Pubblicato il 07/08/2018

N. 08862/2018 REG.PROV.COLL.

N. 11484/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11484 del 2017, proposto da dall’Avv. Giuseppe Fortuna, rappresentato e difeso da sé medesimo e dall’avv.Umberto Coronas, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Giuseppe Ferrari n.4;

contro

Guardia di Finanza - Comando Generale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n.0319359/2017 del 24 ottobre 2017, comunicato con messaggio di p.e.c. in pari data, di rigetto dell'istanza di accesso civico generalizzato proposta, ai sensi dell'art.5, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33, modificato dall'art.6, comma 1, del decreto legislativo 25 maggio 2016, n.97, dall'Avv. Giuseppe Fortuna in data 26 settembre 2017;

per la condanna

del Comando Generale della Guardia di Finanza al rilascio dei dati numerici ai quali è stato richiesto l'accesso civico generalizzato con l'istanza del 26 settembre 2017 di cui sopra.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Guardia di Finanza - Comando Generale e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 marzo 2018 il Cons.Mariangela Caminiti e uditi per le parti i difensori presenti, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. L’Avv. Giuseppe Fortuna, a titolo personale e come direttore dello “Sportello Efficienza, Trasparenza, Partecipazione e Legalità” dell’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà – Ficiesse, riferisce di essere promotore dell’iniziativa denominata “Progetto Italia trasparente”, basato sull’applicazione dell’accesso civico generalizzato di cui all’art.5 del d.lgs. n. 33/2013, così come modificato dall’art.6, comma 1 del d.lgs. n. 97/2016.

Il “Progetto Italia trasparente” consente alle organizzazioni civiche, sindacali, di categoria e politiche e a singoli cittadini di acquisire “dati meramente numerici” della contabilità economica-gestionale delle singole PA per compararli tra le organizzazioni pubbliche analoghe, per individuare le prestazioni benchmark e stimolare la determinazione di obiettivi di miglioramento della produttività e dell’efficienza raggiungibili, in quanto già realizzati dai benchmark nonché per prevenire o facilitare l’individuazione di comportamenti opportunistici e di fatti di corruzione.

Rappresenta che la Guardia di Finanza dispone del “Sistema informativo sugli Impieghi delle Risorse umane S.I.Ris.” il quale consente senza la necessità di ulteriori elaborazioni di conoscere l’esatto numero di ore/persona, distinte per missioni e funzioni, effettivamente impiegate da ciascun Reparto e da tutto il Personale del Corpo.

Proprio nell’ambito del “Progetto Italia trasparente” l’Avv. Fortuna ha chiesto con raccomandata del 26.09.2017 al Comando Generale della Guardia di Finanza, di comunicare i dati meramente numerici del sistema informativo S.I.Ris. relativi all’esatto totale nazionale delle ore/persona a disposizione del Corpo negli anni 2014, 2015 e 2016 e dei sub-totali delle medesime ore/persona impiegate nei dieci “Segmenti” costituenti missioni istituzionali e funzioni della Guardia di Finanza: entrate, uscite, mercato dei capitali, mercato dei beni e servizi, sicurezza, difesa, servizi a richiesta, attività trasversali a più segmenti, supporto all’attività istituzionale, reclutamento e formazione.

Il Comando Generale della Guardia di Finanza, con provvedimento prot. n.0319359/2017 del 24 ottobre 2017, ritenendo sussistenti le eccezioni di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 3 del d.lgs. n. 33/2013 ha respinto la predetta istanza di accesso civico generalizzato, in quanto l’ostensione, parziale o totale, dei dati richiesti riguardanti gli “impieghi effettivi della Guardia di Finanza potrebbe comportare un pregiudizio concreto e attuale alla sicurezza nazionale…. e, mediatamente, dell'Unione Europea, alla difesa e alle questioni militari, alla sicurezza pubblica ed all'ordine pubblico […] stante ……esigenza di dover garantire la conoscibilità delle informazioni e dei dati oggetto di istanza …….attinenti l'operatività della Guardia di Finanza, esclusivamente ai soggetti pubblici responsabili, a livello nazionale e comunque nell'ambito degli obblighi assunti dallo Stato Italiano nei confronti dell'Unione Europea……”.

2. L’Avv. Fortuna, ritenendo illegittimo il provvedimento di rigetto dell’istanza di accesso generalizzato, ha proposto ricorso deducendo i seguenti motivi di gravame:

I. Violazione dell’art.5, comma 2, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33 e successive modifiche ed integrazioni. Eccesso di potere per errore nei presupposti e per difetto/apparenza di motivazione: il nuovo istituto dell’accesso generalizzato introdotto dall’articolo rubricato, avente lo scopo precipuo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, non recherebbe alcuna esclusione per le Forze di Polizia, né a struttura civile né a struttura militare, ma al contrario all’art. 2-bis prevede che le “Pubbliche Amministrazioni” destinatarie del diritto di accesso civico generalizzato devono intendersi “tutte le amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165”. Le attività delle Forze di Polizia, in ragione dell’essenzialità delle funzioni svolte a tutela delle fondamentali libertà democratiche, dovrebbero essere considerate tra quelle verso le quali si indirizzerebbe l’interesse collettivo alla promozione di processi trasparenti e partecipati di miglioramento delle performance di efficienza, efficacia e produttività, sia a livello nazionale che territoriale e sarebbe contraddittoria la loro esclusione dal novero delle PP.AA.obbligate alla disclosure dei dati contabili economico-gestionali. Inoltre le organizzazioni civiche, sindacali, di categoria e politiche, per poter effettuare controlli non formali e non apparenti sull’utilizzo delle risorse pubbliche dovrebbero disporre dei dati numerici completi e continui relativi alle “ore/persona” impiegate nei processi di lavoro, avendo quest’ultime un notevole impatto sui bilanci annuali delle Pubbliche Amministrazioni (per quantità, qualità e costi delle singole linee di produzione). Il diniego di accesso ai predetti dati impedirebbe qualunque tipo di reale controllo esterno, in violazione della disposizione richiamata. La motivazione del diniego nel senso di accordare la conoscibilità delle informazioni sugli impieghi delle risorse umane del Corpo soltanto a soggetti pubblici rifiutando qualunque valutazione alla società civile, comporterebbe un contrasto con la ratio del d.lgs. n. 33/2013.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art.5-bis, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33 e successive modifiche ed integrazioni. Eccesso di potere per difetto/errore di presupposti, per manifesta illogicità e contraddittorietà e quindi per difetto/apparenza di motivazione: l’istanza di accesso non incontrerebbe i limiti di cui all’art. 5-bis del d.lgs. n.33/2013, come genericamente sostenuto dal Comando Generale della Guardia di finanza, in assenza di una motivazione sul danno effettivo prodotto dalla comunicazione dei dati numerici richiesti; su quali soggetti tale danno riceverebbero; su quali beni o valori rimarrebbero pregiudicati; sulla attualità di tale presunto pregiudizio. Nella specie il ricorrente sostiene che i dati numerici richiesti non si riferirebbero ad attività operative specifiche, né compiute, né in fieri, ma riferiti alla semplice allocazione di quantità ore/persona anonime, aggregate e riferite ai periodi 2014-2016 (ormai trascorsi), distinte nelle otto missioni istituzionali e nelle funzioni strumentali e di supporto. Conclude per l’accoglimento del ricorso e chiede di voler disporre l’ordine all’Amministrazione intimata di fornire i dati richiesti.

3. Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comando Generale della Guardia di Finanza producendo articolata memoria con cui ha chiesto il rigetto del ricorso, ritenendolo infondato, atteso che l’oggetto della richiesta di accesso civico generalizzato sarebbe attinente alla conoscibilità dello sviluppo e della dinamica dell’operatività della Guardia di Finanza a tutela della sicurezza nazionale, anche nella sua componente economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza ed ordine pubblico, e come tali inaccessibile ex art. 5 bis, commi 1 e 3 d.lgs. n. 33/2013. Tale inaccessibilità deriverebbe anche dalle indicazioni di cui alle Linee guida dell’A.N.A.C. in tema di limiti all’accesso civico e delle limitazioni di cui all’art. 24, comma 1 della legge n. 241 del 1990, per il rinvio allo stesso dell’ultima parte dell’art.5 bis, comma 3 del d.lgs. n. 33 del 2013. Nello specifico i dati numerici richiesti con l’accesso relativi al Sistema S.I.Ris. delle ore/uomo relativo all’impiego del personale nelle annualità 2014-2016 distintamente per dieci segmenti, come sopra indicati, (i primi otto di carattere operativo) sarebbero dati e informazioni attinenti alla conoscibilità dell’operatività della quasi totalità delle attività della Guardia di Finanza, costituenti lo strumento di analisi (dati di impiego del personale in relazione ai risultati di servizio conseguiti) per la procedura di pianificazione sfociante nella “Programmazione operativa annuale della Guardia di Finanza” (adottata dal Comandante Generale ogni inizio di anno, in attuazione anche delle direttive del Ministro). In definitiva si tratterebbe di dati frutto di una lunga fase procedimentale interna corporis avente nel sistema di rendicontazione S.I.Ris. una delle componenti d’analisi fondamentali a contenuto meramente interno e riservato e da rendere noti solo ed esclusivamente alle linee di comando del Corpo della Guardia di Finanza e sfocianti in un atto di amministrazione generale di pianificazione e programmazione operativa, il cui momento finale si attuerebbe nella determinazione annuale del Comandante Generale (dati comunque sottratti in termini assoluti dall’accesso generalizzato ex art.5 bis, comma 3, del d.lgs. n. 33 del 2013 che richiama l’art.24, comma 1 della legge 241 del 1990). Assume inoltre la difesa erariale che riguardo tali dati sarebbe già prevista una limitata diffusione attraverso i canali istituzionali nonché in forma periodica annuale mediante il Rapporto Annuale illustrativo del quadro completo delle attività svolte dalla Guardia di Finanza (acquisibili dal sito web del Corpo). I dati richiesti in forma analitica e disaggregata se resi pubblici pregiudicherebbero oltremodo gli interessi pubblici di rilievo indicati nell’art.5 bis, commi 1 e 3 del d.lgs. n. 33 del 2013. Le esigenze di tutela risulterebbero altresì richiamate tra i motivi del diniego all’accesso civico da parte dell’Amministrazione. E inoltre tali informazioni risulterebbero oggettivamente sottratte all’accesso documentale dal D.M. n. 603/1996 che all’art. 4 lett. f) annovera in tale categoria gli atti e i documenti riguardanti il funzionamento dei servizi di polizia, ivi compresi quelli concernenti l’addestramento, l’impiego e la mobilità del personale della Guardia di Finanza. La conoscenza dei dati richiesti anche in un solo segmento (sicurezza, entrate, uscite, mercato dei capitali) consentirebbe di determinare la quantità di personale nell’ambito delle attività del Corpo impegnato nel segmento operativo nell’anno di riferimento o quello da impegnare in futuro; ciò determinerebbe un potenziale pregiudizio alla sicurezza esterna ed interna dello Stato potendo tali informazioni consentire a soggetti e organizzazioni interessate ad aggredire o destabilizzare gli ambiti e interessi riconducibili allo stesso segmento operativo. Del resto anche le Linee guida dell’A.N.A.C, in aggiunta e a titolo esemplificativo, indicherebbero tra le informazioni escluse dall’accesso civico quelle attinenti alla difesa e alle questioni militari ovvero quelle attinenti all’ordine e alla sicurezza pubblica, come i dati in questione; a livello normativo l’esclusione sarebbe desumibile anche dagli artt. 6 e 7 della legge n.124/2007 istitutiva del Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica (nella sicurezza nazionale assumerebbe rilevanza l’ambito di sicurezza economico-finanziaria e di sicurezza ambientale cui la Guardia di Finanza sarebbe deputata). Le limitazioni all’accesso sarebbero state poste dal legislatore con l’intento di bilanciare da un lato il diritto di forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e dall’altro per l’esigenza di salvaguardia di interessi pubblici prioritari: in ragione di ciò la determinazione assunta dall’Amministrazione sarebbe legittima e la domanda avanzata in quanto infondata da rigettare.

4. In prossimità della odierna Camera di consiglio parte ricorrente ha prodotto memoria insistendo sulla propria posizione difensiva con articolate argomentazioni e considerazioni. La difesa erariale ha depositato alla odierna camera di consiglio ulteriore memoria difensiva, comunque tardiva, il cui contenuto è stato illustrato nel corso della discussione.

Alla Camera di consiglio del 14 marzo 2018 la causa è stata trattenuta in decisione riservata e sciolta definitivamente la riserva nella camera di consiglio del 30 maggio 2018 (all’uopo riconvocata), è passata in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito riportate.

2. Va necessariamente premesso ai fini dell’inquadramento dell’oggetto dell’odierna disamina che l'accesso civico previsto e regolato dal d.lgs. n.33 del 2013, come modificato dal d.Lgs.n. 97 del 2016, non costituisce un istituto giuridico che riconduce a sé e assorbe ogni regolamentazione in materia di accesso agli atti, a superamento anche dalla disciplina normativa dettata dalla legge n. 241 del 1990, essendo diversa la ratio e le finalità delle due normative. Quella dettata dalla legge n.241 del 1990 prevede e regola l'accesso alla documentazione da parte di soggetti aventi un interesse personale e diretto alla conoscenza di atti in possesso di un'amministrazione pubblica al fine di meglio tutelare la loro personale posizione soggettiva. Si tratta di atti che normalmente attengono all'istruttoria procedimentale o anche a provvedimenti conclusivi della stessa, i quali in qualche modo interessano il soggetto che intenda acquisirli e la cui conoscenza possa essere utile allo stesso e che per questo l'interessato deve motivare la propria richiesta. Per tale accesso valgono i casi di esclusione previsti dall'art. 24 della legge n.241 del 1990 (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. I, 31 gennaio 2018, n. 1126).

L'istituto dell'accesso civico si aggiunge - e non sostituisce – alla disciplina predetta dell’accesso ai documenti dettata dalla legge n. 241 del 1990, introducendo una serie di obblighi di pubblicazione in capo all’Amministrazione. In particolare l’istituto risponde ad esigenze diverse, delineate dall'art. 1 del d.lgs.n. 33 del 2013 che richiama i principi di trasparenza, intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle Pubbliche Amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche. Il riferimento ai cittadini e all'utilizzo delle risorse pubbliche evidenzia la diversa caratterizzazione dell'interesse generale, e per questo non soggetto ad alcuna formalità motivazionale, rispetto a quello personale (azionabile da chiunque). Ciò è meglio chiarito dal riferimento all'obbligo della pubblicazione nei siti istituzionali delle Pubbliche Amministrazioni dei documenti, delle informazioni e dei dati concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni stesse con particolare riferimento alle risorse pubbliche (art. 4 bis).

In particolare l’art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013 prevede due forme aggiuntive di accesso: - l’accesso civico ‘semplice’ (comma 1) riguardante le istanze del cittadino volte ad ottenere la pubblicazione di dati e documenti nella sezione “Amministrazione trasparente”, quando essa è obbligatoria per legge ed è stata omessa; - l’accesso civico ‘generalizzato’ (comma 2) riguardante le istanze intese a conoscere documenti “ulteriori” rispetto a quelli da pubblicare obbligatoriamente. Deve trattarsi ovviamente di dati o documenti preesistenti, e non da formare (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. III-bis, 24 novembre 2017, n. 11628; Tar Campania, Napoli, sez. VI, 13 dicembre 2017, n. 5901). Tale accesso civico generalizzato tuttavia, ai sensi dell’art. 5, comma 2, ultima parte, è ammesso “nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis”.

Pertanto, l’istituto dell’accesso civico ‘generalizzato’ non è esercitabile in modo indiscriminato e illimitato, trovando anzi precisi e tassativi limiti, a salvaguardia degli interessi, pubblici e privati, che possono essere messi in pericolo.

Al riguardo l’art. 5 bis del d.lgs. n. 33 del 2013, rubricato “Esclusioni e limiti all’accesso civico”, tempera la regola della generale accessibilità e stabilisce che “ 1.L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a :a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

2. L'accesso di cui all'articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali.

3. Il diritto di cui all'articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, ivi compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”.

E ancora il richiamato art. 24, comma 1 della legge n. 241 del 1990 in relazione alla esclusione dal diritto di accesso (agli atti amministrativi) prevede che “Il diritto di accesso è escluso:

a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modificazioni, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;

b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;

c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;

d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi”.

Tale punto di contatto testuale tra la disciplina in tema di accesso civico e quella di accesso ai documenti di cui alla legge n. 241 del 1990, con il richiamo espresso all’art. 24, comma 1 di tale legge, dimostra come anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 33/2013, “permane un settore ‘a limitata accessibilità’, qualora la tipologia di dato o di documento non possa essere resa nota per il pericolo che ne provocherebbe la conoscenza indiscriminata, mettendo a repentaglio interessi pubblici ovvero privati”, con applicazione delle più rigorose norme della legge n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 31 gennaio 2018, n. 651).

Sotto il profilo interpretativo del predetto quadro normativo di riferimento riguardo i limiti dell’accesso civico occorre richiamare le linee-guida Anac del 28.12.2016, n.1309, adottate ai sensi dell’art.5 bis, comma 6, del d.lgs. n. 33 del 2013, cui rinvia (“6. Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui al presente articolo, l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta linee guida recanti indicazioni operative”); tali linee-guida contengono indicazioni operative per i soggetti destinatari di istanze di accesso generalizzato, con particolare riguardo all’attività di valutazione di tali istanze e della necessità di motivare adeguatamente gli eventuali dinieghi e della protezione da assicurare in caso di coinvolgimento di dati personali (cap.6 e 7 sui limiti al diritto di accesso generalizzato; ulteriori indicazioni operative si rinvengono nella circolare del Dipartimento della funzione pubblica n.2 del 2017).

In particolare il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso devono essere motivati con riferimento ai casi ed ai limiti stabiliti dall’articolo 5 bis del d.lgs. n.33 del 2013: in tale norma sono identificati i c.d. divieti ‘assoluti’ di accesso tassativamente indicati nel comma 3 dello stesso art.5 bis ossia i casi “di segreto di Stato” e gli altri casi “in cui l'accesso è subordinato dalla disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990”, ossia i casi indicati nel predetto art.24, comma 1, soprariportati, nei quali la ponderazione degli interessi è stata effettuata a monte dal Legislatore espressamente con la norma, sulla base di una valutazione preventiva e generale.

Tale richiamo ai casi di inaccessibilità di cui alla legge n. 241 del 1990 consente, pertanto, di individuare un nucleo comune di esclusione/segretezza, a tutela di interessi pubblici preminenti, che né l’accesso ai documenti, né l’accesso civico generalizzato possono intaccare. In sostanza l’accesso civico non può essere utilizzato per superare i limiti imposti dalla legge n.241 del 1990.

Le esclusioni “relative o qualificate” riguardano invece altri interessi di natura pubblica, diversi dai precedenti: trattasi dei beni protetti indicati nel comma 1 dell’art.5 bis ossia, come sopra riportato: a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive.

Tali interessi indicati nel comma 1, a differenza di quelli indicati nel comma 3, non consentono all’Amministrazione di rigettare l’istanza di accesso civico ‘generalizzato’ sic et simpliciter, ma impongono la motivazione del diniego all’accesso sulla verifica effettuata riguardo il pregiudizio “concreto” (legato al richiesto accesso da un preciso nesso di causalità) che potrebbe causare la richiesta di ostensione a quegli stessi interessi.

Ulteriore esclusione “relativa” al diritto di accesso generalizzato è rinvenibile nel comma 2 dell’art. 5-bis che si sostanzia nei limiti posti a tutela di specifici interessi privati, quali: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali; anche in tal caso il diniego all’accesso necessita del corredo motivazionale e della dimostrata esistenza di un pregiudizio “concreto”, come sopra indicato.

Le linee-guida Anac esplicitano in modo chiaro questo concetto precisando che nel caso di eccezione relativa, “non opera, come nel caso delle eccezioni assolute, una generale e preventiva individuazione di esclusioni all’accesso generalizzato, ma rinvia a una attività valutativa che deve essere effettuata dalle amministrazioni con la tecnica del bilanciamento, caso per caso, tra l’interesse pubblico alla disclosure generalizzata e la tutela di altrettanto validi interessi considerati dall’ordinamento. L’amministrazione, cioè, è tenuta a verificare, una volta accertata l’assenza di eccezioni assolute, se l’ostensione degli atti possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli interessi indicati dal legislatore”.

Pertanto l’Amministrazione non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio generico e astratto, ma deve: - indicare chiaramente quale interesse sia pregiudicato tra quelli elencati all’art. 5-bis, comma 1 e 2 ; - valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipenda direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta; c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure sia un evento altamente probabile, e non soltanto possibile.

2.1. Tanto premesso in generale passando all’esame della questione controversa va rilevato, nella specie, che l’istanza ostensiva risulta pluristrutturata atteso che, per un verso, individua le ragioni della richiesta di accesso agli atti nelle previsioni dell’art.5, comma 2 del d. lgs n. 33/2013 , quale accesso civico generalizzato ai documenti, dall’altro radica l’istanza ostensiva all’interesse personale del ricorrente e in qualità di Direttore dello “Sportello Efficienza, Trasparenza, partecipazione e Legalità” dell’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà - Ficiesse, nell’ambito dell’iniziativa denominata “Progetto Italia trasparente” che “è informato alla metodologia denominata “Etpl” che permette a organizzazioni civiche, sindacali, di categoria e politiche e a singoli cittadini di”: (1) “acquisire dati meramente numerici della contabilità economica gestionale delle singole Pubbliche Amministrazioni”; (2) “compararli tra organizzazioni pubbliche omologhe”; (3) individuare le prestazioni benchmark; (4) “stimolare la determinazione di obiettivi di miglioramento della produttività e dell’efficienza certamente raggiungibili, in quanto già realizzati dai benchmark”; (5) “di prevenire o facilitare l’individuazione di eventuali comportamenti opportunistici e di fatti di corruzione.”.

In particolare, l’istanza di accesso generalizzato risulta volta ad ottenere “…i dati delle ore/persona del sistema informativo S.I.Ris.” e nella stessa si sostiene che la richiesta riguarda “... dati meramente numerici ai quali non è applicabile la normativa [….]in materia di protezione dei dati personali….…la conoscenza dei dati….non reca alcun pregiudizio concreto agli interessi indicati nel comma 1 [dell’art.5bis del d.lgs. n. 33 del 2013] e non incontra alcuno dei divieti indicati nel successivo comma 3……non si ritiene comporti oneri….”; nello specifico sono state allegate all’istanza di accesso i fac-simili delle tabelle - da integrare con i dati numerici da acquisire mediante l’ostensione - delle quantità di ore/persone impiegate complessivamente dal Corpo della Guardia di finanza distinti per i singoli anni 2014, 2015 e 2016 e con prospetti relativi agli impieghi totali del Corpo e ulteriori prospetti relativi agli impieghi con indicazione di sub-totali delle medesime ore/persona impiegate in dieci “Segmenti” e rispettivamente entrate, uscite, mercato dei capitali, mercato dei beni e servizi, sicurezza, difesa, servizi a richiesta, attività trasversali a più segmenti, supporto all’attività istituzionale, reclutamento addestramento e formazione, segmenti di aree distinti sempre per gli anni di riferimento richiesti.

2.2. Il Comando Generale della Guardia di finanza con il provvedimento impugnato ha respinto l’istanza di accesso sulla base di una serie di motivazioni: “Considerato che i dati e le informazioni richieste riguardano l'impiego del personale e, nel suo complesso, il funzionamento della Guardia di Finanza nei distinti settori di servizio e nelle diverse attività in cui il Corpo è chiamato ad operare;….. che il Corpo della Guardia di finanza è per previsione legislativa Corpo di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria e con compiti di concorso alla difesa militare ed al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblica;…. che l’impiego del personale è monitorato, nel suo sviluppo quantitativo, tipologico e periodico, attraverso l’utilizzo della citata piattaforma informatica, le cui funzioni, strutturazione e finalità discendono esclusivamente dalle esigenze di perseguimento della sicurezza nazionale, della sua componente di carattere economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza pubblica e dell’ordine pubblico, come legislativamente statuito e quotidianamente attuato;….. che i dati e le informazioni oggetto della richiesta di accesso generalizzato, quantificati in termini assoluti e percentuali, attengono alla conoscibilità dello sviluppo e della dinamica dell'operatività della Guardia di Finanza a tutela della sicurezza nazionale, della sua componente di carattere economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza pubblica e dell'ordine pubblico;….. che I'ostensione, parziale o totale, dei dati e delle informazioni oggetto dell'istanza di accesso generalizzato pervenuta in data 26.09.2017 potrebbe comportare un pregiudizio concreto e attuale alla sicurezza nazionale, anche con riguardo alle implicazioni inerenti alla sicurezza economica e finanziaria del Paese e, mediatamente, dell'Unione Europea, alla difesa ed alle questioni militari, alla sicurezza pubblica ed all'ordine pubblico,……. Ciò stante la permanente esigenza di dover garantire la conoscibilità delle informazioni e dei dati oggetto di istanza di accesso generalizzato ed attinenti l'operatività della Guardia di Finanza, esclusivamente ai soggetti pubblici responsabili, a livello nazionale e comunque nell'ambito degli obblighi assunti dallo Stato Italiano nei confronti dell'Unione Europea, delle attività di rendicontazione, analisi e programmazione delle risorse di personale - rilevate, quantificate e utilizzabili, periodicamente ed omogeneamente, secondo I'unità "ora uomo" - necessarie e da ripartire nei diversi settori di servizio e alle diverse attività in cui il Corpo è chiamato ad operare; ……che in ordine ai dati ed alle informazioni richieste, totalmente o parzialmente intese, ricorrono le sopra individuate eccezioni alla loro ostensione, conformemente alle previsioni dell'articolo 5-bis, commi 1 e 3 del D.Lgs. 14.03.2013, n.33”.

2.3. Nel delineato contesto fattuale e in applicazione delle coordinate normative ed ermeneutiche di cui al precedente punto 2., il provvedimento di diniego impugnato non risulta poter essere fondatamente messo in discussione nella presente sede giudiziale: osserva il Collegio che i dati e informazioni richieste con la istanza di accesso civico generalizzato, quantificati in impieghi totali e percentuali, distinti per segmenti (10 settori) – costituenti nella sostanza le singole aree riguardanti l’articolazione della Guardia di finanza – attengono, come dimostrato dalla difesa dell’Amministrazione, alla conoscibilità dello sviluppo e della dinamica dell’operatività del Corpo a tutela, nella sostanza, della sicurezza nazionale, anche nella sua componente economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza ed ordine pubblico, interessi considerati dall’ordinamento da tutelare e come tali sono inaccessibili.

In particolare i dati e le informazioni del Sistema S.I.Ris (piattaforma informatica contenente la rilevazione di dati basata sull’intero impiego del personale e affluenti in archivio centralizzato, con disponibilità da parte dei diversi livelli di dirigenza per monitoraggio sull’andamento di gestione e controllo costi, ecc.) costituiscono lo strumento d’analisi mediante il quale i diversi livelli di dirigenza dell’Amministrazione possono porre in relazione i dati di impiego del personale, con i risultati di servizio conseguiti nel corrispondente periodo temporale, ai fini della pianificazione delle risorse umane e materiali dell’Amministrazione anche in funzione prospettica per il futuro per il miglioramento dell’efficienza dell’attività operativa del Corpo in relazione agli obiettivi perseguiti dallo stesso.

Risulta dimostrato che l’articolata procedura di pianificazione sfocia nella “Programmazione operativa annuale della Guardia di Finanza”, adottata ad inizio d’anno dal Comandante Generale per dare attuazione anche alle direttive emanate dal Ministro dell’Economia e delle Finanze attraverso gli Atti di indirizzo dallo stesso emanati per la definizione delle priorità politiche e per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale triennale.

Tali dati e informazioni sono resi noti alle linee di comando del Corpo della Guardia di Finanza e sono trasfusi nell’atto amministrativo generale di pianificazione e programmazione operativa - determinazione annuale del Comandante Generale - dopo l’articolata fase procedimentale interna nell’ambito del sistema di rendicontazione S.I.Ris. (la diffusione consentita e limitata avviene sempre comunque attraverso i canali istituzionali mediante il Rapporto Annuale, edito sin dal 1984, che fornisce il quadro completo delle attività - risorse umane e logistiche impiegate complessivamente - svolte dalla Guardia di Finanza).

E difatti tenuto conto di quanto sopra, il Comando Generale della Guardia di finanza nell’atto impugnato ha ritenuto che ai dati e alle informazioni richieste ricorrono le “eccezioni alla loro ostensione, conformemente alle previsioni dell’articolo 5-bis, commi 1 e 3 del D.Lgs 14.03.2013, n.33”, limitazioni ammesse dalla norma per non pregiudicare gli interessi pubblici di particolare rilievo giuridico ivi individuati.

Come rilevato i dati e le informazioni rielaborate dall’Amministrazione e poi trasfusi negli atti generali di pianificazione e programmazione operativa ricadono nell’ambito delle esclusioni “assolute” all’accesso generalizzato per il richiamo contenuto nell’art. 5-bis, comma 3 del d.Lgs n.33 del 2013 all'art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, nella parte in cui prevede che il “…diritto di accesso è escluso nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione…”.

Tra l’altro l’Amministrazione ritenendo sussistenti altri interessi di matrice pubblica, diversi dai precedenti, costituenti limiti di carattere “relativo”, ai sensi dell’art. 5bis, comma 1 del d.lgs. n33 del 2013, ha compiuto l’ulteriore passaggio motivazionale, per giustificare il diniego sui profili di verifica del pregiudizio concreto a quegli interessi derivante dalla richiesta ostensione.

E così le ragioni del diniego all’accesso si basano : - sulla considerazione che si tratta di dati e informazioni richieste riguardanti “l’impiego del personale e, nel suo complesso, il funzionamento della Guardia di Finanza nei distinti settori di servizio e nelle diverse attività in cui il Corpo è chiamato ad operare”; - tenuto anche conto della natura della Guardia di finanza quale “Corpo di polizia ad ordinamento militare” e alle specifiche competenze (in materia economica e finanziaria, difesa militare, ordine pubblico e sicurezza pubblica); che l’impiego del personale è monitorato, nel suo sviluppo quantitativo, tipologico e periodico, attraverso l’utilizzo della piattaforma informatica S.I.Ris, le cui funzioni, strutturazione e finalità discendono esclusivamente dalle esigenze di perseguimento della sicurezza nazionale, della sua componente di carattere economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza pubblica e dell’ordine pubblico, come legislativamente statuito e quotidianamente attuato; - i dati e le informazioni richiesti, quantificati in termini assoluti e percentuali come dal prospetto allegato alla istanza, riguardano lo sviluppo e la dinamica dell'operatività della Guardia di Finanza a tutela della sicurezza nazionale, della sua componente di carattere economica e finanziaria, della difesa e in materia di questioni militari, della sicurezza pubblica e dell'ordine pubblico.

Il provvedimento impugnato, al fine di assicurare il corredo motivazionale necessario al diniego, indica poi le tipologie “di esigenze di tutela” degli interessi pubblici preminenti (ex art. 5bis comma 1) che non possono essere scalfiti dall’accesso generalizzato in questione e precisa che la ostensione e la diffusione generalizzata – totale o parziale – dei dati sull’impiego del personale della Guardia di finanza, nella forma richiesta, comporterebbe un pregiudizio – concreto ed attuale – alla sicurezza nazionale, anche con riguardo alle implicazioni inerenti alla sicurezza economica e finanziaria del Paese e, mediatamente, dell'Unione Europea, alla difesa e alle questioni militari, alla sicurezza pubblica ed all'ordine pubblico, definendo nello specifico le varie tipologie di sicurezza e ordine pubblico da tutelare.

Quanto sopra in conformità alle linee-guida dell’Anac (determ. n. 1309/2016) che nell’esame delle esclusioni relative e qualificate al diritto di accesso generalizzato derivanti dalla tutela degli interessi pubblici specificano che “Il pregiudizio concreto alla tutela degli interessi inerenti alla sicurezza pubblica e all’ordine pubblico, può derivare, a titolo esemplificativo, dalla conoscibilità di documenti, dati o informazioni attinenti le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e repressione della criminalità (…)” (Parag.7.1.).

In aggiunta a ciò le medesime linee-guida Anac (parag.7.3), a titolo esemplificativo, escludono dall’accesso civico (esclusione “relativa”), le informazioni attinenti alla difesa e alle questioni militari, tra cui “…alcune attività relative all’area tecnico operativa, connesse con la pianificazione, l’impiego e l’addestramento delle Forze armate..”, nelle quali rientra anche la Guardia di Finanza, ovvero quelle attinenti all’ordine ed alla sicurezza pubblica e alla sicurezza nazionale, esterna ed interna, ai sensi della legge n. 124 del 2007 (paragr. 7.2).

Dal confronto della richiesta formulata sulla conoscenza dei dati in questione anche riferiti ad un solo anno (su tre) o ad un solo “segmento” operativo (su 10 richiesti), ad esempio il “segmento sicurezza”, con gli aspetti più ampi e articolati di intervento e azione della Guardia di finanza in tale ambito, è possibile determinare la quantità di personale impiegato in tale “segmento operativo” e che potrà essere impiegato in previsione, nell’ambito delle attività della Guardia di Finanza (offrendo la conoscenza così di informazioni dettagliate a soggetti con interessi contrastanti e anche destabilizzanti nelle più diverse modalità la sicurezza nazionale e i settori delicati nell’ambito della stessa – stakeholder esterni). Il pregiudizio concreto alla tutela degli interessi pubblici è superiore a fronte di un interesse conoscitivo e di una richiesta di informazione di dati distinta su più annualità e su più segmenti operativi, come nella specie, il cui sviluppo negli anni di riferimento offre la base per la pianificazione prospettica dell’impiego delle risorse umane e materiali del Corpo.

E sulla base di ciò non appaiono convincenti le ulteriori argomentazioni di parte ricorrente, da ultimo formulate, sulla differenza tra dato/informazione richiesti, per l’asserito riferimento numerico riferito ad anni precedenti e non ritenuti pregiudizievoli se resi pubblici, e il documento descrittivo di un ragionamento non richiesto nella specie.

Ed invero va osservato che l’Amministrazione si è opposta alla ostensione richiesta di dati e informazioni, quantificati in termini assoluti e percentuali, in quanto nella specifica articolazione richiesta sarebbero attinenti alla conoscibilità dello sviluppo e della dinamica dell’operatività della Guardia di finanza a tutela della sicurezza nazionale nelle sue vari forme componenti caratterizzata (difesa, ordine pubblico, economica-finanziaria), interessi espressamente indicati nell’art. 5bis, comma 1 del d.lgs. n.33 del 2013 da tutelare, escludendo l’accesso, e in ragione dei quali può essere espresso il diniego motivato alla diffusione generalizzata.

Dall’esame dell’impianto motivazionale a base del provvedimento di diniego dell’istanza di accesso civico generalizzato, emerge che l’Amministrazione non si è limitata a prefigurare il rischio di un pregiudizio generico e astratto, ma ha indicato chiaramente quali degli interessi di cui all’art. 5 bis, comma 1 del d.lgs. n. 33 del 2013 risultano pregiudicati direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta ed ha messo in risalto nel bilanciamento tra le esigenze tipiche dell’accesso civico generalizzato e quelle della salvaguardia degli interessi pubblici prioritari, quali quelli indicati nella norma, coincidenti con le tipiche attività di istituto della Guardia di Finanza, la prevalenza di questi ultimi interessi pubblici indicandoli espressamente nel provvedimento di diniego.

Né varrebbe obiettare, come sostiene il ricorrente in replica, l’assenza di pregiudizio e di pericoli concreti trattandosi di dati richiesti riferiti ad esercizi ormai trascorsi, in quanto nella evidenziata priorità degli interessi inerenti i dati oggetto di accesso generalizzato e costituenti elemento dell’esigenza di tutela, ex art. 5 bis, commi 1 e 3 del decreto legislativo 33/2013, l’Amministrazione ha evidenziato fondatamente la sussistenza di un concreto ed attuale pregiudizio agli interessi pubblici indicati nel provvedimento di rigetto: è indubbio che le informazioni si riferiscono alle annualità 2014, 2015 e 2016, comunque recenti e in connessione temporale con situazioni ante, presente e post (permanenza) , con dimostrata probabilità di pregiudizio e rischio di indiscriminata diffusione, tenuto conto della complessità dei dati e informazioni attinenti allo sviluppo e alla dinamica dell’operatività della Guardia di finanza nello svolgimento delle attività a cui è deputata, sia quale parte integrante delle Forze armate, per la finalità di difesa (art.5bis, comma 1, lett.c), sia quale Forza di Polizia, per la finalità di sicurezza e ordine pubblico e a tutela della sicurezza nazionale (art.5bis, comma 1, lett.a, lett. b); si tratta come sopra detto di interessi pubblici da tutelare rispetto a quello conoscitivo (e di successiva diffusione come dichiarato dal ricorrente) e proprio la individuazione nella predetta norma di tali interessi pubblici da tutelare esclusi dall’accesso civico risponde all’esigenza del trattamento delle informazioni al riguardo secondo profili di riservatezza e competenza con riferimento ai soggetti pubblici ed istituzionali a ciò proposti.

Il giudizio gravato risulta, per quanto sopra, esente dalle censure dedotte.

3. Sulla base di quanto fin qui esposto il ricorso è infondato e va quindi respinto.

Le spese del giudizio sono compensate tra le parti tenuto conto della particolarità e novità della materia controversa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del giudizio compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 14 marzo 2018, 30 maggio 2018, con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Mariangela Caminiti, Consigliere, Estensore

Salvatore Gatto Costantino, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Mariangela CaminitiPietro Morabito
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO