Pubblicato il 13/06/2018

N. 06628/2018 REG.PROV.COLL.

N. 08516/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8516 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio Cooperative Costruzioni – CCC società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Piazza e Francesca De Napoli, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Piazza San Bernardo, 101;

contro

Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna Albanese, con domicilio eletto in Roma, Via IV Novembre, 119/A;

nei confronti

ATI costituita tra le imprese Legeco s.r.l. (mandataria), Sistem Co.I. s.r.l. (mandante), A.S. Appalti Stradali s.r.l. e Impresa Costruzioni D’Ortenzi Mario s.r.l (cooptate), non costituita in giudizio;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Città Metropolitana di Roma Capitale sulla domanda inviata in data 8 giugno 2017 di integrazione della “Istanza di accesso agli atti ai sensi e per gli effetti degli artt. 10, 22 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241, e ss.mm. ii., nonché istanza di accesso civico ex artt. 5 del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 e ss.mm.ii., dell’8 marzo 2017”;

nonché per la declaratoria del diritto della parte ricorrente a vedersi riconosciuto l’accesso e per il conseguente ordine all’Amministrazione resistente di esibizione della documentazione predetta;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 23 febbraio 2018:

avverso la determinazione della Città Metropolitana di Roma Capitale, comunicata in data 15 gennaio 2018, di diniego dell’ostensione dei documenti richiesti.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2018 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso portato alla notifica in data 7 settembre 2017 e depositato il successivo 14 settembre, il Consorzio Cooperative Costruzioni – CCC società cooperativa (di seguito CCC o il Consorzio) si è opposto al silenzio serbato dalla Città Metropolitana di Roma Capitale in merito alla domanda del 6 giugno 2017, trasmessa il successivo 8 giugno, di ostensione di documentazione integrativa rispetto a quella già esibita dall’Amministrazione in accoglimento della “Istanza di accesso agli atti ai sensi e per gli effetti degli artt. 10, 22 e ss. della legge del 7 agosto 1990 n. 241, e ss.mm.ii., nonché istanza di accesso civico ex art. 5 del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 e ss.mm.ii.” dell’8 marzo 2017.

2. Secondo quanto risulta agli atti del giudizio, CCC aveva siglato con la Città Metropolitana di Roma Capitale il contratto di appalto rep. n. 10474 del 31 maggio 2010 per la progettazione ed esecuzione dei lavori di “riqualificazione della S.P. Laurentina mediante raddoppio (categoria B extraurbane principali) dal G.R.A. al km 14+000 e ristrutturazione ed adeguamento alle norme tecniche del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti tipo C1 (mt. 10,50) della S.P. Laurentina dal Km 14+000 al Km 28+200”. Con successivo contratto rep. 10714 del 1° giugno 2011, la Committente aveva affidato allo stesso Consorzio l’esecuzione dei “Lavori di riqualificazione della S.P. Laurentina – Corridoio della mobilità dal Km 13+745 al Km 22+300 circa”.

Entrambi i contratti sono stati successivamente risolti dalla Committente con le determinazioni dirigenziali R.U. 1758 del 27 aprile 2016 e R.U. 1790 del 29 aprile 2016, per ritenuto grave ritardo e negligenza dell’appaltatore nell’esecuzione dei lavori.

Il completamento degli stessi lavori è stato poi affidato dalla Stazione appaltante all’associazione temporanea di imprese (ATI) costituita tra le imprese Legeco s.r.l. (mandataria), Sistem Co.I. s.r.l. (mandante), A.S. Appalti Stradali s.r.l. e Impresa Costruzioni D’Ortenzi Mario s.r.l (cooptate).

CCC ha, frattanto, proposto azioni civili, innanzi al Tribunale di Roma, dirette a contestare l’illegittimità e l’infondatezza della risoluzione e a chiedere la condanna della Città Metropolitana al pagamento delle somme previste nelle riserve.

Lo stesso Consorzio ha, inoltre, impugnato innanzi a questo Tribunale amministrativo la comunicazione della Città Metropolitana del 14 giugno 2016 di segnalazione all’ANAC dell’avvenuta risoluzione per inadempimento del contratto di appalto, proponendo anche motivi aggiunti nei confronti delle comunicazioni dell’ANAC di avvio dei procedimenti di annotazione nel Casellario informatico.

3. Con nota del 6 marzo 2017, trasmessa il successivo 8 marzo, CCC ha chiesto alla Città Metropolitana di Roma Capitale “di prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e i documenti relativi alle attività di completamento dei lavori, e, dunque, dei contratti di appalto stipulati con il nuovo operatore e delle perizie di variante, nonché di tutti gli atti ed i documenti relativi alla variazione di spesa per la realizzazione dei lavori in questione; oltre che di ogni altro atto e documento connesso, presupposto e/o conseguente”, elencando, in particolare, dieci documenti specificamente individuati.

La richiesta era formulata sotto diversi titoli, e in particolare: (a) come istanza di accesso agli atti c.d. ordinario, ai sensi degli articoli 22 ss. della legge n. 241 del 1990; (b) come domanda di accesso civico, ai sensi dell’articolo 5, comma 1 del decreto legislativo n. 33 del 2013, trattandosi – secondo l’avviso del richiedente – di atti soggetti a pubblicazione; (c) come istanza di accesso civico c.d. generalizzato, ai sensi dell’articolo 5, comma 2 del decreto legislativo n. 33 del 2013.

Non essendo pervenuta opposizione da parte dei controinteressati, l’Amministrazione ha acconsentito all’ostensione e ha, quindi, permesso all’odierno ricorrente di prendere visione ed estrarre copia degli atti.

4. Con successiva nota del 10 maggio 2017, CCC ha rappresentato, tuttavia, di aver riscontrato la mancata trasmissione di parte della documentazione richiesta, segnalando, in particolare, la mancanza di alcuni allegati alla Relazione tecnica di perizia di variante. Conseguentemente, il Consorzio ha richiesto, a integrazione di quanto già ricevuto in allegato alla risposta alla precedente istanza, “gli atti e i documenti relativi alle attività di completamento dei lavori in questione (ed ogni altro atto e documento connesso, presupposto e conseguente) nella loro completezza”.

La richiesta ha trovato positivo riscontro con la nota della Città Metropolitana del 26 maggio 2017.

5. Con nota trasmessa in data 8 giugno 2017, CCC ha nuovamente evidenziato di non aver ricevuto parte della documentazione richiesta, ossia “quella relativa ai lavori di complementari per la riqualificazione della pavimentazione esistente, per l’importo complessivo di € 750.000,00”, e in particolare:

(A) il Progetto esecutivo “ROMA - S.P. LAURENTINA, DAL KM 14+000 AL KM 22+300 Riqualificazione della pavimentazione esistente – Lavori complementari”, ai sensi dell’articolo 57, comma 5 del decreto legislativo n. 163 del 2006, per l’importo complessivo di euro 750.000,00, con relativi allegati (Relazione tecnica, Relazione indagini georadar e FWD, Planimetria interventi, Sezioni trasversali, Sezioni tipo, Computo metrico estimativo elenco e analisi nuovi prezzi; Capitolato speciale d’appalto – norme tecniche; Piano di sicurezza e coordinamento);

(B) la documentazione relativa all’affidamento all’ATI Legeco, ai sensi dell’articolo 57, comma 5, del decreto legislativo n. 163 del 2006, dei lavori complementari per la riqualificazione della pavimentazione esistente per l’importo complessivo di euro 750.000,00;

(C) la relazione dell’Ufficio di direzione viabilità sud del Dipartimento VII con la quale si illustrano le scelte tecniche relative ai lavori complementari di cui ai punti che precedono.

6. Decorsi trenta giorni dalla presentazione dell’istanza senza ricevere riscontro, CCC ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, con il quale ha allegato la violazione degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013, nonché ulteriori plurimi profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

In particolare, il Consorzio ha evidenziato che il silenzio serbato dall’Amministrazione sulla richiesta di accesso trasmessa in data 8 giugno 2017 sarebbe illegittimo, in quanto:

(i) sin dall’originaria istanza dell’8 marzo 2017 era stata rappresentata l’esistenza di un interesse qualificato di CCC all’esibizione dei documenti richiesti, in considerazione delle esigenze difensive legate al contenzioso promosso a seguito della risoluzione del contratto di appalto;

(ii) la documentazione richiesta sarebbe stata, comunque, ostensibile in base alla disciplina del c.d. accesso civico generalizzato, di cui all’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33 del 2013, come riconosciuto anche dalla stessa Città Metropolitana, la quale, nell’evadere le precedenti richieste, aveva registrato l’assenza di opposizione da parte della controinteressata;

(iii) i documenti avrebbero dovuto comunque essere pubblicati sul portale informatico dell’Amministrazione, ai sensi dell’articolo 29 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, involgendo l’affidamento di contratti pubblici;

(iv) la richiesta non evasa dall’Amministrazione sarebbe stata diretta a ottenere l’integrale esibizione di tutti i documenti oggetto dell’originaria istanza dell’8 marzo 2017, sulla quale la Città Metropolitana si era già espressa positivamente.

7. Fissata la camera di consiglio per la discussione del ricorso in data 6 dicembre 2017, si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Roma Capitale, depositando in data 4 dicembre 2017 una memoria difensiva nella quale concludeva per il rigetto del ricorso, non ritenendo accoglibile l’istanza di accesso.

L’Amministrazione riteneva infatti che l’ultima istanza presentata da CCC, avendo ad oggetto l’affidamento dei lavori all’ATI Legeco, non avesse alcuna connessione funzionale con l’appalto siglato precedentemente con CCC. Si sarebbe trattato, perciò, di un’istanza nuova rispetto alle precedenti e in relazione tale nuova domanda non sarebbero emersi né i presupposti per l’esercizio dell’accesso civico, né quelli richiesti per l’accesso ordinario.

8. Alla camera di consiglio fissata, l’Amministrazione ha poi chiesto un termine per riesaminare l’istanza di accesso e la causa è stata rinviata al 24 gennaio 2018.

9. In data 15 gennaio 2018 la Città Metropolitana ha comunicato al Consorzio ricorrente il provvedimento di diniego reso sull’istanza di accesso trasmessa l’8 giugno 2017.

In particolare, pronunciandosi sulle richieste di documenti avanzate da CCC, l’Amministrazione ha affermato di aver già trasmesso il 3 maggio 2017, a riscontro della prima istanza di accesso, la documentazione relativa all’affidamento dei lavori complementari all’ATI Legeco (ossia la documentazione sopra indicata sub B). Ha, inoltre, ritenuto che il Progetto esecutivo richiesto dal Consorzio (ossia la documentazione sopra indicata sub A) e la relazione tecnica ad esso allegata, nella quale si illustrano le scelte tecniche relative ai lavori complementari (ossia la documentazione sopra indicata sub C), siano atti non soggetti all’obbligo di pubblicazione e, inoltre, non ostensibili in applicazione del c.d. accesso civico generalizzato, non emergendo un interesse del richiedente all’esercizio di un controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche. Infine, la Città Metropolitana ha chiesto, al fine di valutare l’accoglibilità della domanda di esibizione dei documenti sub A e C quale istanza di accesso ordinario, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, di dimostrare l’esistenza di un interesse diretto, concreto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è richiesto l’accesso.

10. Alla camera di consiglio del 24 gennaio 2018 la causa è stata nuovamente rinviata per permettere l’impugnativa del provvedimento di diniego espresso.

11. Il provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti notificati in data 14 febbraio 2018 e depositati il seguente 23 febbraio, mediante i quali il Consorzio ha allegato l’illegittimità sia propria che derivata della determinazione espressa dalla Città Metropolitana, evidenziando che:

(i) contrariamente a quanto affermato dall’Amministrazione, la documentazione sopra richiamata sub B non gli sarebbe stata trasmessa; la richiesta dell’8 giugno 2017 non sarebbe stata diretta, infatti, a ottenere la mera determinazione dirigenziale di affidamento dei lavori complementari, effettivamente già esibita, bensì di tutta la documentazione relativa a tale affidamento;

(ii) i documenti richiesti sarebbero stati pienamente accessibili nell’esercizio dell’accesso civico generalizzato, il quale – per sua natura – non è condizionato al possesso di specifici titoli di legittimazione e non richiede alcuna motivazione;

(iii) CCC sarebbe, comunque, titolare anche di un interesse qualificato, che gli consentirebbe l’accesso ai sensi dell’articolo 22 della legge n. 241 del 1990, in considerazione delle esigenze difensive legate al contenzioso seguito alla risoluzione del contratto, come già evidenziato nell’istanza dell’8 marzo 2017;

(iv) la sussistenza, in questa prospettiva, di un interesse qualificato all’accesso sarebbe comprovata anche dalla circostanza che dalla documentazione già acquisita da CCC emergerebbe l’affidamento al nuovo appaltatore anche di lavori complementari, aventi ad oggetto la riqualificazione della pavimentazione esistente, per l’importo di euro 750.000,00; si tratterebbe – secondo il ricorrente – di lavori presumibilmente corrispondenti a quelli che CCC aveva ritenuto indispensabili per il completamento della commessa, e che la Città Metropolitana non gli avrebbe consentito di eseguire, risolvendo il contratto in suo danno;

(v) il provvedimento di diniego espresso sarebbe, comunque, affetto da illegittimità derivata, per tutte le ragioni già esposte nel ricorso introduttivo del giudizio.

12. Alla camera di consiglio del 9 maggio 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

13. Va anzitutto accolta l’eccezione, formulata dalla difesa di CCC, di tardività del deposito della memoria della Città Metropolitana del 7 maggio 2018, atteso che lo scritto risulta effettivamente prodotto soltanto due giorni prima della camera di consiglio fissata per la trattazione della causa.

14. Ciò posto, il Collegio ritiene che il ricorrente sia titolare di un interesse qualificato, diretto, attuale e concreto all’accesso ai documenti richiesti. In particolar modo, tale interesse risulta in tutta la sua evidenza in quanto i documenti di cui si chiede l’ostensione appaiono utili per garantire una corretta difesa dinanzi al giudice ordinario.

15. Deve infatti rimarcarsi, aderendo alla tesi consolidata in giurisprudenza, che il giudice dell’accesso non è tenuto a sindacare funditus – salvi i casi di manifesta abnormità, strumentalità, inconducenza della richiesta di ostensione – la esattezza e conducenza della linea defensionale che postula la necessaria ostensione dell’atto, dovendo unicamente a verificare se, in relazione all’esigenza prospettata, sussista o meno l’interesse ad accedere alla documentazione (TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 28 settembre 2017, n. 4545). Del resto, l’accesso non rappresenta una pretesa esclusivamente strumentale alla difesa in giudizio della situazione sottostante, essendo in realtà volto al perseguimento di un autonomo bene della vita, così che la tutela apprestata dall’ordinamento a favore dell’accesso risulta indipendente non solo dalla sorte del processo principale in cui viene fatta valere la suddetta situazione (Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2005, n. 1680), ma anche dall’eventuale infondatezza o inammissibilità della domanda giudiziale che il richiedente, conosciuti gli atti, potrebbe proporre (Cons. Stato, Sez. VI, 21 settembre 2006, n. 5569).

16. Nel caso in esame, l’istanza di accesso dell’8 giugno 2017 richiamava quella precedente dell’8 marzo, ove era stata evidenziata anche la presenza di un interesse defensionale del Consorzio, in relazione al giudizio azionato innanzi al Tribunale di Roma a seguito della risoluzione del contratto di appalto. E, in questa prospettiva, risulta evidente come i documenti richiesti siano necessari all’odierno ricorrente per comprendere se l’Amministrazione, pur avendo risolto il contratto con CCC e non volendo prevedere una somma ulteriore per svolgere i lavori di bonifica del sottofondo stradale, abbia previsto una cifra simile, per gli stessi lavori, nei confronti della seconda aggiudicataria ATI Legeco.

17. D’altro canto, a prescindere dalla concreta utilità della documentazione nell’ambito del contenzioso pendente, deve ritenersi che l’appaltatore nei confronti del quale sia stata disposta la risoluzione del contratto – anche prima e al di fuori della promozione di un contenzioso – abbia un interesse qualificato a conoscere le modalità e le condizioni di affidamento ad altra impresa dei lavori oggetto del contratto risolto in suo danno.

18. Alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere accolti, atteso che l’accesso va riconosciuto al ricorrente già sensi degli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990.

Sono, conseguentemente, improcedibili, per difetto di interesse, le ulteriori domande, fondate sulle diverse causae petendi costituite dalle fattispecie di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 33 del 2013.

19. Deve, pertanto, ordinarsi alla Città Metropolitana di Roma Capitale di consentire al Consorzio ricorrente, entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza, di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione richiesta con l’istanza trasmessa in data 8 giugno 2017.

20. Le spese del giudizio vanno poste a carico della parte soccombente e sono liquidate nel complessivo importo di euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Seconda Sezione) definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, in parte li accoglie e per la restante parte li dichiara improcedibili, nei sensi di cui in motivazione.

Per l’effetto, annulla le determinazioni negative sull’istanza di accesso trasmessa in data 8 giugno 2017 e ordina alla Città Metropolitana di Roma Capitale di consentire al Consorzio ricorrente di prendere visione ed estrarre copia di tutta la documentazione richiesta con la predetta istanza, entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della presente sentenza.

Condanna l’Amministrazione resistente alla rifusione, in favore del ricorrente, delle spese di giudizio, che liquida nell’importo di euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Emanuela Loria, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Primo Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Floriana Venera Di MauroAntonino Savo Amodio
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO