Pubblicato il 26/07/2018

N. 00263/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00118/2018 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 118 del 2018, proposto da
Gabriele Del Prete, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Trebiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Trieste Trasporti S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Malena e Bruno Bitetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Trieste non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di diniego del 07/03/2018, prot. 7193/2018, trasmesso a mezzo PEC del 12/03/2018 e 13/03/2018, con il quale – con riferimento all'istanza di accesso formulata dall'esponente in data 10/02/2018 ai sensi dell'art. 5, comma 2 del D. Lgs. 33/2013, come modificato dal D. Lgs. 97/2016 - Trieste Trasporti ha, tra l'altro:

- - omesso di esitare compiutamente le prime tre richieste dell'esponente di ottenere non solo «la lista dei lavori di cui sopra effettuati nel 2012-2013-2014»; ma anche, «per ogni lavoro, una descrizione sintetica dell'intervento, la localizzazione (progressiva chilometrica) dello stesso nel caso di interventi sulla linea, e i riferimenti legislativi e tecnici che lo hanno reso necessario» e non solo la «copia del Nulla Osta all'esercizio ricevuto in tale occasione» ma anche «le prescrizioni all'esercizio comunicate dall'USTIF di Venezia in tale occasione»;

- - esitato negativamente due ulteriori richieste dell'esponente rilevando che

- - - relativamente al punto 4) della sua richiesta non è possibile dare riscontro trattandosi di richiesta generica ed indeterminata;

- - - relativamente al punto 6), risulta impossibile rispondere, tenuto conto che 6 legato ad una presupposto condizionale collegato ad una opinione, e come tale non riscontrabile oggettivamente;

- di ogni altro atto connesso, collegato o comunque presupposto e/o consequenziale rispetto a quello sopra indicato se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente;

nonché

- per il riconoscimento del diritto del ricorrente ad accedere agli atti ed a ricevere i dati, le informazioni e i documenti richiesti, con l'istanza del 10/02/2018 ed in particolare di:

- - copia della Richiesta di Nulla Osta all'esercizio richiesto da Trieste Trasporti o altro ente locale a seguito dei lavori effettuati nel 2012-2013-2014;

- - [una] lista dei lavori di cui sopra effettuati nel 2012-2013-2014; la lista dovrebbe includere, per ogni lavoro, una descrizione sintetica dell'intervento, la localizzazione (progressiva chilometrica) dello stesso nel caso di interventi sulla linea, e i riferimenti legislativi e tecnici che lo hanno reso necessario;

- - copia del nulla osta all'esercizio ricevuto in tale occasione, incluse le prescrizioni all'esercizio comunicate dall'USTIF di Venezia in tale occasione;

- - ogni altra comunicazione intervenuta fra Trieste Trasporti, Comune di Trieste, ex-Provincia di Trieste, Regione Friuli Venezia Giulia, Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, USTIF di Venezia relativamente alla richiesta di Nulla Osta e al Nulla Osta stesso, incluse prescrizioni, relativi all'incidente del 2012;

- - conoscere se corrisponda al vero la notizia recentemente pubblicata dal Piccolo (22 gennaio 2018) secondo la quale l'USTIF si sarebbe “rabbonito” e avrebbe ridotto le proprie richieste dividendole in un primo elenco di lavori strettamente necessari alla ripartenza del servizio e un secondo elenco di lavori da effettuarsi successivamente, l'elenco dei lavori del punto immediatamente precedente dovrebbe indicare per ogni intervento il gruppo di lavori cui appartiene;

- e per il conseguente ordine e condanna di Trieste Trasporti S.p.A. a trasmettere al ricorrente i dati, documenti ed informazioni tutti oggetto dell'istanza e non ancora messi a disposizione.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Trieste Trasporti S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;


1. Il ricorrente agisce per conseguire la completa ostensione degli atti che assume detenuti dalla resistente, oggetto della domanda di accesso, formulata ai sensi dell’art. 5, comma 2, D. Lgs. n. 33 del 2014, in data 10 febbraio 2018, in relazione ad una serie di documenti e di molteplici informazioni riguardanti l’esercizio di una linea tranviaria (denominata “tram di Opicina”), posta fuori servizio alcuni anni or sono, in seguito ad un incidente, ed attualmente in via di ammodernamento.

La domanda contempla, in particolare, quanto segue:

“- copia della Richiesta di Nulla Osta all'esercizio richiesto da Trieste Trasporti o altro ente locale a seguito dei lavori effettuati nel 2012-2013-2014;

- la lista dei lavori di cui sopra effettuati nel 2012-2013-2014; la lista dovrebbe includere, per ogni lavoro, una descrizione sintetica dell’intervento, la localizzazione (progressiva chilometrica) dello stesso nel caso di interventi sulla linea, e i riferimenti legislativi e tecnici che lo hanno reso necessario;

- copia del Nulla Osta all’esercizio ricevuto in tale occasione, incluse le prescrizioni all’esercizio comunicate dall’USTIF di Venezia in tale occasione (so che ne esistono);

- ogni altra comunicazione intervenuta fra Trieste Trasporti, Comune di Trieste, ex-Provincia di Trieste, Regione Friuli Venezia Giulia, Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, USTIF di Venezia relativamente alla richiesta di Nulla Osta e al Nulla Osta stesso, incluse prescrizioni, relativi all’incidente del 2012;

- la lista dei lavori che verranno effettuati per la messa in sicurezza della linea recentemente finanziati da Regione FVG; la lista dovrebbe includere, per ogni lavoro, una descrizione sintetica dell’intervento (circa mezza pagina), la localizzazione (progressiva chilometrica) dello stesso, e i riferimenti legislativi e tecnici che lo rendono necessario;

- se la notizia recentemente pubblicata dal Piccolo (22 gennaio 2018) secondo la quale l’USTIF si sarebbe “rabbonito” e avrebbe ridotto le proprie richieste dividendole in un primo elenco di lavori strettamente necessari alla ripartenza del servizio e un secondo elenco di lavori da effettuarsi successivamente, l’elenco dei lavori del punto immediatamente precedente dovrebbe indicare per ogni intervento il gruppo di lavori cui appartiene”.

La società resistente, con la nota del 7 marzo 2018, impugnata nel presente giudizio, forniva le informazioni e i dati immediatamente reperiti e, nel contempo, formulava nei confronti del ricorrente l’invito a dettagliare con maggior chiarezza la propria richiesta, osservando che, sulla base delle scarne indicazioni contenute nell’istanza, non sarebbe stato possibile individuare ulteriore documentazione.

Il ricorrente contesta tale provvedimento ritenendo che lo stesso equivalga al parziale rigetto della propria richiesta.

Osserva, in proposito, che, nonostante l’interlocuzione instaurata con la società Trieste Trasporti (cui era stata in effetti inoltrata una prima istanza sin dal 30 ottobre 2017) e le precisazioni offerte nel corso del procedimento, proprio al fine di meglio specificare le proprie esigenze conoscitive, la domanda non sarebbe stata correttamente riscontrata e che, in definitiva, l’accesso per larghi tratti sarebbe stato denegato.

A sostegno dell’impugnazione viene così proposto un unico, articolato motivo, così rubricato:

- (1) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 5 del D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 così come modificato dal D. Lgs. 25 maggio 2016, n. 80; del par. 4.2 delle linee guida adottate dall’Anac con delibera n. 1309 del 28 dicembre 2016 e delle relative precisazioni contenute nei parr. (4) e (5) dell’allegata guida operativa; della circolare n. 2/2017 del ministero per la semplificazione e la pubblica amministrazione. Violazione del principio di trasparenza nell'azione della pubblica amministrazione e del principio di buon andamento. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, difetto di motivazione e d'istruttoria e travisamento dei fatti.

Si è costituita la società Trieste Trasporti, la quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sostenendo che il provvedimento gravato sarebbe privo di effetti lesivi.

Si tratterebbe infatti, più che di un diniego, di un parziale accoglimento della domanda di accesso congiunta ad una richiesta di specificazione delle ulteriori istanze del ricorrente. Sotto quest’ultimo aspetto, la nota impugnata sarebbe finalizzata alla instaurazione di un dialogo collaborativo con la parte preordinato alla conclusione del procedimento e alla formazione di un provvedimento finale inteso a dare adempimento alla richiesta di accesso.

La società contesta, inoltre, il merito dell’impugnativa, in quanto avrebbe correttamente adempiuto alla domanda di accesso, rendendo disponibili gli atti e i documenti effettivamente individuabili sulla base delle indicazioni fornite dal ricorrente.

Essa non sarebbe onerata né di interpretare le istanze, via via modificate ed ampliate nel tempo dallo stesso ricorrente, né a dare corso ad attività di ricerca e di elaborazione, dovendosi semmai limitare ad agevolare la conoscenza dei dati funzionalmente collocati nella propria disponibilità.

2. Nel corso della camera di consiglio, il difensore della parte ricorrente, su esplicita richiesta del Collegio, precisava a verbale che l’istanza di accesso risulterebbe soddisfatta con la consegna degli atti afferenti alle prescrizioni indicate alle lettere B) e C) (quelle sub A risulterebbero già consegnate), all’adempimento delle quali è stata subordinata la riapertura al pubblico esercizio dell’impianto tranviario e che risulterebbero uniti al nulla osta del 19 giugno 2014 (che sarebbe stato consegnato privo di una parte degli allegati).

La società, pur impegnandosi a ricercare tale documentazione al protocollo cartaceo, non assumeva l’impegno a consegnare quanto indicato dalla parte nel corso dell’udienza, sicché la causa passava in decisione.

3. Preliminarmente deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità formulata dalla società resistente.

Sul punto, si deve osservare che:

- - in relazione ai documenti cui il ricorrente ha sostanzialmente circoscritto la propria domanda, il provvedimento non introduce alcun dialogo collaborativo, limitandosi a considerare come pienamente soddisfatte quelle medesime istanze conoscitive che, secondo quanto è invece emerso nel corso dell’udienza, risultano invece tuttora inappagate (essendo infatti pacifico che le prescrizioni, indicate sub b e c ai fini del rilascio del nulla osta, non sono mai state consegnate al richiedente);

- - rispetto alle restanti informazioni, la richiesta di chiarimenti formulata dalla resistente sottende, a ben vedere, un provvedimento negativo dissimulato da una indefinita quanto sterile propagazione dell’interlocuzione sviluppatasi tra le parti.

Ne consegue che la nota del 7 marzo 2018, oggetto dell’impugnazione, delinea, sotto questo specifico aspetto, un diniego ovvero un chiaro inadempimento alla richiesta di accesso, formulata dal ricorrente ai sensi dell’art. 33, D. Lgs. n. 33 del 2013, così da definirne la immediata lesività e precostituire, nel contempo, il necessario presupposto ai fini dell’esperimento dell’azione di cui all’art. 116 c.p.a., senza che debbano a tale scopo attendersi ulteriori seguiti procedimentali, poiché una siffatta preclusione (in quanto rimessa, nel caso di specie, all’arbitraria dilatazione del procedimento da parte dell’amministrazione) comporterebbe l’indebito sacrificio del principio di effettività della tutela avverso un atto dal contenuto sostanzialmente sfavorevole, garantita dagli artt. 103 e 113 Cost. e dall’art. 1 c.p.a.

4. Nel merito, il ricorso appare fondato limitatamente alla richiesta di ostensione delle prescrizioni relative alla riapertura dell’impianto tranviario, con specifico riferimento alle lettere B) e C) (dovendosi escludere quelle indicate alla lettera A, in quanto già prodotte), mentre va rigettato per il resto.

4.1 In linea con la giurisprudenza prevalente, va rammentato che l’accesso civico generalizzato “costituisce uno strumento di tutela dei diritti dei cittadini e di promozione della partecipazione degli interessati all'attività amministrativa (cfr. art. 1 D.lgs. 33/2013, come modificato dall'art. 2 D.lgs. 97/2016)”; tale strumento non può “essere utilizzato in modo disfunzionale rispetto alla predetta finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento dell'amministrazione. La valutazione dell'utilizzo secondo buona fede va operata caso per caso, al fine di garantire - in un delicato bilanciamento - che, da un lato, non venga obliterata l'applicazione dell'istituto, dall'altro lo stesso non determini una sorta di effetto "boomerang" sull'efficienza dell'Amministrazione” (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, n. 1951 del 2017, nonché Sez. IV, n. 669 del 2018).

E’ stato inoltre chiarito che, a differenza dell’istituto dell’accesso agli atti amministrativi (regolato dagli artt. 22 e ss., L. n. 241 del 1990), nel caso di accesso civico, istituito dal D. Lgs. n. 33 del 2013, come modificato del D. Lgs. n. 97 del 2016, “le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità e diffusione di dati, documenti e informazioni” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, n. 1126 del 2018).

Sulla base di tali rilievi, si deve osservare che se, da un lato, l’evidente indeterminatezza delle istanze conoscitive, compendiate nella richiesta di accesso del ricorrente, appare compatibile con la necessità di assicurare ad ogni cittadino la più ampia consapevolezza dei dati e dei documenti attinenti al settore pubblico, dall’altro lato, esula da tale forma di accesso la possibilità di richiedere all’amministrazione un facere ulteriore, rispetto alla mera divulgazione delle informazioni detenute, dovendosi, in altri termini, escludere l’esigibilità di operazioni complesse di elaborazione, se finalizzate ad appagare interessi strettamente individuali dell’istante.

Da questa prospettiva, va inoltre considerato che l’accesso civico attiene, pur sempre, alla conoscenza delle informazioni possedute dall’amministrazione in ragione di un interesse generale, strumentale al corretto funzionamento del circuito democratico, di modo che esso non può essere declinato secondo le particolari ragioni che possono essere sottese alla richiesta di ostensione documentale formulata dal singolo individuo.

Nel caso dell’accesso agli atti amministrativi, introdotto dalla L. n. 241 del 1990, l’interesse individuale rappresenta infatti un elemento costitutivo essenziale e preponderante (art. 22, comma 1, lett. b; art. 25, comma 2), che definisce le modalità in cui l’amministrazione sarà tenuta ad adempiere.

In questo senso, l’adempimento a tale forma di accesso (adempimento, per sua natura, atipico) potrà essere ritenuto integralmente satisfattivo solo quando, anche attraverso elaborazioni complesse dei dati (art. 22, comma 1, lett. d), avrà generato l’informazione conforme all’interesse individuale (art. 1174 c.c.) che sorregge e legittima l’istanza.

Nell’accesso civico, di cui all’art. 5, D. Lgs. n. 33 del 2013, l’interesse individuale non è invece un elemento costitutivo dell’istanza, sicché essa, nonostante la sua potenziale ampiezza (e, in un certo senso, la sua latente genericità) non può porre alcun obbligo oltremodo specifico in capo all’Amministrazione, il cui adempimento (tipico), per essere ritenuto conforme a legge, ben può essere limitato alla messa a disposizione delle informazioni (a tale scopo, pertanto, potrebbe essere sufficiente l’indicazione di un link all’interno di una pagina web), senza che emerga l’onere aggiuntivo di ricercare le ragioni sottese alla domanda del richiedente e di modellare sulla base di esse la propria risposta, spingendosi così ad elaborare o persino creare l’informazione richiesta.

4.2 Nel caso di specie l'istanza di accesso di cui è causa, nella parte in cui non risulta adempiuta dalla società stessa (e salvo, in ogni modo, quanto sarà precisato tra breve relativamente alle prescrizioni che condizionano la ripresa dell’esercizio tranviario), si riassume nella richiesta di documenti la cui esistenza viene formalmente negata dalla società stessa, ovvero di atti o informazioni, la cui individuazione è però fatta dipendere da apprezzamenti soggettivi del tutto incompatibili con la natura e i delineati limiti dell’istituto in esame (si pensi, in particolare, al sesto punto della domanda del 10 febbraio 2018, nella parte in cui si chiede di acquisire un elenco di lavori in base alla loro attitudine di influenzare favorevolmente sulle valutazioni dell’USTIF, che, come pare suggerire il ricorrente, una volta che ne fosse stato informato, voltosi a benevolenza, si sarebbe “rabbonito” e avrebbe così “ridotto le proprie richieste” ).

Per le considerazioni anzidette, il rigetto opposto dalla società va pertanto ritenuto legittimo, in relazione a tali specifici profili dell’istanza, dovendosi rilevare che l’accesso civico non consente di esigere alcuna attività di elaborazione dei dati, né consente di modellare l’ostensione documentale sulla base delle opinioni e dei propositi del richiedente (i quali, peraltro, risultano di non chiara individuazione nella presente vicenda) e ancor meno impone di produrre le informazioni richieste quando esse non siano agevolmente reperibili o persino, come evidenzia la società, manchino del tutto.

4.3 Nondimeno la domanda deve essere accolta con riguardo alle prescrizioni indicate nelle lettere B e C (indicate nel quarto capoverso del Decreto n. PMT/2827 emesso in data 11 luglio 2014 dalla Regione Friuli Venezia Giulia, Direzione centrale infrastrutture – doc. 6 del ricorrente), all’adempimento delle quali è subordinato il nulla osta all’esercizio della linea tranviaria.

Si tratta infatti di atti agevolmente individuabili, la cui mancata consegna va giudicata illegittima dovendosi considerare che essi, oggetto di specifica richiesta da parte del ricorrente, risultano specificamente menzionati nel provvedimento impugnato (cfr. primo punto della nota 7 marzo 2018, in cui si fa riferimento all’avvenuta ottemperanza alle prescrizioni dell’UTIF) e nel decreto 11 luglio 2014, ad esso unito come allegato 2.

Tali documenti, in quanto doverosamente collocati nella sfera di giuridica disponibilità della società resistente, vanno ritenuti sottoposti al diritto di accesso, qui azionato nella forma istituita e prevista dal D. Lgs. n. 33 del 2013.

Deve pertanto esserne ordinata la piena ed incondizionata ostensione, previo l’annullamento, sotto tale limitato profilo, del provvedimento impugnato.

5. Le spese possono essere compensate, tenuto conto delle ragioni che sorreggono il parziale rigetto del ricorso e dei limitati profili di accoglimento.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione e, conseguentemente, ordina alla Società Trieste Trasporti S.p.a. di dare ostensione alla documentazione richiesta dal ricorrente, nei sensi enunciati in motivazione, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o, se antecedente, dalla notificazione della presente sentenza.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Nicola BardinoOria Settesoldi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO