Pubblicato il 17/01/2018

N. 00240/2018REG.PROV.COLL.

N. 09302/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9302 del 2007, proposto dal signor Vincenzo Mazzamati, in proprio e nella qualità di procuratore generale della signora Caterina Luddeni Mazzamati, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Torchio, Fernando Ferri, Francesco Alessandro Magni, con domicilio eletto presso quest’ultimo difensore in Roma, via Caio Mario, 27;

contro

Comune di Polistena, in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Benito Spanti, con domicilio eletto presso lo studio legale Casalinuovo & associati in Roma, viale delle Milizie, 19;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. per la Calabria – sede staccata di Reggio Calabria, 22 febbraio 2007, n. 166.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2017 il consigliere Giuseppe Castiglia;

Udito per la parte appellante l’avvocato Magni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. In data 8 marzo 2004 la signora Caterina Luddeni, proprietaria di un terreno edificabile in via Fausto Gullo a Polistena, ricadente in zona omogenea C 1 di espansione residenziale secondo il P.R.G. vigente, ha presentato domanda di rilascio di un permesso di costruire per realizzare un edificio di civile abitazione.

2. A fronte della mancata definizione del procedimento, con istanza del 15 gennaio 2005 ha chiesto l’intervento sostitutivo della Regione con la nomina di un commissario ad acta.

3. Perdurando il silenzio di entrambe le Amministrazioni interessate, salva una nota interlocutoria del Comune, il signor Vincenzo Mazzamati, in proprio e quale procuratore generale della signora Luddeni, li ha impugnati con ricorso n.r.g. 1133/2005.

4. Con decreto dirigenziale n. 16470 dell’8 novembre 2005, la Regione ha nominato un commissario ad acta.

5. Con nota n. 16282 del 30 novembre 2005, il Comune ha dichiarato improponibile la proposta progettuale formulata per il rilascio del permesso di costruire, ritenendola in conflitto con gli strumenti urbanistici vigenti e in particolare con il piano generale di utilizzo.

6. Con provvedimento in data 7 gennaio 2006, il commissario nominato dalla Regione ha respinto l’istanza rilevandone il contrasto con il piano generale di utilizzo dell’area.

7. Il signor Mazzamati ha proposto motivi aggiunti avverso i provvedimenti di diniego e la presupposta deliberazione del Consiglio comunale n. 15 del 24 giugno 2003.

8. Con sentenza 24 aprile 2006, n. 652, il T.A.R. per la Calabria - sede staccata di Reggio Calabria:

a) ha dichiarato improcedibile il ricorso n.r.g. 1133/2005, avendo le Amministrazioni provveduto sulle relative istanze;

b) ha convertito i motivi aggiunti in un autonomo ricorso, per il quale sarebbero stati rispettati i relativi termini e modalità (n.r.g. 396/2006);

c) ha compensato per metà fra le parti le spese di giudizio, ponendo l’altra metà a carico delle Amministrazioni resistenti.

9. Con sentenza 22 febbraio 2007, n. 166, il medesimo T.A.R.:

a) ha accolto una eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dalla Regione, in quanto il commissario ad acta sarebbe organo dell’ente per la cui inerzia è stato nominato;

b) ha dichiarato irricevibile per tardività l’impugnazione proposta avverso al delibera consiliare n. 15/2003, recante l’approvazione del piano generale di utilizzo previsto dall’art. 41 delle N.T.A. per la zona C 1, considerata immediatamente lesiva nella parte in cui ha subordinato l’edificazione delle aree alla previa presentazione di un piano di lottizzazione convenzionato con il Comune, sottoscritto da tutti i proprietari dei terreni ricadenti nel comparto interessato;

c) ha dichiarato inammissibile il ricorso nella parte diretta contro i provvedimenti di diniego, conseguenti atti applicativi dell’atto presupposto;

d) ha compensato fra le parti le spese di giudizio.

10. Il signor Mazzamati, in proprio e quale procuratore generale della signora Luddeni, ha interposto appello avverso la sentenza n. 166/2007 con quattro motivi di ricorso:

a) omessa valutazione della richiesta di risarcimento del danno dovuto al colpevole ritardo della pronunzia sull’istanza di concessione edilizia. Comune e Regione avrebbero tenuto un comportamento colposamente lesivo nella gestione della pratica e dovrebbero rifondere il pregiudizio subito dagli appellanti, sia patrimoniale (in misura almeno corrispondente alle spese legali e di consulenza tecnica sostenute per ottenere un provvedimento dalle Amministrazioni resistenti) sia non patrimoniale (da liquidarsi in via equitativa, tenuto del tempo e delle energie profusi anche prima dell’avvio del contenzioso);

b) erroneità del presupposto. La lesione degli interessi degli appellanti non discenderebbe dal piano di utilizzo adottato con la delibera consiliare n. 15/2003, in quanto il piano potrebbe essere interpretato in conformità a tutte le vigenti disposizioni urbanistiche e in particolare all’art. 41, comma 2, delle N.T.A. al P.R.G. Poiché la lesività della delibera sarebbe emersa solo a seguito della decisione assunta dal commissario ad acta, la corrispondente impugnativa dovrebbe essere considerata nei termini anche a seguito della concessione del beneficio dell’errore scusabile, che l’appellante richiede;

c) illegittimità dei provvedimenti di diniego impugnati, che non avrebbero proceduto ad alcuna istruttoria sul progetto presentato e, senza addurre ragioni di merito, si sarebbero limitati a una generica dichiarazione di improponibilità. Ai sensi dell’art. 41, comma 2, delle N.T.A., sui lotti di superficie ricompresa fa i 1.000 e i 3.000 mq, come quello dell’appellante, sarebbe consentito l’intervento diretto, senza necessità di strumento attuativo. Se con la delibera n. 15/2003 il Comune avesse inteso modificare le norme di P.R.G., avrebbe adottato un procedimento e un provvedimento illegittimi e non idonei allo scopo, anche perché il piano di utilizzo prefigurerebbe, a ben vedere, solo un assetto viario di dettaglio;

d) in via subordinata, illegittimità della delibera consiliare n. 15/2003 e dei successivi atti di diniego per violazione delle leggi urbanistiche statali e regionali nonché per eccesso di potere. Su tale motivo, proposto anche in primo grado, il T.A.R. avrebbe omesso di pronunziarsi.

11. La Regione Calabria ha resistito con controricorso sostenendo l’inammissibilità e comunque l’infondatezza della domanda risarcitoria e, quanto agli altri motivi dell’appello, deducendo il proprio difetto di legittimazione passiva, con conseguente estromissione dal giudizio.

12. Il Comune di Polistena, benché ritualmente chiamato in giudizio, non si è costituito.

13. All’udienza pubblica del 23 novembre 2017, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione

DIRITTO

14. In via preliminare, il Collegio osserva che la ricostruzione in fatto, sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non è stata contestata dalle parti costituite ed è comunque acclarata dalla documentazione versata in atti. Pertanto, vigendo la preclusione posta dall’art. 64, comma 2, c.p.a., devono darsi per assodati i fatti oggetto di giudizio

15. Sebbene l’Amministrazione regionale sia espressamente evocata solo a proposito del primo motivo, l’appello appare formalmente rivolto avverso Comune e Regione. Nei confronti di quest’ultima, tuttavia, esso è integralmente inammissibile dato che non è stato impugnato il capo della sentenza che ne ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva estromettendola dal giudizio di primo grado. L’inammissibilità in parte qua colpisce anche il ricordato primo motivo (riproposizione della domanda di risarcimento del danno per il ritardo della pronunzia sulla domanda di rilascio del permesso di costruire), il quale censura la tardiva adozione di un atto da parte di un soggetto (il commissario ad acta) il cui operato - come ha dichiarato il T.A.R. con efficacia di giudicato - è giuridicamente imputabile al solo Comune. In conclusione, non più contestabile il difetto di legittimazione passiva della Regione, i motivi dell’appello devono essere vagliati nei soli confronti del Comune di Polistena.

16. Il primo motivo dell’appello è infondato in quanto:

a) la pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo va ricondotta allo schema generale dell'art. 2043 c.c., con conseguente applicazione rigorosa del principio dell'onere della prova in capo al danneggiato circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell'illecito, con l'avvertenza che, nell'azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697 comma 1, c.c., opera con pienezza, e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento (giurisprudenza ormai costante: cfr. per tutte Cons. Stato, sez. IV, 28 dicembre 2016, n. 5497; sez. IV, 30 giugno 2017, n. 3222);

b) il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, implica una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2015, n. 4712; sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068);

c) di conseguenza, non è di per sé risarcibile il danno da mero ritardo (cfr. Cons. Stato, n. 3068/2017, cit., secondo cui neppure l'entrata in vigore dell'art. 2 bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, peraltro inapplicabile ratione temporis alla vicenda controversa, ha elevato a bene della vita - suscettibile di autonoma protezione mediante il risarcimento del danno - l'interesse procedimentale al rispetto dei termini dell'azione amministrativa avulso da ogni riferimento alla spettanza dell'interesse sostanziale al cui conseguimento il procedimento stesso è finalizzato);

d) nel caso di specie, l’appellante non solo reclama il ristoro di un danno riferito al solo ritardo nell’adozione del provvedimento finale e - come meglio si vedrà in seguito - non dà prova del proprio buon diritto a ottenere il provvedimento reclamato (il permesso di costruire), ma non dimostra affatto il pregiudizio asseritamente subito, in quanto deduce una voce di danno patrimoniale (spese legali e di consulenza tecnica per ottenere comunque un provvedimento) già valutato dal T.A.R. con la sentenza n. 652/2006, che ha dichiarato la improcedibilità del sopravvenuta carenza di interesse del ricorso contro il silenzio compensando per metà le spese di lite, nelle quali rientra il compenso versato al consulente tecnico, e una di danno non patrimoniale (dispendio di tempo e di energie) prospettato in termini del tutto generici.

17. Del pari infondato è il secondo motivo.

17.1. Nella zona omogenea C 1, l’art. 41 delle N.T.A. prescrive la predisposizione di un piano generale di utilizzo per gli interi singoli comparti, preliminare all’autorizzazione dei piani attuativi, fermo restando che per le aree di superficie compresa fra i 3.000 e i 1.000 mq. è consentita l’edificazione con intervento diretto, senza necessità di previo piano attuativo. Il piano di utilizzo suddivide l’area intorno a via Gullo, nella quale si trova il terreno dell’appellante, in tre comparti, per ciascuno dei quali impone “la presentazione unitaria di un piano di lottizzazione sottoscritto da tutti i proprietari dei terreni che ne fanno parte”.

17.2. Ricostruiti in questi non contestabili termini gli strumenti urbanistici locali, appare assolutamente evidente che:

a) la redazione e l’approvazione del piano generale di utilizzo sono coerenti con la previsione dell’art. 41 delle N.T.A., peraltro non impugnato;

b) per le aree delle dimensioni ricordate, l’intervento diretto si pone in alternativa al piano attuativo, sotto determinate condizioni, ma non prescinde dal piano generale di utilizzo;

c) il piano generale di utilizzo ha carattere immediatamente lesivo per i proprietari che pretendano di poterne prescindere e di essere legittimati a edificare mediante intervento diretto;

d) non è consentito riconoscere all’appellante il beneficio dell’errore scusabile ai fini della remissione in termini per impugnare, poiché l’errore scusabile ex art. 37 c.p.a. è istituto di carattere eccezionale e di stretta interpretazione, insuscettibile di essere adoperato per derogare al principio fondamentale di perentorietà dei termini processuali e attentare al principio della parità delle parti nel processo (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 2 dicembre 2010, n. 3; ad. plen., 10 dicembre 2014, n. 33).

18. Neppure ha pregio il terzo motivo.

18.1. Una volta accertata l’incompatibilità della proposta progettuale con il piano generale di utilizzo, nessuna ulteriore istruttoria avrebbe dovuto compiere l’Amministrazione prima di negare il permesso di richiesto. Ammesso che il piano fosse illegittimo per avere modificato le norme di P.R.G., tale pretesa illegittimità avrebbe dovuto essere fatta valere nel rispetto dei termini di decadenza, il che non è avvenuto. Valgono, quanto agli ulteriori profili della censura, i rilievi svolti al § 17.

19. Infine, è egualmente infondato il quarto motivo, che insiste sulla illegittimità di un atto (la delibera consiliare n. 15/2003) ormai consolidatosi a seguito dell’inutile decorso del termine per l’impugnazione.

24. Dalle considerazioni che precedono discende che - come anticipato - l’appello è inammissibile nei confronti della Regione Calabria e infondato nei riguardi del Comune di Polistena. Segue da ciò la conferma della sentenza di primo grado.

25. Le spese di lite seguono la regola della soccombenza, secondo la legge, e sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55, in favore della Regione Calabria, mentre nulla deve disporsi quanto al Comune di Polistena, rimasto assente dal presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge, come meglio detto in motivazione.

Per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna la parte soccombente al pagamento in favore della Regione Calabria delle spese del presente grado di giudizio, che liquida nell’importo di euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre agli accessori di legge. Nulla quanto al Comune di Polistena.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Troiano, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere

Leonardo Spagnoletti, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Giuseppe CastigliaPaolo Troiano
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO