Pubblicato il 05/02/2019

N. 01458/2019 REG.PROV.COLL.

N. 11419/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11419 del 2018, proposto dall’Associazione Romana Volontari Assistenza Diversabili - Arvad Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Danilo Ciccarelli, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Camarda, con domicilio eletto presso l’Avvocatura dell’Ente in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

nei confronti

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per

la declaratoria di illegittimità del silenzio/rigetto/inadempimento serbato da Roma Capitale sull'istanza di accesso agli atti e documenti ex art. 22 e ss. della Legge n. 241/1990 ed art. 10 D.lgs. n. 267/2000 e sull'accesso civico ex art. 5, comma II, del D.lgs. n. 33/2013, come modificato dal D. Lgs. 97/2016, presentata da ARVAD ONLUS via pec in data 04.7.2018, relativamente alla realizzazione del Centro Eccellenza Servizi per Diversamente Abili proposto dall'associazione ARVAD nell'ambito del Progetto Unitario Cave di Pietralata, e la conseguente statuizione di accertamento del diritto di prendere visione ed estrarre copia dei documenti e degli atti richiesti e del conseguente ordine di esibizione degli stessi ex art. 116, comma IV, del D.Lgs. n. 140/2010, nonché di ogni ulteriore atto precedente, presupposto, preparatorio o comunque connesso.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2019 la dott.ssa Brunella Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio – notificato in data 29 settembre 2018 e depositato in data 10 ottobre 2018 – l’Associazione Romana Volontari Assistenza Diversabili - Arvad Onlus ha agito per il riconoscimento della pretesa ad exhibendum in relazione all’istanza presentata all’amministrazione di Roma Capitale in data 4 luglio 2018, con conseguente ordine a detta amministrazione di assicurare l’ostensione ai sensi dell’art. 116 c.p.a..

La ricorrente ha rappresentato, sotto il profilo fattuale, di essere un’associazione di volontariato costituita ai sensi della Legge n. 266/91, regolarmente iscritta nel registro regionale di volontariato ex lege n. 29/1993 e che, in conformità ai propri scopi statutari, ha presentato, nell’ambito della programmazione urbanistica già avviata dall’amministrazione comunale di Roma Capitale, il proprio progetto che prevedeva la costruzione di un complesso funzionale per diversamente abili in un’area di circa 8.200 mq, adiacente la Parrocchia di San Romano Martire, distinta con il n. 11 dell’elaborato 3° del piano Particolareggiato vigente e destinata in parte a “Verde Pubblico” e di interesse locale e in parte a spazi e “Piazze pedonali”. Detto progetto è stato positivamente valutato dall’amministrazione con deliberazione del Consiglio Comunale n. 267/2005, cui ha fatto seguito la deliberazione del medesimo organo n. 45 del 20.02.2008, di approvazione del progetto unitario con inserimento nell’ambito del progetto SDO (1990) del quadrante Est della Città di Roma mediante variante. In esito agli ulteriori sviluppi della procedura in argomento, in data 06.10.2009 l’ARVAD ha richiesto al Comune di Roma la concessione del diritto all’assegnazione non onerosa - ai sensi dell’art. 2 lettera a) ed art. 5 lettera a) della Delibera del Consiglio Comunale n 4/2002 - della superficie di interesse. Nonostante le determinazioni dell’amministrazione afferenti alla valorizzazione urbana del comprensorio “SDO Pietralata”, la ricorrente non è venuta a conoscenza di alcun seguito in relazione all’intervento progettuale proposto, sicché in data 4 luglio 2018 ha richiesto a Roma Capitale, al Dipartimento Sviluppo Infrastrutture e Manutenzione Urbana, Centrale Unica Lavori Pubblici Roma Capitale e al Dipartimento Patrimonio Sviluppo e Valorizzazione di Roma Capitale di “prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti amministrativi (delibere, risoluzioni, memorie di Giunta e qualsiasi altro atto prodotto dall’amministrazione capitolina nel corso degli anni dalla deliberazione n. 114 del l/11 luglio 1997 ad oggi), nonché degli accordi, convenzioni e altri atti di contenuto convenzionale relativi alla realizzazione del Centro Eccellenza Servizi per Diversamente Abili proposto dall’associazione ARVAD nell’ambito del progetto unitario Cave di Pietralata”. L’istanza è stata presentata tanto ai sensi delle previsioni degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 1990 quanto in forza delle previsioni recate dai successivi d. lgs. n. 33 del 2013 e n. 97 del 2016, recanti la disciplina dell’accesso civico.

Non avendo, tuttavia, ottenuto alcun riscontro all’istanza, la ricorrente ha adito questo Tribunale per il riconoscimento della pretesa ad exhibendum, in applicazione delle disposizioni normative sopra richiamate.

A sostegno della pretesa azionata, la ricorrente ha sintetizzato alcune delle disposizioni in materia di accesso, ordinario e civico, c.d. semplice e generalizzato, insistendo per la sussistenza della propria legittimazione ed interesse in relazione alla pretesa azionata.

Roma Capitale ed il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare si sono costituiti in giudizio, con atto di mera forma, per resistere al gravame, concludendo per la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio del 16 gennaio 2019 il difensore della ricorrente ha puntualizzato l’oggetto dell’istanza di accesso, da intendersi circoscritto al contratto di valorizzazione urbana del comprensorio SDO Pietralata del 6 febbraio 2014 ed agli atti successi; il ricorso, dunque, è stato trattenuto per la decisione.

Il Collegio ritiene necessaria, preliminarmente, una illustrazione delle diverse tipologie di accesso agli atti amministrativi previste nel nostro ordinamento

A seguito dell’introduzione, con il d. lgs. n. 97 del 2016 (sulla base della delega di cui all’art. 7, comma 1, lett. h della legge n. 124 del 2015), dell’accesso civico generalizzato (art. 5 co.2 del d.lgs. n. 33/2013), la tutela della trasparenza dell’azione amministrativa risulta rafforzata ed arricchita attraverso una disciplina che si aggiunge a quella che prevede gli obblighi di pubblicazione (articoli da 12 e ss. del d.lgs. n. 33 del 2013) e alla più risalente disciplina di cui agli articoli 22 e ss. della l. n. 241 del 1990 in tema di accesso ai documenti.

Accanto, quindi, all’accesso tradizionale, collegato alle specifiche esigenze del richiedente e caratterizzato dalla connotazione strumentale agli interessi individuali dell’istante, posto in una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini che legittima il diritto di conoscere e di estrarre copia di un documento amministrativo, si è dapprima introdotto l’accesso civico c.d. “semplice”, imperniato su obblighi di pubblicazione gravanti sulla pubblica amministrazione e sulla legittimazione di ogni cittadino a richiederne l’adempimento e, poi, l’accesso civico generalizzato, azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione circa la sussistenza di un interesse concreto e attuale in connessione con la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti e senza alcun onere di motivazione della richiesta, al precipuo scopo di consentire una pubblicità diffusa ed integrale in rapporto alle finalità esplicitate dall’art. 5, comma 2 del d. lgs. n. 33 del 2013.

Pur condividendo lo stesso tipo di tutela processuale, già da quanto sopra esposto, si comprende la significativa differenza tra accesso ai documenti ed accesso civico, semplice e generalizzato, consentendo il primo una ostensione più approfondita ed il secondo, ove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire una conoscenza più estesa ma meno approfondita, l’accesso ad una larga diffusione di dati documenti e informazioni, fermi i limiti ,che di seguito si andranno ad evidenziare, posti a salvaguardia di interessi pubblici e privati suscettibili di vulnerazione. Emblematica di tale diversità è, del resto, la constatazione che mentre la legge 241/1990 esclude espressamente l'utilizzabilità del diritto di accesso per sottoporre l'amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato è riconosciuto proprio «allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico».

Né vanno trascurate le differenti tecniche di bilanciamento degli interessi, affidate, nell’impianto definito dagli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 1990, al combinato disposto della disciplina primaria e di quella secondaria, costituita dai regolamenti di cui all’art. 24 del medesimo testo legislativo, con i quali possono essere individuate le tipologie di atti sottratti all’accesso, ove, per contro, con riferimento all’accesso civico generalizzato, la fonte primaria non reca prescrizioni puntuali – individuando una classificazione interessi, pubblici (art. 5 bis, comma 1) e privati (art. 5 bis, comma 2) suscettibili di determinare una eventuale esclusione dell’accesso, cui si associano i casi di divieto assoluto ( art. 5 bis, comma 3) – rinviando ad un atto amministrativo non vincolante (linee guida ANAC, adottate d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali) quanto alla precisazione dell’ambito operativo dei limiti e delle esclusioni dell’accesso civico generalizzato (Linee guida Anac in materia di accesso civico di cui alla Deliberazione n. 1309 del 28 dicembre 2016, recante indicazioni operative e le esclusioni e i limiti all'accesso civico generalizzato, adottata dall’ANAC d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata in base all’art. 5 bis, comma 6 del decreto trasparenza).

Giova precisare, altresì, sul piano procedurale, che nei casi di diniego parziale o totale all’accesso o in caso di mancata risposta allo scadere del termine per provvedere, contrariamente a quanto dispone la legge 241/1990, non si forma alcun silenzio ex lege (né nel senso del rigetto né dell’accoglimento tacito), ma il cittadino può attivare la speciale tutela amministrativa interna davanti al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza formulando istanza di riesame, alla quale deve essere dato riscontro entro i termini normativamente prescritti. Tale procedura di tutela amministrativa interna trova radice proprio nell’esigenza di assicurare al cittadino una risposta, chiara e motivata, attraverso uno strumento rapido e non dispendioso, con il coinvolgimento di un soggetto, il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che svolge un ruolo fondamentale nell’ambito della disciplina di prevenzione della corruzione e nell’attuazione delle relative misure. L’assenza di una tipizzazione legislativa del silenzio, infatti, implica l’onere per l’interessato di contestare l’inerzia dell’amministrazione attivando lo specifico rito di cui all’art. 117 c.p.a. e, successivamente, in ipotesi di diniego espresso, ai dati o documenti richiesti, il rito sull’accesso ex art. 116 c.p.a.

Chiarito il quadro della disciplina di riferimento, il Collegio ritiene di poter prescindere dai profili di inammissibilità rilevati in relazione alle pretese incentrate sulle disposizioni in materia di accesso civico, generalizzato e non, pure rappresentati nell’udienza camerale in conformità alle previsioni dell’art. 73, comma 3 c.p.a. (segnatamente correlati, come sopra esposto, all’assenza di una tipizzazione del silenzio e, dunque, alla necessità di far precedere l’azione ex art. 116 c.p.a. da quella all’uopo prevista avverso il silenzio inadempimento), sia in ragione della possibilità di conversione del rito sia, soprattutto, del carattere assorbente rivestito dalle deduzioni incentrate sulla spettanza della pretesa in forza della disciplina in materia di accesso c.d. ordinario, ex art. 22 ss. della l. n. 241 del 1990.

Non può revocarsi in dubbio, infatti, che, alla luce delle specifiche circostanze rappresentate dalla ricorrente e del contenuto dell’istanza di accesso versata in atti, inequivocabilmente emerga una posizione differenziata e qualificata dell’ARVAD Onlus, in quanto promotrice del Centro Eccellenza Servizi per Diversamente Abili, inserito nell’ambito del progetto unitario Cave di Pietralata, dovendosi, dunque, riconoscere la sussistenza delle esigenze di carattere conoscitivo, preventivo e valutativo della richiedente, connotate da personalità e concretezza, idonee a sorreggere la fondatezza della pretesa.

A ciò aggiugasi che, come sopra esposto, il difensore della ricorrente ha specificato, nella discussione svolta nella camera di consiglio, l’oggetto dell’accesso, circoscrivendolo al contratto di valorizzazione urbana del comprensorio SDO Pietralata del 6 febbraio 2014 ed agli atti successi, dovendosi, quindi, escludere finalità meramente esplorative sottese all’istanza, come pure Roma Capitale avrebbe potuto appurare ove avesse avviato una doverosa interlocuzione procedimentale con l’interessata in luogo del contegno inerte tenuto, con l’ulteriore precisazione che neanche in giudizio la difesa dell’ente ha articolato deduzioni difensive, essendosi limitata alla costituzione con atto di mera forma, né ha addotto alcuna ragione che osterebbe alla ostensione degli atti richiesti.

In conclusione, il ricorso merita accoglimento, nei termini sopra indicati, con il consequenziale ordine a Roma Capitale di consentire l'accesso agli atti richiesti, nel termine di giorni trenta (30) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, con l'avvertenza che, in caso di inadempimento, si procederà alla nomina di un commissario ad acta, su apposita istanza della parte ricorrente.

Le spese di lite, compensate con il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in quanto tale amministrazione non figura tra i destinatari dell’istanza di accesso – con conseguente esclusione della pretesa oggetto del presente giudizio nei suoi confronti – seguono, nei rapporti con Roma Capitale, la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui al dispositivo, tenuto conto del complesso delle circostanze emergenti in atti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato, lo accoglie e, per l'effetto, ordina a Roma Capitale di consentire l'accesso agli atti richiesti, come indicati in motivazione e secondo le modalità della presa visione e produzione di copie (con costi a carico della ricorrente), nel termine di giorni trenta (30) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza. In assenza si procederà, su istanza di parte, alla nomina di un commissario ad acta con spese a carico dell'amministrazione medesima.

Condanna Roma Capitale al pagamento delle spese del giudizio a favore della ricorrente, nella misura di euro cinquecento (500,00) oltre accessori come per legge se dovuti. Spese compensate nei rapporti con il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Brunella BrunoElena Stanizzi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO