Pubblicato il 04/06/2018

N. 03370/2018REG.PROV.COLL.

N. 07910/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7910 del 2016, proposto dalla signora Fracchiolla Chiara, rappresentata e difesa dall’avvocato Saverio Profeta, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;

contro

Comune di Adelfia, non costituito in giudizio nel presente grado;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione III, n. 1033/2016, resa tra le parti e concernente: annullamento D.I.A., ordine di demolizione, diniego di accertamento di conformità;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2017, il consigliere Bernhard Lageder e udito, per la parte appellante, l’avvocato Saverio Profeta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe, il T.a.r. per la Puglia, Sede di Bari, respingeva il ricorso n. 500 del 2015 proposto da Fracchiolla Chiara – proprietaria di un immobile situato nel Comune di Adelfia - Montrone in Corso Umberto I, n. 24-26, individuato al catasto al fg. n. 26, p.lle 393-833, costituito da una casa padronale costruita a fine 800 e assoggettata a vari interventi edilizi, inizialmente di manutenzione straordinaria e successivamente anche di ristrutturazione e ampliamento del secondo piano, oggetto di diverse D.I.A. presentate a partire dal 2002 e negli anni successivi, nonché ai sensi del P.R.G. ricadente in Contesto urbano di interesse storico (C.U.I.S.) di cui all’art. 28.1.2 delle relative N.T.A., secondo le N.T.A. del precedente P.R.G. del 2003 (art. 23) tipizzato in Zona di tipo B1, di completamento – avverso i seguenti atti:

(i) l’ordinanza n. 36 del 20 marzo 2015 del Responsabile del Settore Assetto del Territorio del Comune di Adelfia, avente ad oggetto ordine di demolizione e contestuale diniego di accertamento di conformità;

(ii) la nota prot. n. 2822 del 13 febbraio 2015, avente ad oggetto un provvedimento di annullamento d’ufficio delle D.I.A. prot. n. 7423 del 6 giugno 2002, prot. n. 5860 del 7 aprile 2003, prot. n. 69l8 del 7 maggio 2004 e prot. n.7567 del 27 maggio 2009, adottato all’esito di un procedimento avviato a seguito della denuncia/esposto di un confinante;

(iii) ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale rispetto quelli impugnati, con particolare riferimento alla nota di avvio del procedimento di annullamento delle D.I.A. prot. n. 17891 del 1° ottobre 2014 e ai pareri endoprocedimentali.

2. In particolare, il T.a.r. adìto provvedeva come segue:

(i) dichiarava infondati i primi tre motivi di ricorso dedotti avverso il provvedimento di annullamento delle D.I.A., ritenendolo legittimo perché supportato, sotto il profilo della congruità, dall’insussistenza, nei controversi interventi, dei presupposti della manutenzione straordinaria, e ravvisando piuttosto un’ipotesi di ristrutturazione edilizia, con aumento di volumetria e cambio di destinazione d’uso, a conferma del provvedimento comunale, ritenuto sorretto da adeguata istruttorio e motivazione, nonché escludendo la dedotta violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 nella versione ante-novella (di cui alla l. n. 124/2015), applicabile ratione temporis;

(ii) respingeva altresì le censure dedotte avverso il diniego di sanatoria, sul rilievo che la ricorrente non avrebbe fornito alcun elemento idoneo a supportare una diversa valutazione rispetto agli abusi contestati, alla loro qualificazione e alla assenza della doppia conformità per procedere all’accertamento della loro conformità urbanistica, correttamente esclusa dall’Amministrazione comunale, e dichiarava infondate le censure di violazione delle garanzie procedimentali;

(iii) respingeva, infine, le censure dedotte avverso l’ordinanza di demolizione, volte a rivendicare l’applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione ai sensi dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, attesa la mancanza di un principio di prova sul potenziale pregiudizio alla parte residua dell’immobile e, comunque, di una specifica istanza presentata dal destinatario del provvedimento al Comune, rilevando che l’ordine di demolizione costituiva l’atto conclusivo della complessa sequenza procedimentale accertativa della avvenuta commissione dell’illecito edilizio, i cui elementi costitutivi risultavano integrati dall’accertato carattere abusivo degli interventi in quanto non assistiti da idonei titoli edilizi.

3. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria ricorrente, deducendo i motivi come di seguito rubricati:

a) «Error in iudicando. Violazione del combinato disposto degli artt. 10 e 22 T.U. 380/01. Violazione dell’art. 1 l. n. 443/2001. Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto», sotto il profilo dell’erroneità della statuizione per cui le opere in questione non avrebbero potute essere realizzate sulla base di una D.I.A., ma avrebbero dovute essere assentite con un permesso di costruire;

b) «Error in iudicando. Violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Violazione dei principi di ragionevolezza, trasparenza e buona fede nell’esercizio dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto»;

c) «Error in iudicando. Violazione degli artt. 31, 33, 37 e 38 T.U. 380/01. Violazione dei principi di ragionevolezza, trasparenza e buona fede nell’esercizio dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, illogicità, contraddittorietà intrinseca».

L’appellante chiedeva pertanto, previa sospensione della provvisoria esecutorietà dell’impugnata sentenza e in sua riforma, l’accoglimento del ricorso di primo grado.

4. Sebbene ritualmente evocata in giudizio, l’Amministrazione comunale ometteva di costituirsi anche nel presente grado.

5. Accolta con ordinanza n. 5398/2016 l’istanza cautelare, la causa all’udienza pubblica del 12 dicembre 2017 è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello è fondato.

6.1. Meritano, in primo luogo, accoglimento i motivi d’appello sub 3.a) e sub 3.b), tra di loro connessi e da esaminare congiuntamente, in quanto:

- alla luce delle risultanze del materiale istruttorio acquisito al giudizio deve ritenersi comprovato che le D.I.A. del 2002 e del 2004 e le rispettive varianti hanno avuto ad oggetto una diversa ripartizione interna degli spazi al piano terra e al primo piano e un rifacimento delle coperture, mentre l’edificio è rimasto sostanzialmente immutato per prospetto e sagoma (v. le rappresentazioni planimetriche e fotografiche in atti);

- in particolare, deve escludersi che ci fosse stato un mutamento di destinazione d’uso, poiché l’intero edificio – ubicato in zona a destinazione residenziale, Contesto urbano di interesse storico – da sempre era stato destinato ad uso residenziale, essendo composto da locali ad uso abitativo e magazzini/depositi a servizio della residenza, e mai ad uso produttivo o terziario/commerciale, con la conseguenza che la diversa ripartizione interna attuata con le D.I.A. in questione non ha comportato un mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante;

- l’unico elemento che poteva eventualmente condurre alla qualificazione degli interventi di cui alle D.I.A. degli anni 2002 e 2004 come interventi di ristrutturazione era costituito da un incremento volumetrico di mc 101,63, su complessivi mc 3.335,5 dell’edificio preesistente – derivante dalla copertura di un cavedio al primo piano e da una diversa sistemazione delle coperture al secondo piano –, comunque attuato nel rispetto dei limiti d’incremento volumetrico previsti dal P.R.G. all’epoca in vigore (che, nel caso di specie, avrebbero consentito un aumento di oltre mc 600);

- la disciplina di cui al combinato disposto degli artt. 22, comma 3, e 10, comma 1, lettera c), d.P.R. n. 380/2001, nella versione vigente all’epoca della presentazione delle D.I.A. e del loro perfezionamento, consente l’esecuzione degli interventi di ristrutturazione «che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici» (v. così, testualmente il citato art. 10), in forza di una denuncia di inizio attività, in alternativa al permesso di costruire, con conseguente ammissibilità delle D.I.A. in questione, a prescindere dal rilievo che, anche in ipotesi applicando la disciplina sopravvenuta più restrittiva, non si verterebbe in una fattispecie di ristrutturazione ai sensi di tale disciplina, attesa la mancata realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente [v. sul punto, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 14 ottobre 2016, n. 4267, secondo cui, per gli effetti di cui al novellato art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. n. 380/2001, non basta una mera modifica dei prospetti, ma occorre, quale elemento indefettibile, che il risultato dell’intervento sia la realizzazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente];

- l’Amministrazione comunale, dopo la presentazione delle D.I.A., delle varianti in corso d’opera e della dichiarazione di fine lavori, non aveva mai sollevato obiezioni in ordine alla legittimità/ammissibilità degli interventi de quibus, non esercitando il potere inibitorio ex artt. 19 l. n. 241/1990 e 23 d.P.R. n. 380/2001;

- il Comune, solo a distanza di più di 12 anni dalla presentazione della prima D.I.A. e di oltre 10 anni dalla dichiarazione di fine lavori (nel 2004), con nota del 1° ottobre 2014 ha comunicato l’avvio del procedimento diretto all’annullamento delle D.I.A. (ad eccezione dell’ultima D.I.A. del 2012, relativa alla realizzazione delle pensiline sul lastrico solare del secondo piano dell’edificio), sfociato nell’impugnato provvedimento del 13 febbraio 2015, peraltro basato sulla motivazione, del tutto generica, che si tratterebbe di interventi di «nuova costruzione» e «ristrutturazione edilizia» con creazione di nuovi volumi e variazione della sagoma dell’edificio e dei prospetti, e che pertanto «le D.I.A. non possono ritenersi consolidate come titoli abilitativi validi relativamente agli interventi realizzati , i quali, se conformi agli strumenti urbanistici, si sarebbero dovuti eseguire previo rilascio di permesso di costruire» (v. così, testualmente, il citato provvedimento), senza ulteriori correlative specificazioni in fatto e in diritto;

- non essendo stata contestata una difformità delle opere eseguite rispetto ai titoli edilizi costituiti dalle D.I.A. e non versandosi dunque in fattispecie di opere abusive soggette al potere sanzionatorio urbanistico-edilizio del Comune, bensì di opere assistite da titoli edilizi ormai perfezionati, il potere di annullamento d’ufficio doveva essere esercitato nel rispetto dei presupposti e dei requisiti stabiliti dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990 nella versione applicabile ratione temporis, ossia entro un termine ragionevole ed esplicitando le prevalenti ragioni di interesse pubblico, concrete ed attuali, da bilanciare con gli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole (v. sul punto, per tutte, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5018; Ad Plen., 17 ottobre 2017, n. 8);

- nel caso di specie – in disparte la sopra evidenziata legittimità sostanziale delle D.I.A. e la conseguente illegittimità, già sotto tale profilo, del provvedimento di annullamento in autotutela –, il lungo periodo di tempo trascorso (oltre dieci anni) e la manifesta carenza motivazionale inficiano irrimediabilmente la validità del provvedimento impugnato.

Per le esposte ragioni, di natura assorbente, in riforma dell’impugnata sentenza e in accoglimento dei correlativi motivi di primo grado, s’impone l’annullamento del provvedimento di annullamento d’ufficio delle D.I.A., di cui sopra sub 1.(ii).

6.2. Ne consegue, altresì, l’annullamento dell’ordine di demolizione, per i dedotti vizi di illegittimità derivata, con conseguente assorbimento delle censure incentrate sui vizi propri.

6.3. Resta, infine, assorbita ogni questione inerente al provvedimento di diniego di sanatoria, dovendosi ritenere – alla luce del tenore dell’istanza di accertamento di conformità del 24 dicembre 2014 e dei relativi allegati – che la stessa fosse stata proposta subordinatamente all’eventuale annullamento dei titoli abilitativi costituiti dalle D.I.A. (v., in particolare, la relazione allegata all’istanza di accertamento di conformità, nella quale si paventa l’eventuale riqualificazione degli interventi in questione sub specie di tipologie non assentibili mediante D.I.A., con evidente riferimento all’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, comunicato con nota del 1 ottobre 2014), le quali, invece, per le considerazioni innanzi svolte, devono ritenersi legittime, con conseguente inefficacia dell’istanza (per mancato avveramento della condizione) e di ogni provvedimento al riguardo adottato dall’Amministrazione comunale (compreso il diniego di sanatoria).

7. In applicazione del criterio della soccombenza, le spese del doppio grado di giudizio, come liquidate nella parte dispositiva, devono essere poste a carico del Comune appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 7910 del 2016), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione; condanna il Comune appellato a rifondere all’appellante le spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano nell’importo complessivo di euro 6.000,00 (seimila/00), oltre agli accessori di legge e al contributo unificato di entrambi i gradi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2017, con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore

Francesco Mele, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Bernhard LagederLuciano Barra Caracciolo
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO