Appalto per la notifica di atti giudiziari e violazioni al codice della strada: sulla presunta natura anticoncorrenziale di alcune previsioni della lex specialis

• Cons. Stato, sez. VI, 10 giugno 2024, n. 5147 – Pres. Volpe, Est. Cordì

Concorrenza – Mercato rilevante – Autorità garante della concorrenza e del mercato - Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – Mercato dei servizi postali – Notifiche di atti giudiziari e violazioni al codice della strada 

Nel settore della notificazione di atti giudiziari, di violazioni al codice della strada, di violazioni di regolamenti e ordinanze comunali, non sono illegittime per violazione della concorrenza le previsioni di gara che impongono al contraente designato di assicurare la diretta copertura del territorio regionale e proibiscono al medesimo di ricorrere al c.d. “fornitore del servizio universale” (FSU) per le spedizioni nelle aree territoriali non direttamente coperte dall’affidatario. Tanto in ragione della peculiarità dei servizi di notifica di tale tipologia di atti, per i quali il recapito è connotato da particolari esigenze di certezza e sicurezza che hanno indotto il legislatore e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni a prevedere requisiti ad hoc, tanto per la copertura territoriale quanto per le modalità di svolgimento del servizio, tra cui il rilascio di licenze differenziate per l’intero ambito nazionale o per uno o più ambiti regionali. Pertanto, e coerentemente con le citate esigenze di sicurezza del recapito di tali atti, la disciplina è ispirata al principio di unitarietà e al correlato divieto di “ripostalizzazione” con limitate eccezioni. (1).

Concorrenza – Mercato rilevante – Autorità garante della concorrenza e del mercato - Mercato dei servizi postali – Notifiche di atti giudiziari e violazioni al codice della strada 

Ai fini della verifica di una posizione di prevalenza nel settore di mercato delle notifiche degli atti giudiziari e delle violazioni al codice della strada, non è possibile sovrapporre disamine e valutazioni compiute sul generale mercato della posta ordinaria che ha requisiti di accesso per gli operatori meno stringenti, ma occorre effettuare una specifica analisi del mercato di riferimento e della capacità degli operatori titolari di licenze su base regionale e nazionale di svolgere direttamente il servizio, coprendo l’intero territorio regionale considerato. (2).

La decisione di primo grado (T.a.r. per la Puglia, Lecce, 7 febbraio 2023, n. 186) confermata dalla sezione, seppure con diversa motivazione, si fondava sul richiamo all’indirizzo giurisprudenziale espresso dal T.a.r. per il Lazio, sez. V, 12 agosto 2022, n. 11164 e dal Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2017, n. 4200 che ponevano in evidenza la necessità di rinvenire un giusto bilanciamento tra l’esigenza di sufficiente apertura concorrenziale del mercato dei servizi postali ordinari, da un lato, e l’interesse ad assicurare un efficiente trattamento della corrispondenza degli enti pubblici dall’altro; nella sentenza appellata era stata quindi evidenziata la sufficienza, ai fini pro-concorrenziali della suddivisione in lotti territoriali dell’oggetto di gara, in una con la facoltà di costituire raggruppamenti temporanei di imprese ovvero di ricorrere al subappalto. In aggiunta, i giudici di prime cure avevano rimarcato che l’eventuale ammissione di una copertura solo parziale del territorio regionale, oggetto di uno dei due lotti di gara, avrebbe imposto la “ripostalizzazione” dei plichi da parte del soggetto contraente, per il tramite del FSU, con conseguente costo aggiuntivo dovuto al corrispettivo da versare al menzionato FSU per ciascun plico notificato, con aggravio di spesa per l’ente affidante e per i destinatari della notifica.

Con la pronuncia in premessa la sezione ha rimarcato la differenza tra situazione fattuale e quadro normativo e regolatorio del presente giudizio, concernente servizi di notifica di atti giudiziari, violazioni al codice della strada, ordinanze-ingiunzioni, rispetto a quelli di cui alla pronuncia del Cons. Stato, sez. VI, 22 aprile 2024, n. 3641 resa in una controversia in materia di consegna di posta ordinaria che aveva statuito l’illegittimità, per lesione della concorrenza, delle previsioni contenute nella lex specialis di gara che imponevano una copertura territoriale particolarmente elevata della popolazione nel lotto di riferimento ed il divieto di “ripostalizzazione”, quindi con obbligo per l’operatore di provvedere al recapito con rete propria.

Nella sentenza in esame la sezione ha sottolineato la specificità del settore oggetto di causa alla luce della disciplina legislativa che, anche dopo l’abrogazione della previsione sull’affidamento del servizio in via esclusiva al FSU per effetto della legge n. 124 del 4 agosto 2017, ha subordinato il rilascio della licenza necessaria per effettuare tali notificazioni a specifici obblighi con riguardo alla sicurezza, alla qualità, alla continuità, alla disponibilità e all'esecuzione dei servizi medesimi e al possesso di requisiti di affidabilità, professionalità e onorabilità dei richiedenti la licenza individuale. E’ stata poi richiamata l’attività regolatoria dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che nel settore in esame contempla diverse tipologie di licenze, differenziate a seconda degli atti e dell’estensione territoriale (regionale o nazionale) e ha previsto: i) l’affidamento nel rispetto del principio di unitarietà del procedimento di notificazione volto ad assicurare la certezza legale della conoscenza dell’atto da parte del destinatario; ii) la possibilità di forme di aggregazione in forma stabile e continuativa, a condizione che la gestione dell’intera fornitura del servizio e la conseguente responsabilità siano ricondotte, sotto ogni profilo, ad un unico soggetto in grado di esercitare effettivi poteri di indirizzo e di controllo sullo svolgimento della prestazione da parte degli operatori aggregati; iii) l’obbligo di affidare il servizio di notificazione a mezzo posta di atti giudiziari e di infrazioni al codice della strada separatamente dagli altri servizi postali ordinari, al fine di favorire la massima partecipazione; iv) la possibilità per le stazioni appaltanti di suddividere l’oggetto dell’affidamento in più lotti di recapito distinti in base ad aree omogenee di territorio con estensione massima regionale.

(1) Non risultano precedenti negli esatti termini.

(2) Non risultano precedenti negli esatti termini.