Sull'illegittimità del diniego di PAUR relativamente alla realizzazione di un impianto agrivoltaico

• Consiglio di Stato, sezione IV, 16 febbraio 2026, n. 1208 - Pres. Carbone, Est. Conforti

Energia elettrica ed energia in genere – Impianti agrivoltaici – Ambiente – Autorizzazioni – Interessi pubblici – Bilanciamento

Nel rilascio delle autorizzazioni per impianti di produzione di energia elettrica, l’amministrazione deve operare un bilanciamento concreto tra interessi pubblici e privati, contemperando in particolare tutela dell’ambiente e del paesaggio, alla luce del principio euro-unitario di massima diffusione delle energie rinnovabili, attuato tramite il piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e il piano nazionale integrato energia e clima (PNIEC) il cui obiettivo prioritario è quello del passaggio a forme di energie "green". (1).

In motivazione la sezione ha precisato che l’art. 3 Reg. UE 2021/241, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (attuato dall’Italia con il d. lgs. n. 77/21), pone tra i sei pilastri del Piano di resilienza (cfr. art. 3 lett. a Reg. cit.) la “transizione verde”. Il successivo art. 4 conferma, quale obiettivo del Piano di resilienza, il sostegno alla: “transizione verde, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi climatici dell'Unione per il 2030 stabiliti nell'articolo 2, punto 11, del regolamento (UE) 2018/1999, nonché al raggiungimento dell'obiettivo della neutralità climatica dell'UE entro il 2050”. L’Allegato V al suddetto Reg. UE 2021/241 stabilisce (cfr. punto 2.5) che: “Il piano per la ripresa e la resilienza prevede misure che contribuiscono efficacemente alla transizione verde, compresa la biodiversità, o ad affrontare le sfide che conseguono da tale transizione, e tali misure rappresentano almeno il 37 % dell'assegnazione totale del piano di ripresa e resilienza”. L’Allegato VI al suddetto Reg. UE 2021/241 pone come coefficiente di calcolo del sostegno agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici quello del 100%, cioè la misura massima assentibile. Nella medesima linea si inseriscono anche le delibere della Regione Puglia n. 400/2021 e n. 556/2022 anch’esse ispirate alla promozione degli impianti agrivoltaici, capaci di “integrare i due sistemi economici (agricoltura e fotovoltaico) in un unico sistema sostenibile fondato su energia pulita e rilancio dell’agricoltura locale” e di rappresentare “una soluzione fondamentale” se vengono seguiti i principi che le delibere in questione enumerano. L’art. 2.11, Reg. UE 2018/1999, sulla Governance dell’Unione dell’energia e dell’azione per il clima, afferma testualmente: “obiettivi 2030 dell'Unione per l'energia e il clima»: l'obiettivo vincolante a livello unionale di una riduzione interna di almeno il 40 % delle emissioni di gas a effetto serra nel sistema economico rispetto ai livelli del 1990, da conseguire entro il 2030; l'obiettivo vincolante a livello unionale di una quota di energia rinnovabile pari ad almeno il 32 % del consumo dell'UE nel 2030”. Coerentemente con le predette fonti di regolazione, il Piano nazionale integrato per l’energia ed il clima (PNIEC) del dicembre 2019 persegue l’obiettivo generale di accelerare il percorso di decarbonizzazione e favorire l’evoluzione del sistema energetico da un assetto centralizzato ad uno basato principalmente su fonti rinnovabili, proponendosi di superare l’obiettivo del 30% di produzione energetica da tali fonti.

 

Energia elettrica ed energia in genere – Impianti agrivoltaici – Interessi pubblici coinvolti – Bilanciamento – Istruttoria – Motivazione

Nei procedimenti di autorizzazione alla realizzazione e alla gestione degli impianti agrivoltaici l’amministrazione preposta deve compiere un’attenta ponderazione comparativa degli interessi, che deve essere connotata da  adeguato approfondimento istruttorio e sorretta da un congruo percorso motivazionale, idoneo a dare conto dei caratteri innovativi e distintivi dell’impianto agrivoltaico progettato, volto a preservare con moduli elevati da terra, appositamente distanziati ed opportunamente posizionati, la continuità dell’attività di coltivazione agricola e gli elementi di “naturalità” del sito di installazione (come la permeabilità del suolo e la sua irradiazione da parte della luce solare) garantendo, al contempo, la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile e dunque ad assicurare, attraverso l’integrazione tra attività agricola e produzione elettrica, la valorizzazione di entrambi i sottosistemi. (2).

Energia elettrica ed energia in genere – Impianti fotovoltaici e agrivoltaici – Interesse pubblico prevalente

L’amministrazione, nel pronunciarsi sull’istanza di rilascio del provvedimento autorizzativo alla realizzazione di impianti agrivoltaici deve valutare tutte le circostanze del caso concreto e bilanciare gli opposti interessi, nella consapevolezza che il legislatore ha espresso un chiaro favor per la realizzazione degli impianti fotovoltaici, senza che possano legittimarsi “interessi tiranni” capaci di prevalere automaticamente su altri interessi meritevoli di pari considerazione e ciò in linea con il principio comunitario per cui la produzione di energia alternativa rappresenta, in forza di una presunzione iuris tantum, interesse pubblico prevalente, ex art. 3 regolamento UE 2022/2577 e art. 1 della direttiva UE 2023/2413 (c.d. direttiva RED III),  recepita dall'art. 3 del  decreto legislativo 25 novembre 2024,  n. 190. (3).

Energia elettrica ed energia in genere – Impianti agrivoltaici – Provvedimento autorizzatorio unico regionale – Diniego – Motivazione – Bilanciamento degli interessi – Effetto cumulo – Presupposti

È illegittimo il provvedimento di diniego del PAUR per la realizzazione di impianto agrivoltaico caratterizzato dal mancato bilanciamento fra l’interesse paesaggistico, enucleato come l’interesse maggiormente antagonista alla realizzazione dell’opera, e l’interesse alla diffusione di impianti di produzione di energie rinnovabili e che erroneamente valorizzi, non solo gli impianti già realizzati, bensì, e per la maggior parte, impianti in corso d’esame, per cui ogni nuova istanza sarebbe elisa dalla valutazione di altra istanza; del pari è affetto da deficit motivazionale il diniego. laddove non chiarisca la tipologia a cui appartengono questi impianti, né in quale misura essi concorrano al soddisfacimento del raggiungimento delle quote di produzione di energia da fonti rinnovabili fissati dagli atti di programmazione nazionale  (PNRR e PNIEC) rispetto, ad esempio,  alle realtà di altre province o regioni né, infine, evidenzi se le aree interessate siano effettivamente destinate all’uso agricolo o versino, in concreto, in uno stato di non uso o di abbandono. (4).

In motivazione la sezione ha altresì precisato che era del pari erroneo il parere negativo reso dall'Arpa: - motivato in riferimento a un indice, quello di pressione cumulativa, del quale è stata esclusa l’applicabilità agli impianti agrivoltaici, come statuito dal precedente di sezione, 11 settembre 2023, n. 8258, che ha stabilito che: “la DGR n. 22 del 2012 approva i parametri per la valutazione degli impatti cumulativi, limitatamente agli impianti eolici e a quelli fotovoltaici al suolo; l’allegato tecnico conferma che l’impatto cumulativo è riferito a tali due tipologie di impianto; da qui la necessità – nelle more di un aggiornamento della normativa regionale - di una motivazione rafforzata idonea a giustificare l’applicazione del regolamento anche ad impianti di nuova generazione e a chiarire se l’area nella quale si intende realizzare l'intervento in esame possa ritenersi già compresa nell’autorizzazione dell'impianto preesistente, solo in parte realizzato, come allegato dalla società appellata”; - motivato in riferimento all’interferenza tra “i pannelli fotovoltaici (compresa la normale manutenzione)” e “le pratiche colturali (presenza di tralicci e macchine operatrici)”, senza che, però, questa “interferenza” risulti adeguatamente esplicata, tenuto conto del fatto che il servizio agricoltura delle regione Puglia si è espresso invece favorevolmente rispetto all’impianto. - che evidenzia la “perdita di suolo”, senza tenere conto che la tipologia dell’impianto progettato prevede “su una superficie complessiva nella disponibilità dell’appellante estesa 11,03 ha, la conservazione a scopi colturali di un’area pari al 79,6% (8,78 ha)” e “su una superficie interna alla recinzione d’impianto estesa 8,09 ha, la conservazione a scopi colturali di un’area pari al 86,77% (7,02 ha)”.


(1) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2023 n. 8258; 31 agosto 2023 n. 8090; 30 agosto 2023 n. 8029. Quanto all'ultima parte della massima: Cons. Stato, sez. IV,30 agosto 2023 n. 8029.

(2) Conformi: Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2023 n. 8258.

(3) Conformi: Cons. Stato, Sez. IV, 29 dicembre 2025 n. 10354.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. IV,30 agosto 2023 n. 8029.