Sull'ammissibilità della convalida in relazione a delibere consiliari e sulla differenza fra convalida e rinnovo

• Consiglio di Stato, sezione V, 12 novembre 2025, n. 8881 - Pres. Caringella, Est. Barreca

Comune e provincia – Consiglio (comunale, provinciale, alternativo) – Ordine convocazione – Illegittimità
 

È illegittima la convocazione della seduta consiliare violativa di una serie di prescrizioni procedurali, imposte dalle norme regolamentari comunali, comportante la lesione sostanziale al munus dei consiglieri comunali, non solo in merito alla presenza ma anche in merito alla possibilità di presentazione di emendamenti o, più in generale, di proposte in grado di orientare la discussione, con conseguente illegittimità della successiva delibera consiliare. Tali vizi non sono emendabili mediante convalida, potendo intervenire la sola rinnovazione dell’atto invalido, con effetti ex nunc. (1).

La fattispecie de qua concerne delle delibere consiliari impugnate dai consiglieri di minoranza in quanto le due convocazioni trasmesse difettavano del contenuto minimo imposto dalla prescrizione regolamentare comunale che stabiliva che la convocazione dovesse recare, a fini della validità, l’indicazione: i) dell’avviso di convocazione consiliare in seduta pubblica; ii) del relativo ordine del giorno e delle modalità di celebrazione del consiglio; iii) del giorno e dell’orario di prima e seconda convocazione; d) della prescelta sala consiliare; nelle more del giudizio le delibere impugnate venivano ratificate in via di convalida. Il primo giudice accoglieva il ricorso affermando l'illegittimità delle originarie convocazioni ed escludendo che le stesse potessero essere sanate con la successiva convalida. Il Consiglio di Stato ha confermato in parte qua il decisum di prime cure, accogliendo peraltro l'appello del Comune nella parte in cui il T.a.r. non aveva considerato come le nuove delibere fossero state adottate non solo in sede di convalida ma anche come riapprovazione delle delibere viziate.
 

Atto amministrativo – Convalida – Finalità
 

L’art. 21-nonies, comma 2, della legge 7 agosto 1990,  n. 241 tratteggia la convalida come un istituto di carattere generale, volto a rendere l’atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento, esprimendo la preferenza per la scelta amministrativa di autotutela, volta alla correzione e alla conservazione ‒ ove possibile ‒ di quanto precedentemente disposto, rispetto all’opzione eliminatoria. (2).

In motivazione la sezione ha precisato, con richiamo ai precedenti giurisprudenziali, i tratti che connotano, sul piano strutturale ed effettuale, il provvedimento di convalida, ovvero: i) l’insorgenza di una fattispecie complessa, che comporta l’emanazione di un provvedimento nuovo ed autonomo rispetto al provvedimento da convalidare, ma che si ricollega al precedente provvedimento invalido, combinandosi con questo, in modo da mantenerne fermi gli effetti sin dalla sua emanazione; ii) l’’efficacia retroattiva della convalida (efficacia ex tunc), connaturale alla funzione di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento successivo ed autonomo, che però consenta che tutti gli effetti dell’atto vadano imputati, a quello convalidato, piuttosto che a quello convalidante.
 

Atto amministrativo – Convalida – Ammissibilità
 

L’istituto della convalida, ex art. 21-nonies, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 è praticabile quando i vizi dell’atto sono di tipo formale o procedurale, non anche quando siano di tipo sostanziale, perché dovuti all’originaria mancanza di un presupposto o requisito di legge. In quest’ultimo caso la retrodatazione degli effetti è resa impossibile da una mancanza irreversibile, che compromette non solo la modalità di adozione dell’atto, ma il suo stesso contenuto dispositivo e rende possibile solo il rinnovo dell’atto, con effetti ex nunc, mediante la sostituzione dell’originario provvedimento con uno nuovo. (3).
 

Atto amministrativo – Convalida – Rinnovazione – Differenze
 

La principale differenza della convalida rispetto alla rinnovazione dell’atto (od alla integrazione di un atto incompleto) è la decorrenza ex tunc degli effetti della convalida, poiché la rinnovazione dell’atto non retroagisce per conservarne gli effetti fin dall’origine. (4).

(1) Non risultano precedenti negli esatti termini
(2) Conformi: Cons. Stato, sez. V, 22 agosto 2023, n. 7891; sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385.

(3) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385, in tema di difetto di motivazione, che richiama a supporto, sia pure nel diverso contesto della c.d. fiscalizzazione dell’abuso edilizio, la sentenza Cons. Stato, Ad. plen., 7 settembre 2020, n. 17.

(4) Conformi: Cons. Stato, sez. VI, 27 aprile 2021, n. 3385, riguardante in particolare l’emendabilità tramite convalida del vizio di motivazione.