Sugli obblighi discendenti dalla direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei contratti di concessione

• Consiglio di Stato, sezione VII, 6 ottobre 2025, n. 7784 - Pres. Chieppa, Est. Di Carlo

Unione europea – Diritto dell'Unione europea e legislazione degli Stati membri – Concessioni – Proroga

La direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione osta a che il legislatore nazionale possa prorogare unilateralmente, mediante disposizioni legislative entrate in vigore dopo la data limite per la trasposizione di detta direttiva, la durata di concessioni di servizi e, in tale occasione, quale contropartita, in primo luogo, aumentare l’importo di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati, indipendentemente dal loro fatturato, in secondo luogo, mantenere un divieto di trasferimento dei loro locali e, in terzo luogo, mantenere un obbligo di accettare tali proroghe al fine, per i concessionari suddetti, di essere autorizzati a partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione di tali concessioni. (1).

La controversia de qua era stata introdotta su ricorso di un associazione rappresentativa dei concessionari del bingo e di un concessionario per l’esercizio del gioco del bingo, relativamente all'impugnativa del diniego espresso dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli sull'istanza di rideterminazione del canone concessorio, avanzata per porre fine allo stato di gravissima difficoltà economico-finanziaria e di sostanziale carenza di liquidità, dovute sia all’emergenza legata all’epidemia da COVID-19, sia all’aumento del canone concessorio mensile dovuto ai sensi dell’art. 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), nella parte in cui, modificando il comma 636 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), ne aveva innalzato la misura, già peraltro oggetto di aumento con la previsione recata dall’art. 1, comma 934, della legge n. 208/2015. Il Consiglio di Stato, a seguito di quanto statuito dalla Corte di giustizia, con l'indicata sentenza della sez. V, 20 marzo 2025, C-728/22, ha accolto l'appello quanto alle domande riferite all’obbligo di disapplicazione e revisione dei rapporti in essere al fine di ricondurli in equilibrio, in conseguenza della disapplicazione del regime ex lege di proroga automatica per contrasto con il diritto dell’Unione, anche attraverso l’esercizio di poteri in via provvisoria e interinale.

 

Unione europea – Diritto dell'Unione europea e legislazione degli Stati membri – Concessioni – Amministrazione aggiudicatrice – Obblighi

Dalla direttiva 2014/23 UE discende l'obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice di disapplicare la normativa recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, con l'effetto  di procedere con immediatezza alla indizione delle gare e il potere potere/dovere della medesima amministrazione di rideterminare le condizioni di un rapporto di concessione, qualificabile come rapporto di fatto, in modo da garantire l’equilibrio dell’originario rapporto, tenendo conto di vantaggi e svantaggi per tutte le parti, in modo onnicomprensivo e a condizione di reciprocità. (2).

(1) Conformi: Corte di giustizia UE, sez. V, 20 marzo 2025, C-728/22 (oggetto di News UM n. 33 del 10 aprile 2025) che ha deciso le questioni pregiudiziali devolute in relazione alla causa de qua dal Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza interlocutoria, n. 10261 del 2022, dichiarando che "(l)a direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, deve essere interpretata nel senso che essa è applicabile ratione temporis a dei contratti di concessione, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), di detta direttiva, i quali siano stati attribuiti prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, ma siano stati prorogati da disposizioni legislative che hanno posto a carico dei concessionari interessati, quale contropartita, in primo luogo, un obbligo di pagare un canone mensile, il cui importo è stato successivamente aumentato, in secondo luogo, un divieto di trasferimento dei loro locali e, in terzo luogo, un obbligo di accettare tali proroghe per essere autorizzati a partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione di dette concessioni, laddove dette disposizioni legislative siano esse stesse entrate in vigore dopo la data limite di trasposizione della direttiva 2014/23. In tale situazione, gli articoli 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non sono applicabili (cfr. il punto 67 della motivazione e il correlato dispositivo). Il Consiglio di Stato, applicando il principio enunciato dalla Corte di giustizia, ha pertanto ritenuto acclarata la incompatibilità con il diritto dell’Unione dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, nella parte in cui, modificando l’art. 1, comma 636, della legge n. 147/2013, ha prorogato l’efficacia temporale delle concessioni in essere e ha previsto un aumento del canone mensile dovuto.

(2) Conformi: Corte di giustizia UE, sez. V, 20 marzo 2025, C-728/22 cit.. Il Consiglio di Stato ha al riguardo fatto riferimento al passo della sentenza della Corte di giustizia che aveva precisato che, "(p)er il caso in cui si constatasse che l’articolo 43 della direttiva 2014/23/UE osta ad una siffatta modifica, occorre precisare che la ricorrente nel procedimento principale non può ricavarne un argomento per pretendere che vengano disapplicate soltanto le disposizioni mediante le quali il legislatore nazionale ha aumentato l’importo del canone. Infatti, oltre alla circostanza che tale aumento è inscindibile dalla proroga della concessione in quanto esso costituisce la contropartita di quest’ultima, il fatto di disapplicare soltanto tale aumento del canone avrebbe come conseguenza di operare una modifica dell’equilibrio della concessione a favore del concessionario in un modo che non era previsto nel contratto di concessione iniziale e, dunque, di procedere ad una modifica sostanziale di tale contratto, quando invece, ai sensi dell’articolo 43, paragrafo 1, lettera e), di detta direttiva, letto in combinato disposto con il paragrafo 5 del medesimo articolo, in caso di modifica sostanziale di un contratto di concessione è richiesta una nuova procedura di assegnazione". (punto 95 della motivazione).