Pubblicato il 07/01/2019

N. 00011/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00051/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 51 del 2018, proposto da Schiavino Pietro, rappresentato e difeso dagli avvocati Margherita Zezza e Antonello Veneziano, con domicilio digitale come da p.e.c. e domicilio eletto presso lo studio Zezza in Campobasso, corso Vittorio Emanuele n. 23,

contro

Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano D'Ercole, con domicilio digitale come da p.e.c. e domicilio eletto presso lo studio Ferdinando Massarella in Campobasso, via Monsignor Bologna n. 68/70;
Ferservizi S.p.A., in persona del legale rappresentante p. t., non costituitasi in giudizio;

per l'accertamento

del diritto del ricorrente alla cessione in proprio favore dell'alloggio di proprietà di Ferrovie dello Stato S.p.A., ubicato in Campobasso alla via Novelli n. 6, contraddistinto in catasto al foglio 134, particella 365, sub 11, con conseguente declaratoria dell'obbligo della società di procedere in conformità alle previsioni di cui alla legge n. 560/1993, alla stipula del contratto di compravendita dell'alloggio stesso; nonché per l'emissione di una sentenza costitutiva, ai sensi dell'art. 2932 c.c. che, in luogo del contratto di trasferimento non concluso, ne produca gli stessi effetti; nonché per la condanna di Ferrovie dello Stato S.p.A. al risarcimento dei danni cagionati al ricorrente a causa del mancato trasferimento dell'appartamento, a far data dal mese di settembre 2009, danni calcolati, alla data della domanda, in euro 51.902,00 cui dovranno aggiungersi ulteriori euro 600,64 per ogni mese di ritardo nella stipula del contratto, ovvero in quell'altra somma, maggiore o minore che, anche in via equitativa, sarà ritenuta di giustizia, oltre agli interessi legali, dal dì del dovuto a quello dell'effettivo soddisfo;


Visti il ricorso e i relativi allegati, nonché la memoria di replica del ricorrente;

Visti l'atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2018, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.


FATTO e DIRITTO

I – Il ricorrente è titolare, in qualità di conduttore, di un rapporto di locazione ad uso abitativo, relativo all'alloggio ubicato in Campobasso alla via Novelli n. 6, contraddistinto in catasto al foglio 134, particella 365, sub 11, categoria catastale A02, dove abita e risiede ininterrottamente dal 1992, di proprietà di Ferrovie dello Stato S.p.A., inserito in un fabbricato costituito da sei alloggi a destinazione residenziale, assegnati e concessi in locazione a dipendenti delle Ferrovie dello Stato, la cui costruzione fu ultimata nel 1991 per conto dell’ente Ferrovie dello Stato. Trattasi - a dire del ricorrente - di alloggi di edilizia residenziale pubblica, tali essendo, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 560/1993 “quelli acquisiti, realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6 marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo dello Stato”. In data 21.9.2009, l'abitazione condotta dal ricorrente era oggetto di una proposta di cessione da parte della società Ferservizi S.p.A., mandataria di Ferrovie dello Stato S.p.A., ma tale proposta subordinava la vendita dell'alloggio alla propedeutica acquisizione della proprietà del terreno comunale di sedime dell'intero edificio. La proposta veniva accettata dal ricorrente in data 21.9.2009, senza che si potesse pervenire alla stipula del rogito, in pendenza delle procedure connesse al trasferimento dell’area di sedime del fabbricato dal Comune di Campobasso in favore di Ferrovie. Tali procedure si concludevano in data 22.12.2015, allorquando il terreno veniva definitivamente ceduto dal Comune di Campobasso a Ferrovie dello Stato S.p.A e RFI S.p.A., con atto pubblico per notaio Cesaro di Napoli. Pur venendo meno l’unico elemento ostativo alla vendita dell’alloggio e a dispetto delle numerose diffide nel frattempo prodotte dal ricorrente, rimaste senza riscontro, Ferrovie dello Stato anziché procedere alla stipula del rogito, in data 19.4.2016 riproponeva al ricorrente la vendita dell’alloggio, inviandogli una nuova comunicazione nella quale ulteriormente evidenziava - all’art. 3 recante “vincoli” - quanto segue: "in riferimento all'agibilità si dichiara che non è stato possibile reperire la documentazione idonea a comprovare le attività svolte in relazione alla richiesta e rilascio del certificato di agibilità relativo all'immobile in oggetto e, pertanto, si informa che l'immobile è sprovvisto di certificato di agibilità …la parte acquirente, edotta dell'impossibilità di ottenere, al momento, l'agibilità dell'alloggio per mancanza di documentazione, dichiara di essere ugualmente interessata all'acquisto e di non avere alcuna eccezione da sollevare al riguardo". Ciò posto, il ricorrente, pur di pervenire all’acquisto del bene, accettava e sottoscriveva la proposta, inviandone copia alla società, con raccomandata a. r., ricevuta in data 25.5.2016. La società Ferservizi S.p.A., a seguito della dichiarazione del ricorrente di non volersi avvalere dei benefici fiscali della “prima casa”, in data 11.7.2016, inviava al ricorrente una terza proposta di vendita, a condizioni ancor più svantaggiose per l’acquirente, giustificandola con il seguente argomento: "Preso atto della dichiarazione allegata, da cui si evince che l'immobile in questione è da Lei utilizzato come seconda casa, Le trasmettiamo la presente proposta…". Il ricorrente, avendo già accettato le due precedenti proposte di vendita, non aderiva alla terza proposta, ritenendola priva di fondamento per le ragioni chiarite in una missiva del 3.8.2016, con cui, tra l'altro, contestando quanto dedotto da Ferservizi S.p.A., precisava e ribadiva la propria volontà di acquistare il bene, confermando di non voler utilizzare alcun beneficio fiscale e intimando la vendita dell'alloggio alle condizioni già previste. La società Ferrovie dello Stato non riscontrava la richiesta né procedeva alla stipula, sicché, con apposita diffida dell’11.4.2017, a firma del proprio legale, il ricorrente intimava alla società di procedere alla stipula del rogito. A distanza di circa un anno da tale ultima diffida, la società Ferrovie dello Stato alienava alcuni appartamenti ubicati nel medesimo fabbricato, ma continuava a omettere la stipula del contratto col ricorrente il quale insorge ora, col ricorso notificato il 6.2.2018 e depositato l’8.2.2018, per chiedere l’accertamento del suo diritto alla cessione in proprio favore dell'alloggio di proprietà di Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., ubicato in Campobasso alla via Novelli n. 6, con conseguente declaratoria dell'obbligo della società di procedere, in conformità alle previsioni di cui alla legge n. 560/1993, alla stipula del contratto di compravendita dell'alloggio stesso. Chiede, altresì, l'emissione di una sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c. che, in luogo del contratto di trasferimento non concluso, ne produca gli stessi effetti, nonché la condanna di Ferrovie dello Stato italiane S.p.A. al risarcimento dei danni a lui cagionati per il mancato trasferimento dell'appartamento, a far data dal mese di settembre 2009, danni calcolati, alla data della domanda ad oggi, in euro 51.902,00, ovvero in quell'altra somma, maggiore o minore che, anche in via equitativa, sarà ritenuta di giustizia, oltre agli interessi legali, dal dì del dovuto a quello dell'effettivo soddisfo.

Con successiva memoria, il ricorrente ribadisce e precisa, anche in via di replica, le proprie deduzioni e conclusioni.

Si costituisce la società Ferrovie dello Stato italiane per resistere nel giudizio. Deduce il difetto di legittimazione passiva della società Ferservizi S.p.A., semplice mandataria nella compravendita, nonché il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Chiede, anche con successiva memoria, la reiezione del ricorso, perché inammissibile e infondato.

All’udienza del 19 dicembre 2018, la causa è introitata per la decisione.

II – Sussiste – come eccepito dalla resistente società - il difetto di giurisdizione, stante peraltro la particolare formulazione del petitum del ricorso.

III – Il ricorrente – sull’errato presupposto della sussistenza di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla materia - chiede il riconoscimento del suo diritto alla cessione dell'alloggio di proprietà di Ferrovie dello Stato italiane S.p.A., con conseguente declaratoria dell'obbligo della società di procedere alla stipula del contratto di compravendita dell'alloggio, nonché l'emissione di una sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 c.c. che, in luogo del contratto di trasferimento non concluso, ne produca gli stessi effetti. In alternativa, chiede la condanna di Ferrovie dello Stato italiane S.p.A. al risarcimento dei danni.

Egli assume sussistente, in via preliminare, la cognizione del giudice amministrativo nella causa, in ragione del criterio di riparto statuito dalla sentenza delle Sezioni Unite di Cassazione civile n. 9575 del 2017, a tenore della quale “in tema di edilizia residenziale pubblica il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e ordinario rinviene il proprio discrimine nell’esercizio, da parte dell'Amministrazione, delle proprie attribuzioni, sicché le controversie relative alla fase pre-negoziale pubblicistica, in cui è coinvolto un suo potere, pur se sottratto ad ogni discrezionalità, spettano al giudice amministrativo, mentre quelle relative alla fase contrattuale privatistica al giudice ordinario”. Sennonché, detta pronuncia non fa alcun riferimento a una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e, comunque, non può essere utilizzata nella vicenda in esame, non sussistendo in capo alla società Ferrovie dello Stato italiane una qualsivoglia forma di esercizio del potere autoritativo pubblico, trattandosi, a tutti gli effetti, non di pubblica Amministrazione (ex art. 1, comma 2, D.Lgs. 30.3.2001 n. 165) bensì di un soggetto privato, e non sussistendo, nella stessa prospettazione che il ricorrente dà alla sua domanda, una posizione di interesse legittimo da tutelare in sede di giurisdizione generale di legittimità.

Invero, non è ipotizzabile una giurisdizione esclusiva poiché la cessione in proprietà degli alloggi “ferroviari” (e degli stessi alloggi ERP) è cosa davvero molto diversa dalla concessione di beni pubblici di cui all’art. 133, comma 1, n. 6, lett. b) del codice del processo amministrativo. Il nucleo tradizionalmente più significativo delle fattispecie ritenute concessorie corrisponde a quelle ipotesi in cui l'Amministrazione attribuisce a terzi, col loro consenso, il godimento di utilità relative a beni pubblici (demaniali o patrimoniali indisponibili), oppure la possibilità di esercitare pubblici servizi o di realizzare opere pubbliche, conservando tuttavia la proprietà del bene in mano pubblica (cfr.: Cons. Stato V, 3.4.2018 n. 2036; idem V, 2.3.2018 n. 1296; T.a.r. Lazio, I-quater, 5.9.2018 n. 9154). Qui si tratta, viceversa, di una compravendita mediante riscatto del bene locato, nulla a che vedere con la materia della concessione di beni pubblici oggetto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Si deve, peraltro, ritenere che gli immobili abitativi ferroviari, per effetto della legge n. 210/1985, istitutiva dell'ente Ferrovie dello Stato, non siano neppure patrimonio pubblico, bensì proprietà privata. Dopo la trasformazione attuata con la citata legge n. 210/1985, i “beni ferroviari”, non strumentali al servizio ferroviario o comunque non costituenti pertinenze delle infrastrutture - come è quello di che trattasi - possono ritenersi per certi versi assimilabili ai beni patrimoniali disponibili degli enti pubblici (cfr.: T.a.r. Lazio, Roma, sez, III ter, n. 644/2013), ma ciò non vuol dire che siano beni pubblici. Infatti, all’art. 15, comma 1, detta legge precisa che “I beni mobili ed immobili, trasferiti all'ente o comunque acquisiti nell'esercizio di attività di cui all’art. 2 della presente legge, costituiscono patrimonio giuridicamente ed amministrativamente distinto dai restanti beni delle amministrazioni pubbliche e di essi l'ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata”. Invero, l’assoggettamento dei beni già dell'azienda autonoma Ferrovie dello Stato, ora della società ad essa subentrata, al regime di piena disponibilità negoziale di diritto privato è pacificamente riconosciuto in giurisprudenza (cfr.: Cass. civile, sez. unite, n. 4269/2006).

La legge n. 560/1993, stabilisce - al comma uno dell’articolo unico - che “Sono alloggi di edilizia residenziale pubblica, soggetti alle norme della presente legge, quelli acquisiti, realizzati o recuperati, ivi compresi quelli di cui alla legge 6 marzo 1976, n. 52, a totale carico o con concorso o con contributo dello Stato, della regione o di enti pubblici territoriali, nonché con i fondi derivanti da contributi dei lavoratori ai sensi della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e successive modificazioni, dallo Stato, da enti pubblici territoriali, nonché degli Istituti autonomi per le case popolari (IACP) e dai loro consorzi comunque denominati e disciplinati con legge regionale”. Al comma 2, la medesima legge prevede che "Le disposizioni della presente legge, ad eccezione dei commi 5, 13 e 14, si applicano altresì: ...b) agli alloggi non di servizio di proprietà della società Ferrovie dello Stato SpA costruiti od acquistati fino alla data della trasformazione dell'Ente Ferrovie dello Stato in società per azioni. Le modalità di alienazione dei predetti alloggi sono disciplinate, nel rispetto delle disposizioni della presente legge, nell'atto di concessione di cui alla delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del 12 agosto 1992, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 202 del 28 agosto 1992".

Inoltre, la circolare del Ministero dei Lavori Pubblici del 30 giugno 1995 n. 31/seg (GU 12-10- 1995), in tema di “Disposizioni esplicative della legge 24 dicembre 1993, n. 560”, ribadisce che la suddetta legge definisce come alloggi di edilizia residenziale pubblica "quelli acquisiti, realizzati o recuperati: a) a totale carico o con il concorso o con il contributo dello Stato, della Regione o di enti pubblici territoriali; b) ai sensi della legge 6 marzo 1976, n.52; c) con i fondi derivanti dai contributi GESCAL (legge 14 febbraio 1963,n.60); d) con i fondi dello Stato, degli enti pubblici territoriali, degli IACP e loro consorzi, comunque denominati” e conferma che “sono espressamente inseriti nelle disposizioni per l’alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica anche quelli di proprietà delle Ferrovie dello Stato”. La detta circolare precisa inoltre che “la legge n. 560/1993 deve essere applicata nei confronti di tutti quegli alloggi che rientrano nelle fattispecie sopra indicate, a prescindere dal fatto che essi siano stati assegnati in base ai criteri di cui al Decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035, recante norme per l'assegnazione e la revoca nonché per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”. Da quanto sopra può derivarsi che la citata legge n. 560/1993 equipari o assimili le due categorie di patrimonio (quello ERP e quello privato “ferroviario”), ma non a tutti gli effetti, limitandosi a stabilire l’estensione agli alloggi “ferroviari” della norma speciale recante “Norme in tema di alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica”. Ne consegue che, successivamente alla privatizzazione dell'Azienda autonoma F.S., il legislatore si è limitato a prevedere espresse ipotesi di estensione della normativa sull’edilizia residenziale pubblica a fattispecie diverse e ulteriori, senza che da ciò consegua necessariamente l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo nella cognizione della fase pre-negoziale della vendita degli immobili da parte della società Ferrovie dello Stato. Quanto sopra trova conferma nella sentenza n. 644/2013 del T.a.r. Lazio-Roma, con cui è stata declinata la giurisdizione del giudice amministrativo, in ragione del fatto che dev’essere preso in considerazione l’art. 15 della legge n. 210/1985, secondo cui “i beni mobili e immobili, trasferiti all’ente (Ferrovie dello Stato) o comunque acquisiti nell’esercizio di attività di cui all’articolo 2 della presente legge, costituiscono patrimonio giuridicamente ed amministrativamente distinto dai restanti beni delle amministrazioni pubbliche e di essi l’ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata”.

Pur nella difficoltà di individuare chiare linee interpretative in ragione della non del tutto chiara formulazione normativa, tale esito è condivisibile nel senso che i beni di proprietà del soggetto esercente il servizio ferroviario, non strumentali all’attività di servizio pubblico o, comunque, non costituenti pertinenze delle infrastrutture ad essa adibite, non si differenziano dai beni suscettibili di formare oggetto dei comuni diritti reali e, benché assimilabili ai beni patrimoniali disponibili degli enti pubblici, non sono beni pubblici. Ne discende l’ulteriore conseguenza, con riguardo al caso concreto, che non rilevano le fonti di finanziamento delle attività volte alla realizzazione del cespite oggetto di controversia. Difatti, pur se si accertasse che lo stesso è stato realizzato con fondi pubblici, ciò non inciderebbe ex se sul regime proprietario. Gli alloggi “ferroviari” sono, pertanto, beni di proprietà privata di una società privata (ancorché partecipata pubblica) ed anche se sottostanno a un regime di riscatto da parte degli assegnatari simile a quello degli alloggi ERP, ciò non equivale a dire che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie aventi a oggetto la cognizione della fase pre-negoziale della cessione dell’alloggio all’assegnatario conduttore.

IV – In conclusione, la giurisdizione - per le evidenziate ragioni - appartiene al giudice ordinario. Sussistono i giustificati motivi per compensare le spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione in favore dell’Autorità giurisdizionale ordinaria, dinanzi alla quale la causa potrà essere riassunta, ex art. 11 c.p.a., ai fini della traslatio judicii.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2018, con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore

Rita Luce, Primo Referendario

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Orazio CilibertiSilvio Ignazio Silvestri
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO