Pubblicato il 02/05/2018

N. 02624/2018REG.PROV.COLL.

N. 09238/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9238 del 2012, proposto da
Gronda 2000 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Orazio Abbamonte, Gaetano Iannotta, con domicilio eletto presso lo studio Raffaele Titomanlio in Roma, via n. Porpora 12;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 03909/2012, resa tra le parti, concernente risarcimento danni relativo al riconoscimento di un contributo statale mai erogato e solo tardivamente revocato


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 26 aprile 2018 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Orazio Abbamonte e Giammario Rocchitta dell'Avvocatura Generale dello Stato;


Rilevato in fatto che:

- la presente controversia ha ad oggetto l’appello proposto nei confronti della sentenza n. 3909\2012con cui il Tar Campania ha respinto l’originario ricorso, proposto al fine di ottenere il risarcimento del danno patrimoniale e non, nonché l’indennizzo conseguente alla tardività della revoca del finanziamento a suo tempo avvenuto;

- la società odierna appellante aveva presentato domanda in data 30 luglio 2004 per un contributo di euro 762.210 (di cui euro 331.140 agevolabili), per un progetto di sviluppo di materiali per la realizzazione di un sistema di gronda nell’ambito del PON 2000-2006 – 2° bando PIA – innovazione – sviluppo imprenditoriale;

- il Ministero adito, con decreto n. 150006 del 20 marzo 2006 aveva concesso – in via provvisoria e subordinatamente all’acquisizione della certificazione antimafia - un finanziamento agevolato per euro 198.680 (pari al 60% dei costi agevolabili), al tasso dello 0,74%, oltre ad un contributo per le spese per il programma di sviluppo precompetitivo, per euro 132.456, nonché euro 337.960 come contributo in conto impianti;

- la società ha avviato il programma realizzativo il 16 febbraio 2006, rendicontando la prima rata di erogazione con domanda del 15 dicembre 2006, in relazione a uno stato di avanzamento del 25% del progetto;

- secondo la prospettazione ricorrente sarebbe dunque emerso il problema della necessità di acquisire la certificazione antimafia (sollecitata, infine, presso la Prefettura di Napoli con diffida del 4 luglio 2007), posto che la banca concessionaria non avrebbe potuto erogare i fondi in mancanza di tale certificazione;

- a fronte dell’inerzia della competente Prefettura veniva proposta dalla stessa società azione avverso il silenzio, accolta con sentenza n. 291 dell’8 febbraio 2008, con cui il Tar ordinava alla Prefettura di Napoli di provvedere sulla domanda di liberatoria antimafia entro trenta giorni;

- nell’ambito di tale pronuncia, passata in giudicato, veniva altresì dichiarata l’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno da ritardo;

- con nota del 20 febbraio 2008 la predetta Prefettura comunicava la sussistenza di cause ostative alla liberatoria antimafia e di cause interdittive;

- successivamente, con nota del 15 maggio 2008 la società ricorrente richiedeva alla banca concessionaria l’erogazione della seconda rata di contributo, evidenziando lo stato di avanzamento del progetto giungeva al 55 %;

- con nota prot. 0030512 del 10 giugno 200 il Ministero dello sviluppo economico comunicava l’avvio del procedimento inteso alla revoca del contributo;

- la società ricorrente chiedeva, con nota del 20 ottobre 2008, la conclusione del procedimento e l’adozione del provvedimento di revoca del finanziamento, invocando l’indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990;

- a fronte dell’inerzia serbata dal Mise, la società adiva nuovamente il Tar il silenzio dell’amministrazione ed all’esito del giudizio veniva adottata la sentenza di accoglimento n. 2941 del 26 marzo 2009;

- quindi, il Mise adottava il decreto di revoca del contributo in data 4 marzo 2009, non impugnato;

- con il ricorso deciso dalla sentenza di cui in epigrafe la società ricorrente, sull’assunto di avere effettivamente sostenuto le spese relative all’iniziativa proposta e di essersi vista costretta a ricorrere al finanziamento bancario per ultimare il programma, proponeva domande risarcitorie ed indennitarie;

- con la sentenza appellata il Tar respingeva sia la domanda nei confronti del Mise, qualificando l’atto lesivo come decadenza e non come revoca, sia quella per danno da ritardo nei confronti della Prefettura per difetto nella prospettazione dei relativi presupposti;

- con il presente appello l’originaria parte ricorrente contesta l’errore della sentenza nell’identificazione del titolo e dell’oggetto dell’azione proposta, la violazione dell’art. 1 e 2 bis l. 241\1990, 133 cod proc amm e diversi errori nel giudizio relativo alle voci di danno, all’inesistenza del concorso di colpa, nonché con la riproposizione delle censure di prime cure;

- le parti appellate si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello;

- alla pubblica udienza del 26\4\2018 la causa passava in decisione.

Considerato in diritto che:

- l’appello è infondato;

- come correttamente evidenziato dalla sentenza appellata, l’originaria articolata domanda (l’unica rilevante a fronte del consolidato divieto di domande nuove in appello) si snodava in due ambiti, da un lato l’indennizzo per la revoca legittima del contributo (ex art. 21 quinquies l. 241\1990) e, dall’altro lato, il risarcimento per i danni derivanti dal ritardo nel provvedere (ex art. 2 bis l. 241 cit.), sia di carattere patrimoniale, per i costi sostenuti in prospettiva del contributo e come lucro cessante, dia non patrimoniale per la violazione della tempistica procedimentale;

- al riguardo, assume rilievo preminente lo stesso capo primo della domanda di cui al ricorso di prime cure, con cui si chiedeva di “accertare l’illiceità della condotta posta in essere dal Ministero quale l.r. p.t. dello Sviluppo Economico e della Prefettura di Napoli in persona del Prefetto p.t., in violazione dell’articolo 2 bis della legge 241/90 come modificato dalla legge n. 69/2009 e art. 21 quinquies della legge 241/1990”;

- tale accertamento veniva poi specificato, in termini di danni asseritamenete patiti per le predette responsabilità, in risarcimento danni patrimoniale, indennizzo e risarcimento danni non patrimoniali (“2) condannare il medesimo Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t. e la Prefettura di Napoli, in persona del Prefetto l.r. p.t., al risarcimento del danno patrimoniale e indennizzo conseguente alla tardività della revoca e corrispondente alla somma totale di € 4.126.488,79, di cui € 408.925,79 per i costi sostenuti dalla ditta ricorrente in prospettiva del contributo ministeriale mai percepito ed € 3.717.563,00 come lucro cessante accertato dal CTP e, se del caso, dal CTU o, in via surrogata, da determinarsi secondo equità ex articolo 2056 c.c.; 3) condannare il suddetto Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t. e la Prefettura di Napoli, in persona del Prefetto l.r. p.t., al risarcimento del danno non patrimoniale conseguente alla violazione della tempistica procedimentale da determinarsi secondo equità ex articolo 1223, 1226, 1227 3 2066 c.c)”:

- prima facie destituito di fondamento è l’invocato indennizzo ex art. 21 quinquies cit.;

- come noto, tale norma disciplina la legittimità della revoca ancorandola a tre presupposti tra loro alternativi: a) la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse; b) il mutamento della situazione di fatto; c) una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario;

- le conseguenze di tali ipotesi sono di carattere meramente indennitario, secondo le regole poste dalla norma citata e nei limiti del solo danno emergente, ed in specie, l'indennizzo per atto legittimo deve essere commisurato al solo danno emergente, venendo così in evidenza i costi sostenuti fino al momento della revoca, sia per la partecipazione alla gara, sia per le lavorazioni preliminari eventualmente effettuate e, trattandosi di indennizzo, l'importo non deve coincidere con l'effettivo esborso sopportato, ma può essere equitativamente liquidato (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI 27 novembre 2012 n. 5993);

- nel caso in esame l’atto formalmente qualificato come revoca si sostanzia in un provvedimento invero del tutto distinto da quello appena tratteggiato, in base alla norma invocata, in quanto, lungi dal trovarsi dinanzi alla revoca di un provvedimento efficace ed esecutivo, con tale atto la p.a. ha concluso negativamente un procedimento in itinere, privo quantomeno della c.d. fase integrativa dell’efficacia, come reso evidente dallo stesso contenuto dell’originario decreto del 20\3\2006 n. 150006;

- quest’ultimo, nel deliberare in via provvisoria il beneficio, subordinava espressamente la propria efficacia al momento dell’acquisizione della certificazione antimafia, con la conseguenza che, nelle more dell’acquisizione di tale documentazione il decreto stesso era privo di efficacia ed esecutività;

- pertanto, l’avvio dell’attività per la quale era stato chiesto il finanziamento agevolato è stato disposto dall’impresa a proprio rischio e pericolo in quanto l’atto di finanziamento non era, né è mai divenuto, efficace;

- le conclusioni non potrebbero mutare qualificando l’atto come annullamento per carenza degli originari presupposti, non rientrandosi in ogni caso in una delle alternative ipotesi di cui al predetto art. 21 quinquies;

- quanto sin qui evidenziato, in relazione all’avvio dell’attività pur dinanzi ad un atto di finanziamento privo di efficacia e quindi di esecutività, rende parimenti infondate le domande di risarcimento concernenti i presunti danni derivanti dall’avvio stesso, in quanto imputabile in toto alla libera determinazione della medesima impresa;

- infatti, i lamentati “costi sostenuti dalla ditta ricorrente in prospettiva del contributo ministeriale” derivano in via immediata e diretta dalla scelta del tutto autonoma dell’impresa di avviare l’attività senza attendere l’efficacia del decreto di finanziamento;

- per ciò che concerne il diverso ambito del danno da ritardo c.d. puro, l’originaria domanda, che è l’unica rilevante, li ha indicati come “risarcimento del danno non patrimoniale conseguente alla violazione della tempistica procedimentale da determinarsi secondo equità”;

- la domanda così proposta, pur dinanzi all’evidente e grave ritardo nel rilasciare la documentazione necessaria al fine di rendere l’atto principale efficace, non è suscettibile di accoglimento, per carenza dei relativi presupposti;

- preliminarmente, la domanda è in parte qua inammissibile per mancata indicazione dei danni paventati, essendo insufficiente ad integrare tale genericità il rinvio alla liquidazione equitativa;

- in materia va ribadito come la domanda di risarcimento del danno, non sostenuta dalle allegazioni necessarie all'accertamento della responsabilità dell'Amministrazione, debba essere disattesa, in quanto grava sul danneggiato l'onere di provare gli elementi costitutivi della domanda di risarcimento del danno e, dunque, almeno di una diminuzione patrimoniale o di perdita di chance, con la conseguenza che la totale assenza di queste indicazioni priva il giudice anche della possibilità di una valutazione equitativa (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V 21 giugno 2017 n. 3052 e 21 giugno 2013 n. 3405);

- in altre parole, sul ricorrente che chiede il risarcimento del danno da cattivo esercizio della funzione pubblica grava l'onere di fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda — in particolare circa l'esistenza del pregiudizio -, e se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici per fornire la dimostrazione dell'an e del quantum del danno, è comunque ineludibile l'obbligo di allegare circostanze di fatto precise, alla cui carenza non si può supplire con la valutazione equitativa ex art. 1226 cod.civ., perché tale norma presuppone l'impossibilità di provare l'ammontare esatto del pregiudizio subito, non potendo neppure essere invocata una consulenza tecnica d'ufficio per ovviare al mancato assolvimento dell'onere probatorio del privato;

- peraltro, la domanda è infondata anche in relazione ai presupposti ulteriori del c.d. danno da ritardo;

- in proposito va fatta applicazione del prevalente orientamento di questo Consiglio, a mente del quale la pretesa risarcitoria relativa al danno da ritardo va ricondotta allo schema generale dell' art. 2043 c.c. , con conseguente applicazione rigorosa del principio dell'onere della prova in capo al danneggiato circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell'illecito, con l'avvertenza che, nell'azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall' art. 2697 comma 1, c.c. , opera con pienezza, e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento; il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, implica una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve, quindi, essere subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse e, di conseguenza, non è di per sé risarcibile il danno da mero ritardo (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV 17 gennaio 2018 n. 240 e sez. VI 10 luglio 2017 n. 3392);

- nel caso di specie, pur dinanzi al grave ritardo nel rilascio dei certificati, non risulta dimostrata la sussistenza dei presupposti, né sul versante del bene della vita (anzi, il conseguente esito negativo neppure è stato impugnato), né sul versante delle voci di danno asseritamente patito;

- a quest’ultimo riguardo i tentativi di integrazione della domanda in appello si scontrano con il principio del divieto di jus novorum;

- considerato che sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Sergio Santoro, Presidente

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Davide PonteSergio Santoro
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO