Approvazione da parte del CIPE del progetto definitivo della TAV, tratto Brescia – Verona

• Tar Lazio, sez. I bis, 18 febbraio 2019, n. 2141 - Pres. Anastasi, Est. D’Alessandri

Processo amministrativo – Prove – Onere della prova – E’ del ricorrente – Fattispecie.

Opere pubbliche – Infrastruttura strategica – Progetto – Approvazione CIPE – Criterio.

               Non è consentita un'istruttoria meramente esplorativa nel caso in cui il ricorrente si limiti a prospettare un sospetto di illegittimità di un atto, quale la mancata adozione in forma collegiale di una delibera del CIPE di approvazione di un progetto definitivo, senza apportare elementi a sostegno e senza nemmeno aver esercitato il diritto di accesso agli atti per verificare l'effettiva assenza di  collegialità nell'adozione in sede deliberativa.; un’istruttoria disposta sulla sola allegazione di un dubbio sulla regolarità dell’iter procedimentale sarebbe contraria alle esigenze di ragionevolezza della durata del processo di cui all’art. 111 Cost. e a quelle di celerità sancite per alcune controversie dall’art. 119 c.p.a..

               Nell’ambito di progetti altamente complessi, come quelli relativi alla realizzazione di infrastrutture strategiche, la valutazione di approvazione del progetto definitivo non può rivelarsi meramente formale riguardo all’aspetto della completezza dello stesso, ma deve ragionevolmente investire l’effettiva e concreta adeguatezza dell’elaborato progettuale, definire sufficientemente l’opera da realizzare, con la possibilità di eventuali rimandi alla progettazione esecutiva in relazione alla completa definizione di scelte progettuali ritenibili di dettaglio; non si può escludere che, anche al fine di una più ponderata considerazione degli interessi incisi e, nell’ottica di uno sviluppo progressivo della progettazione che consideri con maggiore attenzione anche aspetti di marginali rispetto all’intera opera realizzanda, il CIPE, al fine di recepire le valutazioni emerse in sede istruttoria, ponga delle prescrizioni con vigenza cogente in sede di approvazione del progetto definitivo, sostanzialmente rimettendo al progetto esecutivo il recepimento delle prescrizioni imposte con la definizione di aspetti marginali riguardanti scelte progettuali (1).

(1) Il Tar Lazio rigetta un ricorso avverso l’atto di approvazione del CIPE del progetto definitivo della TAV, tratto Brescia – Verona.

La sentenza in esame esclude che si possa disporre una istruttoria nel caso in cui la parte si limiti a prospettare un sospetto di illegittimità di un atto, quale la mancata adozione in forma collegiale di una delibera del CIPE, senza apportare elementi in tal senso e senza nemmeno esercitare il diritto di accesso agli atti al fine di verificare se sia veramente mancata la collegialità della fase deliberativa.

In particolare, pur nel regime non integralmente dispositivo delle prove nel processo amministrativo, il ricorrente è comunque onerato all’allegazione degli elementi volti a comprovare l’illegittimità dedotta e, conseguentemente, anche ad assumere le iniziative necessarie all’emersione di tali elementi. 

Non si può disporre un’istruttoria esplorativa in base all’esposizione di un dubbio sulla regolarità dell’iter procedimentale, senza che la parte ricorrente abbia fatto neanche un’istanza di accesso agli atti del procedimento su quello specifico punto. 

Ciò tanto più considerate le generali esigenze di ragionevolezza della durata del processo, costituzionalmente sancita dall’art. 111 Cost., che verrebbero sacrificate da un’attività istruttoria di questo tipo, e le specifiche necessità di celerità del rito inerente le procedure per la realizzazione delle opere come quelle in questione legislativamente sancite dall’art. 119 c.p.a., che ha previsto una speciale disciplina processuale con l’abbreviazione dei termini processuali.

La medesima sentenza rileva ancora che nell’ambito di progetti altamente complessi, come quelli relativi alla realizzazione di infrastrutture strategiche, la valutazione di approvazione del progetto definitivo non può rivelarsi meramente formale riguardo all’aspetto della completezza dello stesso, ma deve ragionevolmente investire l’effettiva e concreta adeguatezza dell’elaborato progettuale definire sufficientemente l’opera da realizzare, con la possibilità di eventuali rimandi alla progettazione esecutiva in relazione alla completa definizione di scelte progettuali ritenibili di dettaglio.

Non si può escludere che, anche al fine di una più ponderata considerazione degli interessi incisi e, nell’ottica di uno sviluppo progressivo della progettazione che consideri con maggiore attenzione anche aspetti di marginali rispetto all’intera opera realizzanda, il CIPE, al fine di recepire le valutazioni emerse in sede istruttoria, ponga delle prescrizioni con vigenza cogente in sede di approvazione del progetto definitivo, sostanzialmente rimettendo al progetto esecutivo il recepimento delle prescrizioni imposte con la definizione di aspetti marginali riguardanti scelte progettuali.

In presenza della necessità di apportare delle variazioni su aspetti marginali non compiutamente definite a livello progettuale, il CIPE ben può approvare il progetto definitivo dell’opera imponendo prescrizioni da recepire nel progetto esecutivo.

L’interesse del privato alla definizione degli aspetti di dettaglio nei termini desiderati nonché a far valere l’illegittimità rispetto alle risultanze dell’istruttoria si può dedurre immediatamente per il contrasto con le prescrizioni imposte nel progetto definitivo, sollevando la questione di legittimità di quest’ultimo, soltanto nel caso in cui le medesime prescrizioni si presentino direttamente in contrasto con le risultanze istruttorie - tra cui le valutazioni dei vari enti emersi in sede procedimentale- mentre, in caso contrario, detto interesse verrà traslato al momento dell’approvazione del progetto esecutivo.

Infatti, qualora le prescrizioni recepiscano correttamente le risultanze dell’istruttoria e si limitino a degli aspetti progettuali comunque marginali, tali da poter essere contenute nel progetto esecutivo, il progetto definitivo può considerarsi legittimo e gli aspetti di tutela del privato e di illegittimità della procedura si incentreranno sulla successiva fase di approvazione del progetto esecutivo, o, meglio, sulle modalità con cui quest’ultimo ha recepito le prescrizioni imposte dal CIPE.

In tal senso, devono essere interpretate le norme del d.lgs. n. 163del 2006 e, in particolare, i commi 3 e 4 dell’art. 166 e l’art. 169 (Cons. St., sez. IV, 22 febbraio 2016, n. 721; Tar Lazio, sez. I, 28 febbraio 2014, n. 2370). 

Il solo numero delle prescrizioni non è indicativo del superamento dei limiti della possibilità di apporre prescrizioni, non essendo sufficiente a dimostrare la modifica della localizzazione e delle caratteristiche essenziali delle opere, soprattutto nell’ambito di progetti complessi come quello in questione