Pubblicato il 23/07/2018

N. 08303/2018 REG.PROV.COLL.

N. 06326/2018 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6326 del 2018, proposto da
Cinzia Strano, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Ardizzone e Valentina Magnano S. Lio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale Scuderi-Motta & Partners in Roma, via Stoppani, 1;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia “ex lege” in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per ottenere la declaratoria del diritto della ricorrente

ad accedere ai sensi degli artt. 24 e ss. della legge n.241/90 e ss.mm.ii. ed eventualmente anche nelle forme dell'accesso civico, ex art. 5, del decreto legislativo n.33/2013 e ss.mm.ii., alla documentazione richiesta al resistente Ministero della Giustizia, con le istanze presentate il 6 marzo 2018 (prot.n. m_dg.DOG.7/03/2018/0055101.E del 7 marzo 2018), l'8 marzo 2018 (prot.n. m_dg.DOG.9/03/2018/0057572.E del 9 marzo 2018) ed il 12 marzo 2018 (prot.n. m_dg.DOG.15/03/2018/0062407.E del 15 marzo 2018), meglio specificate in narrativa, ordinandosi al medesimo Ministero di provvedere a tutti gli adempimenti ritenuti necessari per l'ostensione e/o pubblicazione, entro il termine che Codesto Ecc.mo Tribunale Amministrativo vorrà assegnare.

NONCHE' ED IN OGNI CASO PER IL PARZIALE ANNULLAMENTO

della nota del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell'Organizzazione Giudiziaria del Personale e dei servizi – Direzione Generale del Personale e della Formazione – Ufficio III Concorsi e Inquadramenti, n.prot. m.dg.DOG.09/04/2018.0081001.U, comunicata a mezzo pec il 9 aprile 2018, mediante la quale il Direttore pro-tempore dell'Ufficio III ha parzialmente denegato l'accesso agli atti richiesti dalla ricorrente con le predette istanze.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia, con la relativa documentazione;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 116 c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del 18 luglio 2018 il dott. Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con ricorso a questo Tribunale ex art. 116 c.p.a. la dr.ssa Cinzia Strano chiedeva la declaratoria del suo diritto ad accedere alla documentazione che aveva richiesto al Ministero della Giustizia nonché l’annullamento della specifica nota con cui tale accesso era stato parzialmente negato.

In sintesi, la ricorrente, precisando di aver partecipato al concorso pubblico, per titoli ed esami, a 800 posti a tempo indeterminato per il profilo professionale di Assistente Giudiziario, Area II, F2, e di essersi classificata in posizione n. 637 tra i vincitori, rappresentava di aver scelto la sede di prima assegnazione – vincolante per un quinquennio – tra quelle messe a disposizione dal Ministero col primo elenco ufficiale pubblicato sul relativo sito internet. Tale sede era presso il Tribunale di Brescia, assai distante da Catania dove essa aveva fino ad allora vissuto, attualmente con marito e due figli minori.

Avendo appreso che, già all’indomani della prima “tornata assunzionale”, a fine dicembre 2017, era stato disposto un primo scorrimento della graduatoria di merito per la copertura di altri 600 posti e che a questo era succeduto un ulteriore scorrimento, al fine di assumere altri candidati dichiarati idonei, la ricorrente affermava di aver avuto notizia che la nuova distribuzione di sedi avrebbe riguardato posti già formalmente vacanti a dicembre 2017, ulteriore e diversi da quelli inclusi dal primo elenco del 15 dicembre tra cui avevano scelto i vincitori del concorso come lei.

La ricorrente quindi aveva presentato nel marzo 2018 una prima, motivata, istanza al Ministero nella quale chiedeva l’esibizione di “…tutta la documentazione che attiene all’individuazione della data, alle effettive condizioni di vacanza in organico e/o copertura di spesa e dei criteri seguiti nell’individuazione di tutti i posti messi a disposizione nell’ambito del concorso in oggetto”.

Tale istanza era poi integrata, dopo qualche giorno, in relazione alle nuove notizie assunte, con la richiesta di ulteriore documentazione concernente la disposta assunzione di ulteriori 1024 idonei.

Tali istanze erano riscontrate con nota dirigenziale ministeriale, nella quale era consentito l’accesso solo per due tipologie di documentazione richieste mentre era denegato per il resto, ritenendo che alcuni dei documenti in questione (piante organiche) consistevano in atti di pianificazione e programmazione non ostensibili e altri non erano individuati specificamente, chiedendosi un’attività di elaborazione alla stessa P.A. non consentita in tema di accesso.

Con il presente ricorso la ricorrente, premettendo di aver reperito “on line” la documentazione afferente le ultime modifiche alle dotazioni organiche ma non quella in ordine alla programmazione triennale del fabbisogno del personale, lamentava la violazione della L. n. 241/90, del D.P.R. n. 184/2006, del D.Lgs. n. 33/2013, dell’art. 97 Cost. nonché di principi generali, unitamente alla sussistenza di varie forme di eccesso di potere.

In particolare, la ricorrente lamentava che le ragioni ostative all’accesso erano state espresse in maniera generica e con tautologiche “clausole di stile”, senza indicare specificatamente le motivazioni alla base. Sosteneva la ricorrente, per quanto riguarda gli atti afferenti alla programmazione del fabbisogno di personale, che le norme di cui all’art. 39, co. 1, l. n. 449/1997 e agli artt. 6 e 35 del D.lgs. 165/2001, ne rendevano obbligatoria la pubblicazione e che tale documentazione non era compresa tra quelle per cui la norma dell’art. 24 L. 241/90 ne prevede l’esclusione.

In secondo luogo, la ricorrente ricordava che la sua domanda era stata presentata anche nella forma del c.d. “accesso civico semplificato”, di cui all’art. 5, comma 1, d.lgs. 33/2013 ovvero di quello c.d. “generalizzato” di cui al successivo comma 2.

Era quindi censurata la mancata pubblicazione sul sito internet del Ministero di alcun atto o piano afferente la programmazione in questione, richiamando il contenuto attuale del relativo sito.

La ricorrente insisteva nel rilevare che, per le sue esigenze difensive, sarebbe stato sufficiente accedere anche alla sola documentazione relativa a tale programmazione per gli anni 2017-2020.

Per quanto riguardava, infine, la motivazione ministeriale sulla genericità, indeterminatezza e funzione esplorativa della domanda relativa all’ulteriore documentazione negata, la ricorrente ne contestava la fondatezza in quanto le sue richieste erano state puntuali e sufficientemente identificate in relazione allo specifico contenuto di cui erano portatrici. Né era possibile dare consistenza all’ulteriore obiezione secondo la quale alcuni atti non erano mai stati adottati, anche nella forma di documento amministrativo, in quanto tale obiezione era generica e in contrasto con il principio di proporzionalità.

Si costituiva in giudizio il Ministero della Giustizia rilevando l’infondatezza del ricorso, secondo quanto illustrato in specifica memoria.

Parte ricorrente, in prossimità della camera di consiglio, depositava ulteriore memoria e documentazione.

Alla camera di consiglio del 18 luglio 2018 la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio in via preliminare prende atto di quanto dichiarato da parte ricorrente secondo la quale risulta ottenuta copia di due provvedimenti ritenuti ostensibili dal Ministero resistente in data 14 maggio 2018 e che la stessa ricorrente aveva già reperito “on line” la documentazione afferente le ultime modifiche alle dotazioni organiche.

Il Collegio, altresì, prende atto di quanto dichiarato nella memoria di parte ricorrente, secondo cui l’oggetto del presente giudizio risulta ulteriormente circoscritto alla ostensibilità degli atti e documenti richiesti con la sola prima istanza di accesso, quali: a) i criteri in ipotesi fissati dal Ministero resistente con atti/provvedimenti, mai pubblicati ed ancora allo stato sconosciuti nei loro estremi, per l’individuazione dei posti vacanti da inserire nei vari elenchi delle sedi disponibili nell’ambito della procedura concorsuale in questione; b) la formale rilevazione delle vacanze in organico con riferimento al profilo professionale di Assistente Giudiziario; c) la programmazione del fabbisogno di personale relativamente a tale profilo.

In particolare, rifacendosi al testo del ricorso (punto 5 delle premesse in fatto), tale documentazione riguardava:

“(1) gli atti/provvedimenti relativi all’individuazione o comunque alla fissazione di eventuali criteri per l’individuazione dei posti vacanti inseriti nei due elenchi sino ad allora pubblicati ed in quello (all’epoca) di imminente pubblicazione che erano (o sarebbero di li a poco) stati sottoposti ai candidati idonei o vincitori;

(2) gli atti/provvedimenti recanti la pianta organica e/o l’elenco ufficiale e globale dei posti effettivamente vacanti e da coprire in dotazione organica, che risultavano approvati e vigenti: (2.i) alla data di indizione della procedura (20 ottobre/22 novembre 2016); (2.ii) alla data di convocazione della ricorrente (18-21 dicembre 2017) e (2.iii) tutte le eventuali modifiche di tali intercorse sino ad allora;

(3) gli atti/provvedimenti relativi all’eventuale sopravvenienza della condizione di formale vacanza in organico di tutti i posti messi a disposizione dei candidati nel corso della procedura, in occasione del primo e del secondo scorrimento, che fossero diversi ed ulteriori rispetto a quelli originariamente indicati nell’elenco del 15.12.2017;

(4) gli atti/provvedimenti relativi alla programmazione del fabbisogno di personale, per il profilo professionale d’interesse, per gli anni 2017-2018-2019-2020, e/o quelli propriamente propedeutici all’indizione del concorso ed ai successivi scorrimenti sino ad allora disposti (compresi i relativi allegati concernenti il reperimento delle coperture finanziarie per l’ulteriore spesa derivante dalla assunzione/immissione in ruolo del personale a tale profilo riconducibile).”

Premesso ciò, il Collegio rileva che le tesi di parte ricorrente non appaiono condivisibili.

Per quanto riguarda le censure alla motivazione della impugnata nota dirigenziale, il Collegio non riscontra alcun difetto o genericità o apoditticità tautologica della medesima, in quanto, per il diniego della documentazione da ultimo ricordata, erano esplicitamente richiamati l’art. 22, comma 4, e l’art. 24, comma 1, lett. c), l. n. 241/90, rappresentando che non sono ostensibili informazioni non in forma di documenti amministrativi o riguardanti atti di pianificazione e programmazione e che a tale ultima categoria poteva ricondursi tutto quanto atteneva alla definizione delle piante organiche.

Ne consegue che la motivazione del diniego era chiara e specifica, fermo restando che la stessa era integrata dal richiamo a sentenze del Consiglio di Stato che escludevano l’accesso per domande generiche o tese a comportare attività di elaborazione da parte della p.a. o volte a un controllo generalizzato dell’operato della p.a. stessa o aventi contenuto esplorativo o prive di identificazione dei documenti richiesti, tutte categorie che erano riscontrabili nella domanda dell’interessata, il cui contenuto, sopra riportato, era generico, faceva riferimento a documenti “eventualmente” presenti, ad attività non formata in documento amministrativo (criteri generali per individuare e distribuire le sedi derivanti dalle scoperture) o a documenti ancora non formati (documentazione su future individuazioni di sedi e programmazione 2017-2020).

Per quanto riguarda l’invocata accessibilità delle piante organiche e degli atti afferenti alla programmazione del fabbisogno del personale, se è vero che essi sono obbligatori nella loro determinazione (in tal senso gli artt. 39, comma 1, l. n. 449/97 e 6-35, comma 4, d.lgs. n. 165/01), non altrettanto lo sono per la loro singola ostensione, invocata dalla ricorrente ex art. 11, comma 1, d.lgs. n. 150/09 - peraltro abrogato dall’art. 53, comma 1. lett. i), d.lgs. n. 33/13 - ed ex artt. 16 e 17 da tale ultimo decreto legislativo.

Tali ultime norme, infatti, si limitano a prevedere che:

1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni pubblicano il conto annuale del personale e delle relative spese sostenute, di cui all'articolo 60, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nell'ambito del quale sono rappresentati i dati relativi alla dotazione organica e al personale effettivamente in servizio e al relativo costo, con l'indicazione della sua distribuzione tra le diverse qualifiche e aree professionali, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico. (51)

2. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni, nell'ambito delle pubblicazioni di cui al comma 1, evidenziano separatamente, i dati relativi al costo complessivo del personale a tempo indeterminato in servizio, articolato per aree professionali, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico. (52)

3. Le pubbliche amministrazioni pubblicano trimestralmente i dati relativi ai tassi di assenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale.

3-bis. Il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri assicura adeguate forme di pubblicità dei processi di mobilità dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni, anche attraverso la pubblicazione di dati identificativi dei soggetti interessati.” (art. 16);

1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni pubblicano annualmente, nell'ambito di quanto previsto dall'articolo 16, comma 1, i dati relativi al personale con rapporto di lavoro non a tempo indeterminato, ivi compreso il personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico. (55)

2. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis, le pubbliche amministrazioni pubblicano trimestralmente i dati relativi al costo complessivo del personale di cui al comma 1, con particolare riguardo al personale assegnato agli uffici di diretta collaborazione con gli organi di indirizzo politico.” (art. 17).

In sostanza, appare evidente che l’attenzione del legislatore del 2013 è tutta rivolta nei confronti dei “costi” del personale e non nei confronti del contenuto delle piante organiche nel senso invocato dalla ricorrente.

Così pure, negli artt. 5 e ss. del d.lgs. n. 33/2013 è previsto l’accesso “civico”, sia esso semplice o generalizzato, solo per documentazione, informazioni e dati di cui è obbligatoria la pubblicazione, senza che per questo possa farsi commistione con le più specifiche norme di cui agli artt. 22 e ss. l. n. 241/90.

In sostanza, il Collegio osserva che, per quanto riguarda l’accesso “ordinario” ex l. n. 241/90, è sufficiente evidenziare che questo, per univoca giurisprudenza, ha ad oggetto “documenti amministrativi”, dovendosi, pertanto, escludere, come sopra esposto e ritenuto dall’Amministrazione, che, attraverso detto istituto, possano trovare ingresso richieste finalizzate ad un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione, tanto più quando, come nella fattispecie, non consti neanche l’esistenza di gran parte dei documenti richiesti dalla ricorrente, i cui estremi, infatti, non sono stati dalla medesima indicati né, in qualche modo, resi identificabili.

Ne consegue che non censurabile appare il diniego espresso nella nota impugnata in questa sede.

Il Collegio, poi, rileva che manca nel caso di specie anche il presupposto fondamentale per l’ammissibilità dell’accesso civico, semplice o generalizzato, ex d.lgs. n. 33/2013.

A tale proposito, prima ancora degli interessi declinati dall’art. 5 bis del d. lgs. cit., devono essere valorizzate - in chiave selettiva e delimitativa dell’accesso civico in questione - le finalità per le quali tale strumento è stato previsto dal legislatore e rese esplicite nell’art. 5, comma 2, attraverso il riferimento all’obiettivo di favorire forme diffuse di controllo sul “perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.

Ne consegue che, per quanto il testo normativo non richieda l’esplicitazione della motivazione della richiesta di accesso, deve intendersi implicita la rispondenza della stessa al soddisfacimento di un interesse che presenti una “valenza pubblica” e non resti confinato ad un bisogno conoscitivo esclusivamente privato e individuale, che, lungi dal favorire la consapevole partecipazione del cittadino al dibattito pubblico, rischierebbe di compromettere le stesse istanze alla base dell’introduzione dell’istituto, facendone un mero “doppione” di quello ex l n. 241/90 (TAR Lazio, Sez. I, 8.3.18, n. 2628).

Ne consegue che non è possibile presentare generica istanza di accesso contemporaneamente, sulla medesima documentazione, ex l. n. 241/90 e ex d.lgs. n. 33/2013, come operato dalla ricorrente.

E’ stato infatti riconosciuto che l'accesso agli atti di cui alla l. n. 241 del 1990 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all'accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi; tenere distinte le due fattispecie è essenziale per calibrare i diversi interessi in gioco, allorché si renda necessario un bilanciamento, caso per caso, tra tali interessi. Tale bilanciamento è, infatti, ben diverso nel caso dell'accesso ex l. n. 241 del 1990, dove la tutela può consentire un accesso più in profondità a documenti pertinenti, e nel caso dell'accesso generalizzato, dove le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono consentire un accesso meno in profondità, se del caso, ma più esteso, avendo presente che l'accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità e diffusione di dati, documenti e informazioni obbligatoriamente pubblicabili (Tar Lazio, Sez. III, 21.3.17, n. 3742).

Ne consegue che nel caso di specie, laddove l’accesso ex art. 22 e ss. l. n. 241/90 non è consentibile – come nel caso di specie per genericità della documentazione indicata e relativamente ad atti di pianificazione e programmazione relativo alle piante organiche, per i quali la ricorrente non ha neanche specificato il suo interesse personale alla ostensione, avendo comunque scelto originariamente la sede e sottoscritto il relativo contratto di lavoro senza impugnare i successivi provvedimenti di individuazione delle ulteriori sedi, come invece operato da altri soggetti con contenzioso pendente in sede di merito avanti a questo Tribunale – non può essere in via subordinata riconosciuto neanch quello ex artt. 5 e ss. d.lgs. n. 33/2013, che opera solo nell’ipotesi in cui la relativa documentazione richiesta sia orientata al soddisfacimento di un interesse che presenti una “valenza pubblica” e non resti confinato ad un bisogno conoscitivo esclusivamente privato e individuale, come invece è quello della ricorrente in ordine alla sua personale scelta della sede di lavoro.

Alla luce di quanto dedotto, quindi, il ricorso non può trovare accoglimento.

Le spese di lite possono eccezionalmente compensarsi per la peculiarità e novità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando ai sensi dell’art. 116 c.p.a. sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 18 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente FF, Estensore

Roberta Cicchese, Consigliere

Lucia Maria Brancatelli, Primo Referendario

 
 
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Ivo Correale
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO