Pubblicato il 23/04/2018

N. 01065/2018 REG.PROV.COLL.

N. 02395/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2395 del 2017, proposto da:
Angelo Viganò, rappresentato e difeso da se stesso, ai sensi dell’articolo 25 cod. proc. amm., con domicilio ex lege presso la Segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale, in Milano, Via Filippo Corridoni, 39;

contro

Comune di Asso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Generoso, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, Corso Indipendenza, 18;

per l'annullamento

- del provvedimento di riesame del Comune di Asso prot. n. 7093/17, relativo al diniego di accesso prot. n. 6143/17, ricevuto il 22 settembre 2017, al fine di ottenere l’ostensione dei documenti richiesti con l’istanza prot. n. 5494/17;

- del provvedimento di diniego di accesso dell’Ufficio tecnico comunale prot. n. 6143/17;

- del parziale successivo diniego prot. n. 7238/17, ricevuto il 27 settembre 2017, concernente l’ostensione di un documento endoprocedimentale, richiesto con l’istanza prot. n. 6517/17;

e per la condanna del Comune di Asso all’ostensione:

- dei documenti richiesti con l’istanza prot. n. 5494/17, cioè “tutte le pratiche edilizie relative ai permessi di costruire, “al completo”, comprensivi di prospetto progettuale e da cui derivino con precisione dati inerenti la cubatura, il rapporto di copertura, le altezze e le distanze con la strada e tra edifici, relativamente ai seguenti mappali: nn. 553 (sub a-b-c-d) – 2391 – 2135 – 2113 – 2119 – 2120 – 2211 – 2202”;

- di quanto richiesto con l’istanza prot. n. 6517/17, ossia “parere legale nella sua versione integrale e corredato della propedeutica richiesta dell’ufficio”.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Asso;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2018 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente sig. Angelo Viganò ha presentato al Comune di Asso, in data 19 luglio 2017, un’istanza di accesso agli atti ai sensi dell’articolo 5 e dell’articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013, mediante la quale ha chiesto “la visione e produzione di tutte le pratiche edilizie relative ai permessi a costruire, “al completo”, comprensivi di prospetto progettuale e da cui derivino con precisione dati inerenti la cubatura, il rapporto di copertura, le altezze e le distanze con la strada e tra edifici, relativamente ai seguenti mappali: nn. 553 (sub a-b-c-d) – 2391 – 2135 – 2113 – 2119 – 2129 – 2211 – 2202”.

Con nota a firma del Responsabile del Servizio tecnico prot. n. 6143 del 18 agosto 2017, l’istanza di accesso agli atti è stata, tuttavia, “dichiarata inammissibile/improcedibile quale istanza di accesso generalizzato” e, inoltre, “archiviata quale istanza di accesso agli atti documentale”.

Il sig. Viganò ha quindi presentato istanza di riesame al Segretario comunale, nella veste di Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ai sensi dell’articolo 5, comma 7 del decreto legislativo n. 33 del 2013.

La domanda è stata riscontrata con nota prot. n. 7093 del 22 settembre 2017, mediante la quale il Segretario comunale ha ritenuto che l’istanza di riesame del ricorrente non introducesse “motivazioni nuove e/o diverse per supportare l’istanza di accesso (...)” e che non fosse perciò “possibile addivenire a conclusioni nuove e/o diverse rispetto a quelle già espresse”, confermando quindi “integralmente il contenuto del provvedimento prot.n. 0006143 del 18.08.2017 adottato dal responsabile del Servizio Tecnico”.

Il sig. Viganò ha, inoltre, chiesto di accedere al parere legale richiamato nella nota del 18 agosto 2017, recante il pronunciamento negativo sull’istanza di accesso, ottenendo riscontro con la nota prot. n. 7238 del 27 settembre 2017, mediante la quale è stato consentito l’accesso parziale al suddetto parere.

2. Con ricorso portato alla notifica il 16 ottobre 2017 e depositato il successivo 27 ottobre, il sig. Viganò ha quindi impugnato la determinazione negativa resa sull’istanza di riesame, il precedente provvedimento negativo in ordine alla domanda di accesso, nonché la nota, da ultimo richiamata, del 27 settembre 2017, nella parte in cui ha consentito al ricorrente la visione soltanto parziale del parere legale richiesto.

3. In particolare, il ricorrente ha diffusamente lamentato un comportamento – a suo dire – poco trasparente da parte del Comune, che avrebbe omesso di riscontrare numerose istanze di accesso, di vario oggetto, presentate dallo stesso sig. Viganò. Ha, poi, allegato di risiedere tra due aree che, a suo avviso, sarebbero gravate da un eccessivo carico urbanistico, e in relazione alle quali ha affermato di aver segnalato all’Amministrazione comunale il ritenuto superamento dei parametri edificatori stabiliti.

Proprio in relazione alle suddette aree il sig. Viganò ha presentato l’istanza di accesso civico, ai sensi dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013, volta a ottenere la visione dei titoli edilizi rilasciati.

4. Sulla scorta di tali premesse, il ricorrente ha allegato diffusamente l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, sostenendo che:

A) il provvedimento di riesame della determinazione negativa sull’istanza di accesso sarebbe affetto da irragionevolezza e totale carenza di motivazione;

B) il provvedimento negativo emesso in relazione all’istanza di accesso sarebbe illegittimo, in quanto:

- sussistevano i presupposti per consentire l’ostensione dei documenti richiesti, stante la latitudine dell’accesso civico, disciplinato dal decreto legislativo n. 33 del 2013, che non richiede la prova di uno specifico interesse, e atteso che i titoli edilizi sarebbero comunque accessibili a chiunque in base al disposto dell’articolo 31 della legge n. 1150 del 1942;

- il diniego sarebbe basato solo su vizi di forma o di procedura, ma non invece sulla sola ragione che avrebbe potuto eventualmente legittimarlo, ossia l’evidenziazione di ragioni di interesse pubblico tali da sorreggere la mancata esibizione dei documenti;

- contrariamente a quanto affermato dall’Amministrazione, l’istanza del ricorrente non era generica e indeterminata, ma precisa e circostanziata, stante l’indicazione di tutti i mappali catastali interessati; inoltre, non versandosi in materia di dati sensibili, non sarebbero rinvenibili controinteressati;

- sarebbe inconferente la circostanza, rilevata dall’Amministrazione, che parte degli atti richiesti abbiano esaurito i loro effetti, atteso che l’interesse del sig. Viganò non sarebbe da interpretare come finalizzato al successivo esercizio della tutela giurisdizionale; peraltro, non sarebbe neppure vero che gli atti avrebbero esaurito i loro effetti e, comunque, le irregolarità urbanistiche sarebbero imprescrittibili;

- sarebbe pure inconferente l’affermazione, contenuta nella nota comunale, secondo la quale il ricorrente avrebbe inteso operare un controllo diffuso sull’operato dell’Amministrazione, trattandosi della finalità propria dell’accesso generalizzato; inoltre, l’affermazione sarebbe vaga e, comunque, il ricorrente avrebbe presentato una richiesta circoscritta alle pratiche urbanistiche relative a un’area ben definita;

- sarebbe pure vaga e contraddittoria l’affermazione secondo la quale l’istanza del ricorrente sarebbe riconducibile a un altro procedimento di accesso già definito; peraltro, nessuna istanza ai sensi della disciplina dell’accesso civico sarebbe stata presentata in precedenza dal sig. Viganò; del resto, la circostanza stessa che la richiesta sia stata motivatamente respinta renderebbe evidente che l’Amministrazione l’abbia considerata come una nuova istanza;

- non sarebbe sostenibile la natura emulativa dell’istanza, secondo quanto affermato dal Comune;

C) il provvedimento di parziale diniego di accesso al parere legale acquisito nel procedimento di accesso civico sarebbe anch’esso censurabile, perché illegittimamente il Comune avrebbe consentito di visionare il parere in versione non integrale e non avrebbe esibito la nota di richiesta del parere, cui pure il ricorrente aveva chiesto di accedere, sulla base della ritenuta sussistenza di una fase di precontenzioso con il sig. Viganò, cui le parti omesse si riferirebbero; ciò in quanto:

- la mancata ostensione del parere legale sarebbe giustificata solo dall’effettiva e attuale pendenza di un contenzioso;

- non sarebbero selezionabili discrezionalmente le parti del parere da rendere visionabili, potendo l’accesso essere soltanto accordato o negato;

- nel caso di specie, l’onere di esibire integralmente il parere discenderebbe dalla circostanza che l’atto è stato richiamato nel provvedimento di diniego di accesso.

5. Il Comune di Asso, costituitosi in giudizio, ha chiesto preliminarmente la cancellazione di frasi ritenute sconvenienti e ingiuriose contenute nel ricorso, ha sollevato numerose eccezioni in rito e ha chiesto, comunque, il rigetto del ricorso nel merito.

6. In data 28 dicembre 2017 il sig. Viganò ha depositato ulteriori documenti.

7. Sia il ricorrente che la difesa comunale hanno quindi prodotto memorie di replica.

8. Alla camera di consiglio del 17 gennaio 2018 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. Non può, anzitutto, trovare accoglimento l’eccezione preliminare del Comune, secondo il quale gli atti impugnati afferirebbero a distinte sequenze procedimentali, per cui il provvedimento che ha consentito l’accesso parziale al parere legale richiesto dal sig. Viganò non sarebbe impugnabile insieme al provvedimento negativo emesso in relazione all’istanza di accesso alle pratiche edilizie e alla successiva conferma di tale determinazione.

9.1 Al riguardo, il Collegio rileva che il parere legale del quale il ricorrente ha chiesto l’ostensione afferisce al medesimo procedimento concernente l’accesso ai fascicoli edilizi, richiesto originariamente dal ricorrente. L’unitarietà della vicenda e della posizione giuridica sostanziale che il soggetto intende tutelare in giudizio, sorreggono, perciò, la proposizione del ricorso cumulativo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 gennaio 2014, n. 36).

9.2 Da ciò il rigetto dell’eccezione.

10. Il Collegio ritiene, invece, meritevole di accoglimento l’ulteriore eccezione sollevata dalla difesa comunale, la quale ha evidenziato l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica ad almeno uno dei controinteressati.

10.1 L’articolo 22, comma 1, lett. c) della legge n. 241 del 1990 definisce infatti controinteressati rispetto all’istanza di accesso “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza”. Disposizione, questa, applicabile anche per l’individuazione dei controinteressati cui si riferiscono gli articoli 5 e 5-bis del decreto legislativo n. 33 del 2013.

10.2 Nel caso oggetto del presente giudizio, l’istanza di accesso presentata dal sig. Viganò si riferisce alle pratiche edilizie relative a un novero ben preciso di immobili, identificati mediante il riferimento puntuale ai relativi mappali catastali. I proprietari dei suddetti immobili sono, perciò, da ritenere controinteressati rispetto alle informazioni alle quali il ricorrente intende accedere, in quanto:

- titolari di un interesse, potenzialmente confliggente con quello del ricorrente, alla riservatezza dei dati relativi alle loro proprietà immobiliari, atteso che l’accesso consentirebbe di prendere visione di ogni dettaglio relativo agli immobili edificati e alle pratiche edilizie presentate;

- facilmente individuabili in base al contenuto stesso dell’istanza di accesso, ove sono indicati esattamente i mappali interessati dalla richiesta di ostensione documentale, per cui il semplice accesso alle risultanze catastali avrebbe consentito di individuare immediatamente i proprietari degli immobili.

10.3 Né può ritenersi – secondo l’impostazione del ricorrente – che l’assenza di controinteressati dipenda dalla circostanza che non vengano in considerazione dati sensibili.

L’interesse alla riservatezza non riguarda, infatti, i soli dati sensibili, ossia quelli rientranti nelle tipologie alle quali il legislatore appresta una particolare tutela, ma coinvolge potenzialmente ogni specie di dati personali, quali sono le informazioni ricavabili dai documenti che il sig. Viganò ha chiesto visionare.

Non a caso, la giurisprudenza ha ritenuto configurabile la posizione di controinteressato rispetto all’istanza di accesso anche in capo al terzo cui si riferiscono dati economici o comunque inerenti ad attività economiche (Cons. Stato, Sez. III, 21 febbraio 2013, n. 1065).

10.4 D’altro canto, il sig. Viganò ha affermato nel ricorso di essere a conoscenza della circostanza che alcuni degli immobili interessati dall’istanza di accesso appartengono al Sindaco di Asso. Inoltre, come evidenziato dalla difesa comunale, il deposito documentale effettuato dal ricorrente – pur tardivamente – in prossimità della camera di consiglio riguarda, tra l’altro, anche le schede catastali relative ad alcuni dei mappali coinvolti dall’istanza di accesso agli atti; schede dalle quali risulta l’intestazione della proprietà.

Non solo, pertanto, il ricorrente avrebbe potuto facilmente conoscere i controinteressati rispetto al presente giudizio, ma egli era anche effettivamente a conoscenza del nominativo di almeno uno di essi.

10.5 In una tale situazione, il Collegio ritiene di dover condividere e fare proprio l’orientamento secondo il quale, se è vero che – in linea di principio – non può essere dichiarato inammissibile il ricorso avverso il diniego di accesso non notificato al controinteressato ove questi non sia stato precedentemente reso edotto dall’Amministrazione (cfr., ex multis, Cons. stato, Sez. IV, 26 agosto 2014, n. 4308), deve tuttavia rilevarsi che la regola ora enunciata si riferisce al caso in cui l’accesso sia potenzialmente lesivo di posizioni soggettive non specificabili a priori, e dunque conoscibili solo dall’Amministrazione procedente, per cui è su questa che incombe l’obbligo di individuare i controinteressati e provvedere alla notificazione prescritta dall'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 184. Laddove, viceversa, “di tali posizioni siano titolari determinati soggetti nominativamente indicati, ed anzi i documenti ai quali si chiede l’accesso sia specificamente relativo ad essi, la natura impugnatoria del giudizio, chiarita fin dall’Adunanza plenaria 24 giugno 1999, n. 16, lo sottopone alla generale disciplina del processo amministrativo, compreso l’obbligo di notifica ai sensi dell’art. 41 cod. proc.amm. ad almeno uno dei controinteressati, dei quali è indubitabile il riferimento nella documentazione richiesta” (TAR Trento, 6 marzo 2017, n. 75).

10.6 Deve perciò ritenersi che il ricorso, in mancanza della notifica ad almeno uno dei controinteressati, richiesta dall’articolo 116, comma 2 cod. proc. amm., debba essere dichiarato inammissibile, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. b) cod. proc. amm.

11. Va poi presa in considerazione l’istanza, formulata dalla difesa comunale, di cancellazione di espressioni contenute a p. 4 del ricorso, ritenute sconvenienti e offensive nei confronti del Sindaco di Asso.

11.1 Osserva il Collegio che le frasi contestate contengono espressioni che trascendono effettivamente la normale dialettica processuale, perché non si limitano a lamentare la mancata ostensione dei documenti, o a prospettare profili di illegittimità di provvedimenti amministrativi, ma appaiono gravemente allusive a comportamenti che, se provati, potrebbero assumere rilievo penale e, come tali, dovrebbero piuttosto essere denunciati dal ricorrente nelle sedi competenti. Le predette affermazioni sono, perciò, ingiustificate nella presente sede processuale, nella quale peraltro la persona cui sono riferite non è stata evocata.

11.2 Sussistono, conseguentemente, tutti i presupposti di cui all’articolo 89 c.p.c. – applicabile al processo amministrativo in virtù del richiamo operato dall’articolo 39, comma 1 cod. proc. amm. (Cass. civ. Sez. Unite, 4 luglio 2016, n. 13575) – per disporre la cancellazione dal ricorso delle parole da “si ritiene”, all’undicesimo rigo di pag. 4, fino a “disinteressato”, al ventunesimo rigo della stessa pagina.

12. Valutate tutte le circostanze, e attesa anche la natura della controversia, il Collegio ritiene tuttavia di disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Manda alla Segreteria della Sezione per la cancellazione delle espressioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Floriana Venera Di MauroMario Mosconi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO