Sulla revoca della concessione per la progettazione e la realizzazione di lavori nel vigore del d.lgs. n. 163 del 2006

• Consiglio di Stato, sezione V, 3 novembre 2025, n. 8528 - Pres. Caringella, Est. Barreca

Concessioni amministrative – Concessioni di progettazione e di lavori – Revoca – Giurisdizione

La controversia avente ad oggetto l'impugnativa del  provvedimento di revoca della concessione per la progettazione e la realizzazione di lavori (finanza di progetto), adottato, dopo la stipula della convenzione, per motivi di pubblico interesse, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di provvedimento di carattere autoritativo, di esercizio del potere di autotutela dell’amministrazione, che trova il suo fondamento nella rilevanza pubblicistica che il rapporto di concessione mantiene anche dopo il perfezionamento della convenzione. (1).

Nella fattispecie oggetto di disamina da parte del Consiglio di Stato veniva in rilievo una concessione per la progettazione e la realizzazione dei lavori di ampliamento del cimitero comunale, con successiva convenzione stipulata tra le parti, regolata dagli artt. 153 e seguenti del d.lgs. n. 163 del 2006. La procedura, dopo la stipula della convenzione, aveva subito un arresto ed era seguito un contenzioso innanzi al giudice ordinario, relativo alla risoluzione, richiesta sia dal promotore che dal comune, con domanda riconvenzionale, che avevano denunciato reciproci inadempimenti. Nelle more del giudizio civile era peraltro intervenuto l'atto di revoca della procedura, adottato dal comune , ai sensi dell’art.21-quinquies della legge n.241 del 1990, impugnato innanzi al T.a.r. dal promotore, che aveva lamentato l'illegittimità dell'atto per sviamento dalla causa tipica ed insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di revoca in capo all’amministrazione, ai fini del risarcimento del danno, chiedendo in subordine la corresponsione dell'indennizzo. Il T.ar.per la Campania, Salerno, sez. II, con sentenza n. 2102 del 2024 - dopo avere respinto le eccezioni di difetto di giurisdizione e di difetto di legittimazione e di interesse ad agire avanzate dal comune - ha respinto il primo motivo, ritenendo legittimamente esercitato da parte dell’amministrazione comunale il potere di revoca in autotutela, ex art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990, ed accolto solo parzialmente il secondo (proposto dalla ricorrente in via subordinata, nell’eventualità che la revoca fosse stata ritenuta legittima), riconoscendo all’Impresa ricorrente il diritto all’indennizzo, ai sensi di tale ultima disposizione, demandandone la determinazione al comune ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., seguendo i criteri del comma 1 bis dell’art. 21 - quinquies della legge n. 241/1990.

 

Concessioni amministrative – Appalto di lavori – Recesso – Concessioni di progettazione e di lavori – Revoca

Nel vigore del decreto legislativo 12 aprile 2006, n, 163 (Codice degli appalti pubblici) è  inammissibile la  revoca degli atti di gara e del contratto di lavori pubblici nella fase di esecuzione del contratto di appalto di lavori, venendo in rilievo, in ipotesi di rinnovata valutazione dell’interesse pubblico per sopravvenienze nella fase negoziale, il distinto rimedio del recesso, ai sensi dell’art. 134; per contro, con riferimento alla concessione di progettazione e costruzione (finanza di progetto), risulta applicabile l’istituto della revoca, disciplinato dall’art. 158, norma speciale rispetto alla previsione di  cui all’art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n.241. (2).

In motivazione la sentenza ha evidenziato che, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006 (durante la quale è intervenuta la pronuncia dell’Ad. plen. 14 del 2004), non vi era (ancora) la norma che prevedeva in generale, per le concessioni di lavori e di servizi pubblici, l’istituto della revoca “per motivi di pubblico interesse” (introdotto soltanto con l’art. 176 del d.lgs. n. 50 del 2016; quest’ultimo, di recente sostituito dall’istituto del “recesso” dal contratto di concessione “per motivi di pubblico interesse” previsto dall’art. 190 del d.lgs.n. 36 del 2023). Però vi era già la norma speciale che prevedeva l’istituto della revoca “per motivi di pubblico interesse” in caso di concessione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità stipulata a seguito di finanza di progetto (art. 158, comma 1) applicabile alla presente fattispecie.

 

Concessioni amministrative – Concessioni di progettazione e di lavori – Revoca – Presupposti

Costituiscono presupposti della revoca della concessione di progettazione e costruzione di lavori  (finanza di progetto), riconducibili ai “motivi di pubblico interesse” ai sensi dell'art. 158 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163: i) motivi di pubblico interesse sopravvenuti; ii) mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento, cioè dell’indizione della gara; iii) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; pertanto i presupposti della rimozione del contratto (e quindi della cessazione del rapporto) devono basarsi sul venir meno della rispondenza degli effetti, prodotti nel corso del tempo dal provvedimento, all’interesse pubblico perseguito. (3).

Concessioni amministrative – Concessioni di progettazione e di lavori – Revoca – Illegittimità

È illegittimo, per sviamento dalla causa tipica,  l'atto di revoca della concessione per la progettazione e la realizzazione di lavori (finanza di progetto), adottato, dopo la stipula della convenzione, per motivi di interesse pubblico, fondato sul  rilievo della presa d'atto della sopravvenuta risoluzione contrattuale, difettando il presupposto della revoca, dato dalla  vigenza del contratto cui dare esecuzione e dall’incompatibilità di tale esecuzione con l’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione. (4).

Il Consiglio di Stato ha pertanto riformato la sentenza di primo grado, che aveva accolto il motivo subordinato, fondato sul presupposto della legittimità dell'atto di revoca, volto alla corresponsione dell'indennizzo, annullando il provvedimento di revoca e demandando al giudizio civile ogni questione attinente alle conseguenze patrimoniali, risarcitorie, che l’Impresa concessionaria assumeva avere subito a causa della condotta inadempiente del Comune concedente, e viceversa, precisando, al fine di completare il ragionamento sistematico sull’alternatività dei due rimedi caducatori del contratto di concessione - previsti dall’art. 158 del d.lgs. n. 163 del 2006 (l’uno in capo al concessionario, per l’inadempimento del concedente e l’altro in capo a quest’ultimo, per ragioni di pubblico interesse) – che il “rimborso” delle somme di cui alle lettere a), b) e c) del primo comma costituisce l’importo comunque dovuto al concessionario in entrambe le due ipotesi normative, fermo restando il risarcimento del(l’eventuale) maggiore danno, nel caso di inadempimento del concedente, ove accertato in sede civile.


(1) Conformi: Cass. civ., sez. un., 7 marzo 2011, n. 5354; quanto al carattere autoritativo del provvedimento di revoca della concessione, adottabile anche dopo la stipula della convenzione: Cons. Stato, sez. V, 20 marzo 2024, n. 2696.

(2) Conformi: Cons. Stato, Ad. plen. 20 giugno 2014, n. 14.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 20 marzo 2024, n. 2696.

(4) Non risultano precedenti negli esatti termini