Controllo di appropriatezza sulla destinazione dei posti letti accreditati nelle strutture private convenzionate con il Servizio sanitario nazionale

• Cons. St., sez. III, 21 giugno 2019, n. 4284 – Pres. Garofoli, Est. Pescatore

Sanità pubblica – Strutture sanitarie accreditate – Posti letto – Fungibilità con prestazione diversa – esclusione – Prestazione diversa parimenti accreditata - Irrilevanza.

          L'accreditamento non riguarda la struttura in sé considerata, ma i posti letto suddivisi per disciplina esistenti all'interno della stessa, con la conseguenza che non è possibile variare la  destinazione del singolo posto letto rispetto alla  patologia  per la quale esso è stato accreditato (1).

(1) Ha chiarito la Sezione che nella Regione Abruzzo la flessibilità del sistema della destinazione dei posti letto nelle strutture accreditate si pone come una esigenza di medio-lungo periodo, ancorata ai tempi della pianificazione e delle sue susseguenti revisioni, sicché, in difetto di una formale riconsiderazione del numero o della distribuzione dei posti letto, rimane ferma, nell'ambito di ciascuna A.F.O., la loro ripartizione/quantificazione per singole discipline accreditate, così come determinata nelle tabelle allegate alla legge regionale n. 6 del 2007 - cornice normativa dal chiaro tenore programmatorio (come dichiarato espressamente dall’art 1).

Del carattere persistente e relativamente rigido della programmazione tabellare dei posti letto si traggono elementi di conferma proprio dalla enunciazione di principio posta a premessa delle linee della programmazione sanitaria regionale (par. 3.1.1 “programmazione regionale”). In tale passo, pure invocato dalla parte appellante a rinforzo delle proprie argomentazioni, si afferma che “una programmazione puntuale per PL per specialità e per presidio ingesserebbe il sistema per lungo tempo e non corrisponderebbe a quelle esigenze di "flessibilità" che un processo di riqualificazione, come quello ivi descritto, richiede”.

Il susseguente corollario che il legislatore fa discendere da tale premessa di principio è così formulato: “Pertanto la pianificazione prevista sarà oggetto di verifica periodica per poter intervenire, in modo sollecito, con eventuali atti di revisione ed aggiustamento”.

L’esegesi letterale impone due notazioni essenziali: i)la consequenzialità tra i due enunciati è resa evidente dalla congiunzione “pertanto”, sicché non può dubitarsi che l’effetto che il legislatore ha inteso far scaturire dalla premessa di principio è esattamente quello, e solo quello, individuato dalla proposizione introdotta dal “pertanto”; ii) nel merito, gli “atti di revisione ed aggiustamento” nei quali si traduce l’opera di “verifica periodica” della “pianificazione”, lasciano chiaramente intendere che la flessibilità del sistema passa attraverso la rimodulazione programmatica delle dotazioni iniziali e si conforma ad atti di pianificazione rinnovabili nel tempo, alle cui puntuali indicazioni, sino alla loro successiva revisione, gli operatori privati devono giocoforza attenersi.

La stessa esigenza di “flessibilità” non può invece intendersi come facoltà della struttura privata di operare in deroga al numero di posti letto assegnati alle singole discipline, secondo uno schema variabile e non predefinito, rimesso alla sua piena discrezione e, quindi, di assai difficile previsione e controllo da parte dell’ente regionale.

La rilevanza della interscambiabilità della destinazione dei posti letto accreditati va difatti riconosciuta nei limiti dei periodici atti di revisione dell’assetto della pianificazione delle dotazioni assegnate; non può invece essere intesa come una frontiera mobile in grado di legittimare, di volta in volta, l’estemporanea messa a frutto dell’intera dotazione dei posti letto assegnati all’AFO, indipendentemente dal loro riparto tra singole discipline ricomprese nella medesima area funzionale.

Non solo una tale libertà gestionale non è espressamente prevista dal legislatore, ma, ponendosi essa in evidente dissidio logico con il modello dell’accreditamento (come si chiarirà tra breve), è scarsamente plausibile che il legislatore regionale abbia voluto conferirla ai privati, senza disciplinarla nel dettaglio e senza definirne parametri, limiti e condizioni.

In conclusione, ad avviso della Sezione, l’esigenza di un utilizzo massimamente efficiente e flessibile delle dotazioni, finalizzato a ridurre i tempi di attesa per l’erogazione delle prestazioni: i) non si addice alla natura programmata dei ricoveri presso le strutture accreditate e al carattere rigido e vincolante della pianificazione sanitaria; ii) neppure si confà al carattere integrativo e selettivo delle prestazioni contrattualizzate con l’operatore privato, destinate a colmare - sulla base di un vincolo negoziale cogente - un fabbisogno ed una esigenza assistenziale selezionati e contingentati; iii) può al più essere riconosciuta e soddisfatta in situazione residuali, caratterizzate da carattere di eccezionalità, come si evince dalla nota commissariale n. prot. RA 157853/COMM del 18 giugno 2013.

Ne consegue che risulta legittima la pretesa della Regione a che in ogni giornata di degenza il numero dei ricoverati corrisponda esattamente alla specifica disciplina di riferimento e non alla dotazione complessiva dell’Area funzionale.