Nozione di armamento militare, assenza dell'autorizzazione all'importazione, eterointegrazione lex specialis di gara e subentro nel contratto.

• Consiglio di Stato, sezione V, 31 luglio 2026, n. 6153 - Pres. Sabatino, Est. Molinaro

Giustizia amministrativa – Termini processuali – Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Gara – Accesso ai documenti – Aggiudicazione – Decorrenza

Nel regime del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, qualora i motivi di ricorso avverso l’aggiudicazione conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario, la tempestiva proposizione dell’istanza di accesso, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’aggiudicazione, determina, se la stazione appaltante la evade nel termine di quindici giorni previsto dall’art. 76, comma 2, del medesimo decreto legislativo, una dilazione temporale di quindici giorni del termine di trenta giorni per l’impugnazione, con conseguente estensione complessiva dello stesso a quarantacinque giorni; qualora, invece, la stazione appaltante rifiuti l’accesso o impedisca con comportamenti dilatori l’immediata conoscenza degli atti di gara, il termine per l’impugnazione decorre dal momento in cui l’interessato acquisisce l’effettiva conoscenza dei documenti dai quali sono desumibili i vizi dedotti. (1).

Nella fattispecie, relativa a una procedura avviata nel 2022 e soggetta al d.lgs. n. 50 del 2016, l'istanza di accesso era stata presentata entro quindici giorni dalla comunicazione dell'aggiudicazione. La documentazione rilevante era stata resa disponibile soltanto all'esito di un contenzioso sull'accesso e il ricorso era stato notificato entro trenta giorni dall'ostensione. La sezione ha escluso che la precedente diffida dimostrasse la piena conoscenza dei vizi, poiché soltanto l'acquisizione dei documenti aveva trasformato il mero sospetto della ricorrente in un'ipotesi concretamente verificabile.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Requisiti di partecipazione – Requisiti di esecuzione – Bando, disciplinare, lettera di invito – Qualificazione

In ambito di appalti pubblici, la distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione deve essere operata sulla base della lex specialis, sicché un requisito inerente alle concrete modalità di svolgimento della futura prestazione, normalmente qualificabile come requisito di esecuzione, assume natura di requisito di partecipazione qualora la disciplina di gara lo configuri come requisito essenziale ai fini dell’ammissione e ne ricolleghi la mancanza all’esclusione dalla procedura. (2).

La sentenza è riferita alla gara indetta da Aeroporti di Roma nella vigenza del d. lgs. n. 50 del 2016 per la fornitura dello scudo anti-droni, che - inizialmente aggiudicata ad un raggruppamento - è stata annullata in secondo grado. Nella specie, il capitolato qualificava tutti i requisiti di cui all'art. 3.1 come «mandatori» e prevedeva che il mancato rispetto anche di un solo requisito potesse comportare l'esclusione. La sezione ha pertanto qualificato come requisito di partecipazione il requisito RQR-INS-060 concernente le certificazioni necessarie per l'installazione e l'operatività del sistema in ambiente aeroportuale civile, riformando sul punto la sentenza del T.a.r., che lo aveva considerato requisito di esecuzione.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Requisiti di partecipazione – Offerta tecnica – Impegno – Bando, disciplinare, lettera di invito

Qualora la lex specialis consenta al concorrente di acquisire successivamente alla presentazione dell’offerta un requisito richiesto ai fini della partecipazione, tale facoltà presuppone che il concorrente evidenzi già nell’offerta la mancanza del requisito e assuma, secondo le modalità stabilite dalla disciplina di gara, un impegno vincolante alla sua successiva acquisizione; in difetto della prescritta dichiarazione, la carenza del requisito non può essere superata mediante la sua acquisizione successiva. (3).

Nella specie, la legge di gara consentiva di evidenziare nell'offerta i requisiti che richiedevano successivi adempimenti o sviluppi. Il raggruppamento aggiudicatario non aveva dichiarato né la mancanza dell'autorizzazione all'importazione del bene militare, né quella della certificazione necessaria per la sua utilizzazione in ambiente aeroportuale civile, non potendo pertanto avvalersi del meccanismo che consentiva l'acquisizione successiva dei relativi titoli.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Bando, disciplinare, lettera di invito – Requisiti di partecipazione – Norme imperative – Eterointegrazione

La lex specialis è eterointegrata dalle norme imperative di settore che prescrivono requisiti essenziali per la legittima disponibilità e utilizzazione del bene oggetto dell’offerta, non potendo l’omesso richiamo di tali prescrizioni negli atti di gara determinarne l’inapplicabilità né consentire l’aggiudicazione di un’offerta che con esse contrasti. (4).

Nella specie la sezione ha precisato che, anche a ritenere che l'autorizzazione all'importazione del radar militare non fosse ricompresa tra le certificazioni previste dal requisito RQR-INS-060, la lex specialis dovesse essere eterointegrata dalla normativa imperativa sui materiali di armamento, che subordina la loro importazione al preventivo rilascio dell'autorizzazione.

 

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerta tecnica – Contratto in genere, atto e negozio giuridico – Nullità – Oggetto illecito

È illegittima l’aggiudicazione disposta in favore di un’offerta avente ad oggetto un bene del quale, in mancanza dei titoli autorizzatori prescritti da norme imperative, siano vietati la disposizione, la commercializzazione o l’utilizzazione, poiché l’incommerciabilità giuridica del bene determina l’illiceità dell’oggetto dell’offerta. (5).

Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Offerta tecnica – Aggiudicazione – Esecuzione – Immodificabilità

L’illiceità dell’oggetto dell’offerta rileva già nella fase di gara e determina l’invalidità dell’aggiudicazione, senza poter essere superata mediante una successiva modifica dell’oggetto della prestazione in sede di stipulazione o di esecuzione del contratto, poiché l’offerta vincola il concorrente e determina l’oggetto del futuro contratto e la sua modificazione sostanziale successiva all’aggiudicazione viola i principi di parità di trattamento e di immodificabilità dell’offerta.  (6).

Armi e materie esplodenti – Materiale di armamento – Caratteristiche costruttive – Utilizzazione civile – Irrilevanza

La qualificazione di un bene come materiale di armamento deve essere compiuta in base ai requisiti e alle caratteristiche tecnico-costruttive e di progettazione che ne evidenzino la costruzione per prevalente uso militare, ai sensi dell'art. 2 comma 1 della legge 9 luglio 1990, n. 185, non essendo sufficiente, per escluderne la natura militare, la circostanza che il bene sia concretamente utilizzato per finalità civili, atteso che l’utilizzazione civile del materiale militare non ne modifica la natura ed è soggetta ai controlli e ai titoli abilitativi previsti dalla disciplina di settore. (7).

Nella specie, il verificatore, direttore dell'UAMA coadiuvato dal Segretariato generale della difesa, aveva qualificato il radar come militare sulla base delle sue caratteristiche tecniche, della sua soggezione alla normativa ITAR e dell'iscrizione al SeRNI come materiale di armamento. Il fatto che il medesimo modello fosse stato utilizzato anche in contesti civili non è stato ritenuto idoneo a modificarne la qualificazione. Accertata la natura militare del radar, il verificatore ha ritenuto mancanti l’autorizzazione all’importazione e la certificazione per l’utilizzo in ambito aeroportuale civile.

 

Armi e materie esplodenti – Materiale di armamento – Importazione – Autorizzazione amministrativa – Titolo abilitativo

L’importazione, definitiva o temporanea, di materiale di armamento è vietata in mancanza della preventiva autorizzazione prevista dalla legislazione di settore, indipendentemente dalla finalità civile o militare del successivo utilizzo del bene; l’assolvimento delle formalità doganali relative alla componentistica non sostituisce né dimostra il possesso del necessario titolo abilitativo all’importazione del materiale di armamento. (8).

Nella specie, il documento doganale prodotto riguardava componenti del radar e non il radar militare come tale. La sezione ha quindi escluso che la bolletta doganale fosse idonea a dimostrare l'esistenza o la non necessità dell'autorizzazione preventiva dell'UAMA, che la verificazione aveva invece individuato come necessaria e che non risultava rilasciata.

 

Armi e materie esplodenti – Materiale di armamento – Importazione – Autorizzazione amministrativa – Proporzionalità

L’esigenza di assicurare il rispetto delle prerogative alle quali sono finalizzati l’autorizzazione all’importazione di armamenti e la certificazione necessaria per l’utilizzo in ambito aeroportuale civile rispettano il principio di proporzionalità, volto a imporre, attraverso i tre stadi dell’idoneità, della necessità e della proporzionalità in senso stretto (o adeguatezza), un bilanciamento finalizzato alla definizione del equilibrata regola del caso concreto, che non vede il sacrificio delle prerogative di partecipazione alla gara, che continuano a poter essere esercitate in determinati limiti e condizioni. (9).

Giustizia amministrativa – Contratti e obbligazioni della pubblica amministrazione – Requisiti di partecipazione – Contestazione – Onere prova

In presenza di una specifica contestazione giudiziale circa la mancanza di un requisito di partecipazione dell’aggiudicatario, incombe su quest’ultimo l’onere di dimostrare documentalmente il possesso del requisito contestato. (10).

Giustizia amministrativa – Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Aggiudicazione – Inefficacia del contratto – Subentro

In caso di annullamento dell’aggiudicazione, il giudice, nel dichiarare l’inefficacia del contratto e disporre il subentro del ricorrente ai sensi dell’art. 122 c.p.a., può differire la decorrenza dell’inefficacia sino all’avvio del servizio da parte del subentrante, quando ciò sia necessario, avuto riguardo alla natura e alla funzione della prestazione, per assicurare la continuità di un servizio di rilevante interesse pubblico. (11).

(1) Conformi: Cons. Stato, sez, V, 27 marzo 2024, n. 2882; 7 febbraio 2024, n. 1263; 20 marzo 2023, n. 2796. Costituisce il precedente fondamentale, benché anteriore al quinquennio, Ad. plen., 2 luglio 2020, n. 12. In riferimento al regime del d.lgs. 31 marzo 20223, n. 36 Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9573 secondo cui il termine non può decorrere prima che l'operatore abbia effettiva contezza dei documenti dai quali risultino i vizi deducibili.

(2) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2026, n. 4951; 29 gennaio 2026, n. 795; 20 agosto 2025, n. 7090; sez. III, 27 giugno 2024, n. 5691; 26 ottobre 2023, n. 9255; sez. V, 7 marzo 2022, n. 1617; 25 marzo 2021, n. 2523.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5691 con richiamo ad altri precedenti.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2026, n. 795; sez. III, 14 dicembre 2022, n. 10935; sez. V, 6 ottobre 2022, n. 855.

(5) Non risultano precedenti negli esatti termini.
La sentenza richiama, sul versante civilistico, Cass. civ., sez. II, 21 novembre 2022, n. 34211 che ha ritenuto incommerciabile un immobile destinato ad abitazione privo del certificato di abitabilità “poichè vale a incidere sull'attitudine del bene stesso ad assolvere la sua funzione economico-sociale, assicurandone il legittimo godimento e la commerciabilità”.
(6) Conformi: Quanto all'immodificabilità dell'oggetto dell'offerta nella fase successiva alla gara: Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5691; Corte di giustizia UE, sez. IX, 3 giugno 2021, C-210/20.

(7) Non risultano precedenti negli esatti termini.
La sentenza richiama Cass. pen., sez. I, 18 maggio 1993, n. 2361, secondo cui, ai fini della qualificazione come materiale di armamento, occorre che il bene sia stato appositamente costruito o successivamente adattato all'uso militare.
(8) Non risultano precedenti negli esatti termini.
(9) Conformi: Sul rispetto del principio di proporzionalità: Corte di giustizia UE, sez. VIII, 26 settembre 2024, C-403/23.

(10) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2026, n. 795.

(11) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 11 dicembre 2025, n. 9770; Ad. plen., 15 luglio 2025 n. 9 (oggetto della News UM 77/2025) secondo cui nel consentire il subentro nel contratto ai sensi degli articoli 122 e 124 c.p.a., il giudice amministrativo, oltre a determinare la decorrenza della perdita di efficacia dell’originario contratto, può anche disporre che il secondo aggiudicatario effettui soltanto le prestazioni non ancora eseguite per il periodo contrattuale residuo dell’affidamento, oppure che il nuovo rapporto abbia la medesima durata (oltre che gli stessi contenuti) di quello originario, quale risultante dalla disciplina di gara, quando si tratti di un contratto ad esecuzione continuata o periodica.