Pubblicato il 05/11/2018

N. 00339/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00272/2018 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 272 del 2018, proposto da
Regione Friuli Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ettore Volpe e Daniela Iuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Marano Lagunare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Iob, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Peter Mocnik in Trieste, via XXX Ottobre, 13;

nei confronti

Impresa Costruzioni Cicuttin S.r.l. non costituito in giudizio;

per l'annullamento

dell’Ordinanza n. 20/2018 dd. 5 settembre 2018 del Sindaco del Comune di Marano Lagunare, con la quale si ordina all’impresa Costruzioni Cicuttin s.r.l. la sospensione immediata dei lavori di sversamento dei fanghi di dragaggio del canale Coron, la rimozione di tutte le opere realizzate sull’area individuata in mappa del Comune di Marano Lagunare con mappale n. 1 del foglio 15, compresi i fanghi già depositati, con decorrenza immediata e fino al superamento delle situazioni di pregiudizio dell’utilizzo dell’area per l’esercizio dei diritti di uso civico a favore dei cittadini di Marano Lagunare, termine ultimo il 29 settembre 2018, con ripristino dello stato dei luoghi a propria cura e spese.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Marano Lagunare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2018 il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. La Regione Friuli Venezia Giulia impugna l’Ordinanza n. 20 del 2018 del 5 settembre 2018, pronunciata dal Sindaco del Comune di Marano Lagunare, con la quale si ordina all’impresa Costruzioni Cicuttin s.r.l. la sospensione immediata dei lavori di sversamento dei fanghi di dragaggio del canale Coron. A tal fine precisa:

- che, nell’ambito della competenze regionali in tema di interventi di manutenzione dei fondali dei canali e delle vie di navigazione, necessari per assicurare nel tempo la navigabilità e il transito in sicurezza delle imbarcazioni, ha previsto un intervento di dragaggio a carico del canale Coron, nella laguna di Marano-Grado, trattandosi dell’unica via di accesso navigabile alle darsene di Aprilia Marittima;

- che i lavori sono stati affidati all’impresa Costruzioni Cicuttin s.rl., per l’importo di € 392.841,41 (iva esclusa);

- che tali lavori, iniziati il 18 luglio 2018, risultano conclusi;

- che l’intervento prevedeva la sistemazione e la riprofilatura del fondale mediante operazioni di dragaggio e movimentazione dei sedimenti al fine di uniformare l’alveo del canale, onde permetterne la navigabilità in piena sicurezza;

- che, nel corso dell’esecuzione dei lavori, i materiali scavati sono stati riposizionati all’interno di un’area, sita alla confluenza tra i canali Coron e Cialisia, già individuata e utilizzata nell’ambito di precedenti lavori di dragaggio;

- che l’area di riposizionamento dei materiali è stata perimetrata mediante palificazione e l’inserimento di una rete idonea a trattenere il sedimento e a consentire il drenaggio dell’acqua, allo scopo di favorire la formazione di una velma, da trasformarsi, successivamente, in barena;

- che l’area, interessata dal deposito dei materiali di scavo, non è assentita all’allevamento dei molluschi bivalvi (come da deliberazioni della Giunta Regionale n. 64 del 2016 e del Giunta del Comune di Marano Lagunare n. 80 del 2014) ed è già stata utilizzata e autorizzata per un precedente intervento di dragaggio a carico del canale Cialisia, realizzato nel 2014;

- che risultano acquisiti i pareri e gli assensi rilasciati dalle amministrazioni preposte alla tutela dei valori paesaggistici, della sicurezza ambientale e della salute, ai sensi dell’art. 6, L.R. n. 29 del 2017;

- che, in particolare, sono stati acquisiti il parere ARPA, dell’Azienda per l’Assistenza Sanitaria n. 2 “Bassa friulana-isontina”, e del Servizio paesaggio e biodiversità della Regione Friuli Venezia Giulia, secondo il quale l’intervento non determina un’incidenza significativa sul sito d’importanza comunitaria, Natura 2000 ZPS/ZSC IT3320037 “Laguna di Marano e Grado”;

- che, con l’ordinanza INF/3-2018/P.8.1.31 (doc. 2), la Regione, nell’esercizio dei poteri di polizia lagunare, dettava le prescrizioni di sicurezza relative all’attività del cantiere e al transito dei natanti;

- che, con il provvedimento impugnato, emesso ai sensi dell’art. 50, comma 5, TUEL, il Sindaco del Comune di Marano Lagunare ha ordinato all’Impresa Costruzioni Cicuttin srl “la sospensione immediata dei lavori di sversamento dei fanghi di dragaggio del canale Coron, la rimozione di tutte le opere realizzate sull’area individuata in mappa del comune di marano lagunare (UD) con il mappale 1 del foglio 15, compresi i fanghi già depositati, con decorrenza immediata e fino al superamento delle situazioni di pregiudizio dell’utilizzo dell’area per l’esercizio dei diritti di uso civico a favore dei Cittadini di Marano Lagunare. Termine ultimo il 29 settembre 2018, con ripristino dello stato dei luoghi a propria cura e spese”.

2. La Regione, evidenziato il proprio interesse ad agire (primo motivo del ricorso), insorge avverso tale provvedimento proponendo quattro distinte censure, rubricate come segue:

-- (1) 2. Violazione dell’Ordinanza di cauta navigazione n. INF/3-2018/P.8.1.31. Eccesso di potere per sviamento, per avere il Comune di Marano Lagunare con l’Ordinanza n. 20/2018 agito per perseguire un fine diverso rispetto a quello stabilito dalla Legge. Violazione di legge. Violazione delle funzioni di competenza regionale in materia di sicurezza e navigabilità della laguna;

-- (2) 3. Violazione di legge. Eccesso di potere per sviamento, insussistenza dei presupposti, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell’atto. Violazione del principio di leale collaborazione e del principio di affidamento;

-- (3) 4. Violazione di legge. Eccesso di potere per travisamento, falsa ed erronea valutazione dei fatti e dei presupposti. Contraddittorietà;

-- (4) 5. Violazione di legge. Violazione dell’art. 50 D.Lgs 267/2000. Violazione L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione.

Si è costituito il Comune di Marano Lagunare che ha controdedotto nel merito e ha inoltre eccepito:

a. il difetto di giurisdizione dell’adito Tribunale, in favore del Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche (a1) ovvero del Commissario per gli Usi Civici (a2);

b. il difetto di legittimazione attiva in capo alla Regione;

c. l’improcedibilità del ricorso perché notificato al Comune di Marano e non al Sindaco quale ufficiale di Governo né al Ministero competente.

3. Le eccezioni preliminari, prospettate dal Comune, sono infondate e, come tali, devono essere rigettate.

3.1.1 In ordine alla giurisdizione, va osservato che, in relazione alle controversie aventi ad oggetto il bacino della laguna di Marano e Grado, così come determinato a norma dell’art. 30 della L. n. 366 del 1963 (“la laguna di Marano-Grado è costituita dal bacino demaniale marittimo d'acqua salsa che si estende dalla foce del Tagliamento alla foce del canale Primero ed è compresa fra il mare e la terraferma” – comma 2), essa non può risultare ascritta al Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche (T.R.A.P.) (a1); tale bacino infatti, posto in diretta comunicazione con il mare, appartiene, secondo la testuale specificazione normativa, al demanio marittimo e non già al demanio idrico delle acque pubbliche, con piena sottoposizione al regime di cui all’art. 822 cod. civ. e all’art. 28 cod. nav. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, n. 1076 del 2014, che, dichiarata l’appartenenza della laguna veneta al demanio marittimo, ha disatteso l’analoga eccezione di difetto di giurisdizione).

3.1.2 Deve essere parimenti esclusa la giurisdizione del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici (a2), considerato che la controversia non potrebbe nemmeno essere ricondotta, come suggerisce il Comune, all'accertamento e alla liquidazione “generale degli usi civici e di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento” (a norma degli artt. 1 e 29, comma 2 della L. n. 1766 del 1927), in quanto il suo oggetto essenzialmente “concerne un rapporto pubblicistico tra le parti che ha ad oggetto l'esercizio del potere amministrativo”,al quale naturalmente “consegue l'attribuzione della giurisdizione al g.a.” (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. I, n. 78 del 2016).

In questa prospettiva, si deve inoltre constatare che il potere, esercitato con l’ordinanza e materializzatosi nel divieto, direttamente rivolto alla ditta esecutrice, di operare secondo il progetto affidatole dalla Regione, non muta la propria natura in ragione dell’affermata esigenza di garantire l’uso civico insistente sull’area (cui allude la motivazione, che richiama, programmaticamente, l’urgenza di “mantenere il diritto reale di uso civico dei Cittadini di Marano Lagunare di poter esercitare la pesca nell’area oggetto dell’occupazione senza la prescritta autorizzazione comunale, quale Ente esponenziale”); l’ordinanza in questione non può infatti essere convertita, sulla sola base dei postulati motivazionali allegati dal Comune, in una sorta di atipico atto di autotutela possessoria, strumentale all’auspicata garanzia di un diritto di godimento collettivo, né essa, in virtù di tale insussistente rapporto di strumentalità, potrebbe essere attratta nell’alveo della giurisdizione speciale del Commissario per la liquidazione degli Usi Civici.

Il potere di emissione dell’ordinanza contingibile ed urgente, da parte del Sindaco, resta infatti saldamente ancorato al proprio naturale presupposto normativo, da individuarsi, come sarà precisato tra breve, nelle sole fattispecie contemplate nell’art. 50, comma 5 TUEL, indipendentemente dalle ragioni, esposte nell’impianto motivazionale, che abbiano contribuito a darvi luogo o che, come avvenuto nel caso di specie, ne abbiano costituito l’occasione o, in ultima analisi, il fine.

3.1.3 Di conseguenza, ancorché l’Amministrazione comunale reclami l’attinenza del provvedimento impugnato alla materia degli usi civici (attinenza che andrebbe desunta proprio dallo scopo da essa perseguito), la riconduzione del potere esercitato alla forma, alla struttura e ai presupposti dell’ordinanza contingibile ed urgente, regolata dall’art. 50, comma 5 TUEL, colloca il presente contenzioso, anche a prescindere dalla consistenza della posizione giuridica allegata dalla Regione, nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. Cass. S.U., n. 14371 del 2012), a norma dell’art. 133, comma 1, lett. q) c.p.a., che vi include testualmente “le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti anche contingibili ed urgenti, emanati dal Sindaco in materia di ordine e sicurezza pubblica, di incolumità pubblica e di sicurezza urbana, di edilità e di polizia locale, d’igiene pubblica e dell’abitato” (per la recente affermazione della giurisdizione esclusiva: T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. IV, n. 1861 del 2018).

L’eccezione deve essere quindi respinta.

3.2 In merito alla legittimazione della Regione (b), va riconosciuta la sussistenza dell’interesse al ricorso (e, conseguentemente, la piena legittimazione dell’Amministrazione regionale) dovendosi osservare che il provvedimento impugnato, inteso a precludere la prosecuzione dell’attività di dragaggio (o, per meglio dire, di susseguente ripascimento) da parte dell’impresa affidataria, interferisce in modo esplicito con l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di navigazione interna, ad essa chiaramente intestate ai sensi dell’art. 21, comma 1, L.R. n. 22 del 1987.

3.3 Quanto infine alla contestata irritualità della notificazione del ricorso introduttivo (c), perché effettuata nei confronti del Comune intimato anziché del Sindaco, quale Ufficiale di Governo (eventualmente presso il Ministero dell’Interno), ritiene il Collegio che anche tale eccezione sia da disattendere (quanto meno in relazione alla domanda di annullamento e salvo quanto sarà precisato rispetto alla richiesta risarcitoria - cfr. infra 4.4), dovendosi richiamare sul punto l’insegnamento della prevalente giurisprudenza, secondo cui: “in materia di ordinanze contingibili e urgenti, nel caso di adempimento di funzioni di Ufficiale di Governo da parte del Sindaco (o suo delegato, ai sensi dell'art. 3 della L. 1228/1954, per quanto rileva in questa sede), l'ordinamento disciplina un fenomeno di mera imputazione giuridica allo Stato degli effetti di atti di un organo del Comune, ma il Sindaco non diventa un organo di un'Amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale Ciò in quanto anche se l'ordinanza contingibile e urgente viene emessa dal Sindaco quale Ufficiale di Governo si tratta pur sempre di atto imputabile al Comune, del quale l'autorità emanante è organo. Per tale ragione la legittimazione a resistere spetta al Comune (cfr. T.A.R. L'Aquila sez. I 7 novembre 2016 n. 696; T.A.R. Palermo, sez. I, 12 maggio 2016, n. 1157; T.A.R. Basilicata, sez. I 5 dicembre 2012 n. 544; T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, sez. I 8 settembre 2011 n. 443; Consiglio di Stato, sez. IV, 3 marzo 2009 n. 1209; Consiglio di Stato, sez. V, 7 settembre 2007 n. 4718)” (T.A.R. Lombardia, Sez. III, n. 1779 del 2017).

4. Nel merito, l’impugnazione è manifestamente fondata in relazione al quarto motivo di ricorso (ivi indicato come punto 5: “Violazione di legge. Violazione dell’art. 50 D.Lgs 267/2000. Violazione L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione”); sussistono pertanto i presupposti per definire il giudizio nella presente sede cautelare, con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., eventualità di cui le parti sono state ritualmente informate nel corso dell’udienza, come attestato nel relativo verbale.

4.1 Il provvedimento impugnato è stato adottato dal Sindaco del Comune di Marano Lagunare in espressa applicazione dell'art. 50, comma 5 del D. Lgs. 267 del 2000 (TUEL).

Tale disposizione attribuisce al Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti tra l’altro "in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale".

In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “la possibilità di ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile ed urgente è legata alla sussistenza di un pericolo concreto che imponga di provvedere in via d'urgenza, con strumenti extra ordinem, per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento” (così, da ultimo, TAR Piemonte, Sez. II, n. 903 del 2018).

Si è inoltre precisato che i “presupposti per l'adozione da parte del Sindaco dell'ordinanza contingibile ed urgente sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento, e la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti, nella proporzionalità del provvedimento; non è, quindi, legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità; aggiungasi che tale potere di ordinanza presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale” (Cons. Stato, Sez. V, n. 774 del 2017).

4.2 Alla luce di tali principi, si deve osservare che l’ordinanza emessa dal Sindaco del Comune di Marano Lagunare, volta a riaffermare e conservare i diritti di uso civico apparentemente incisi dall’esecuzione degli atti della Regione, non risulta sorretta dai presupposti prefigurati dall’art. 50 TUEL, testualmente riconducibili “all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana” (comma 5).

In questo senso, l’emissione di un provvedimento atipico, immediatamente diretto ad approntare una tutela possessoria e mediatamente preordinato a contrastare i lavori d’iniziativa regionale, si pone al di fuori dell’ambito in cui le speciali caratteristiche del pericolo, enunciate dalla disposizione richiamata, consentono l’adozione, mediante l’ordinanza, di specifiche misure temporaneamente rivolte ad affrontare e superare l’urgenza in atto.

Se da un lato, appare evidente che il pericolo allegato dall’Amministrazione comunale non risulta né concreto né attuale, dovendosi in proposito considerare che, al momento dell’emanazione dell’ordinanza, i diritti di pesca non risultavano nemmeno suscettibili di valido esercizio (essi, fino al 30 settembre, erano dunque quiescenti e, peraltro, intatti, come condivisibilmente rappresentato dalla Regione); dall’altro lato, non è dato ravvisare, nel contesto delle ragioni (tutela dell’uso civico) che avrebbero imposto di bloccare i dragaggi e i depositi di materiale (così da inibire le determinazioni assunte dagli organi regionali), quelle specifiche fattispecie che, a norma dell’art. 50, comma 5 TUEL, costituiscono, pur sempre, l’ineludibile presupposto giuridico-fattuale richiesto per l’adozione di provvedimenti extra ordinem (vale a dire: “emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale”, “urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche”).

4.3 Sotto quest’ultimo profilo, deve essere inoltre osservato che l’effetto di contrastare l’esecuzione degli avversati provvedimenti della Regione, mediante un meccanismo inibitorio, attuato per il tramite delle disposizioni impartite all’impresa affidataria (così da paralizzarne i lavori), conferisce all’ordinanza l’improprio compito di regolare in via unilaterale ed autoritativa il conflitto evidentemente insorto in merito all’assetto dei poteri insistenti sul bacino lagunare.

Tale conflitto potrebbe al più prefigurare l’esercizio, a livello giustiziale, di poteri di reazione, sempreché ne sussistano la legittimazione e l’interesse, avverso gli atti (ad es. l’ordinanza regionale di cauta navigazione – doc. 2) e i comportamenti che si assumono invasivi della sfera giuridica del Comune, ma non anche l’adozione di forme di tutela in via amministrativa, benché extra ordinem, le quali, atteso il loro carattere residuale (messo in evidenza dalla citata giurisprudenza del Consiglio di Stato: cfr. ancora Cons. Stato, Sez. V, n. 774 del 2017), non potrebbero né surrogare lo svolgimento dell’azione in ambito giurisdizionale né sopperire, surrettiziamente, alle decadenze o alle preclusioni verificatesi in tale sede.

Semmai è da sottolineare che, esauriti i procedimenti volti a coordinare le attività e i concorrenti apporti, intestati a ciascun ente, ed esclusa, per le considerazioni anzidette, l’emissione di provvedimenti dotati (come l’ordinanza di cui è causa) di effetti sostanzialmente disapplicativi, la inevitabile risoluzione giustiziale del conflitto, insorto tra i livelli di governo in ambito regionale, richiede la formale instaurazione dell’azione avverso specifici atti e comportamenti (della Regione) che avrebbero dato luogo ad altrettanto specifiche lesioni (o invasioni) degli spazi di autonomia pertinenti al Comune (assicurati sin dagli artt. 5, 114, comma 2 e 118 Cost.), azione che, nel caso in esame, non è stata però proposta (non essendo invece concepibile una tutela delle attribuzioni dell’Ente, che non sia declinata mediante la censura di atti o comportamenti individuati).

4.4 La censura va pertanto accolta e, consideratone il carattere assorbente, può infine prescindersi dall’esame dei restanti motivi, mentre deve essere disattesa la domanda risarcitoria (potendosi così tenere in disparte il possibile profilo di inammissibilità, connesso alla mancata notificazione al Ministero dell’Interno), non emergendo comunque la prova del pregiudizio allegato dall’Amministrazione regionale, anche in considerazione del brevissimo lasso di tempo intercorso tra la comunicazione dell’ordinanza e l’emissione del decreto cautelare monocratico che ne ha accordato la sospensione.

5. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Marano Lagunare a rifondere alla Regione Friuli Venezia Giulia le spese di lite, che liquida nella misura di € 5.000,00, oltre ad imposte e ad oneri se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Manuela Sinigoi, Consigliere

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Nicola BardinoOria Settesoldi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO