Pubblicato il 30/03/2018

N. 03598/2018 REG.PROV.COLL.

N. 09937/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 9937 del 2017, proposto da Franco Picchi, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Mandoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Lucca, corso Giuseppe Garibaldi n. 74;

contro

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

delle note n.8365 del 07/09/2017 e n.8773 del 22/09/2017 del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, con cui lo stesso ha rigettato le domande di riesame dei dinieghi all'accesso civico generalizzato presentate dal Dott. Franco Picchi in data 18/08/2017 e 10/09/2017

e per la declaratoria

del diritto del ricorrente all'accesso dei documenti richiesti, e, ai sensi della normativa vigente in materia di accesso civico generalizzato, con conseguente obbligo del Ministero resistente di esibizione completa della documentazione richiesta con le predette domande di accesso civico, in seguito specificata con:

-con l'istanza di riesame del 18/08/2017:

i documenti, e le eventuali note o osservazioni allegate, delle analisi effettuate su tale relazione da parte: del Ministero; e/o dalla Direzione Generale Politiche Previdenziali e/o dalla singola Divisione di tale Direzione Generale.”

e con l' istanza di riesame del 10/09/2017:

la documentazione relativa al procedimento che ha stabilito, anche di concerto con il Ministero dell'economia (come accenna la nota 1681 del 29.01.2010), la non sottoposizione delle casse previdenziali privatizzate ai dettati del decreto 231/2001;

e per la nomina di un Commissario ad acta con l'incarico di agire a fronte della perdurante inoperosità del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali in caso di infruttuosa decorrenza del predetto termine di trenta giorni;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2018 la dott.ssa Emanuela Loria e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con una prima istanza del 22 luglio 2017 il ricorrente signor Franco Picchi chiedeva ai sensi dell’art. 5, comma 2, D.Lgs. n.33/2013 e ss.mm.ii., di esercitare l’accesso civico generalizzato ad una serie di atti, documenti e relazioni del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali riguardanti la vigilanza sulle casse previdenziali privatizzate sottolineando come il Ministero avesse riclassificato tali atti e procedimenti “a basso rischio corruzione”, mentre nel precedente PTPC 2016-18 venivano tutti classificati come ad alto rischio corruttivo.

Con nota del 3 agosto 2017 la Direzione Generale per le Politiche previdenziali e assicurative trasmetteva al ricorrente una serie di documenti richiesti con l’istanza del 22 luglio mentre “In relazione alle richieste di cui ai punti 11) e 12) dell'istanza di accesso, concernenti le eventuali valutazioni e conclusioni rese all'ENPAM da parte di questa Amministrazione in relazione alla vicenda oggetto dell'indagine giudiziaria, si rappresenta che l'analisi della relazione sindacale sopra indicata non ha determinato alcuna conseguente richiesta o comunicazione al predetto Ente, stante la pendenza del procedimento giudiziario, successivamente definito con decreto del Tribunale di Roma nel corso del 2015”.

Con nota del 3 agosto 2017, inviata al Direttore Generale, il ricorrente precisava che mancavano nella nota di riscontro a lui inviata taluni documenti e in particolare: “la documentazione richiesta riguardante: A) la vigilanza economico finanziaria sugli enti privati, che nel vecchio organigramma era svolta dalla Divisione III.

1) Attività di vigilanza tecnico finanziaria di carattere generale sugli enti previdenziali pubblici e privati attraverso il controllo di bilanci preventivi, note di variazione, bilanci consuntivi, bilanci tecnico attuariali, piani degli impieghi delle disponibilità economico finanziarie degli enti;

2) Approvazione dei regolamenti di contabilità e amministrazione e delle relative modifiche

3) Attività di monitoraggio per la rilevazione del rischi-rendimento dei portafogli e degli investimenti mobiliari e immobiliari degli enti previdenziali. Per tali attività non è stata inviata né la vecchia mappatura delle aree di rischio, come redatta dalla ex Divisione III, né la nuova come redatta dalla Divisione V.

B) Riguardo alla relazione inviata dal collegio sindacale della Fondazione ENPAM: Mentre nella nota di risposta si rimarca che la relazione inviata dal Collegio Sindacale ENPAM non ha determinato ulteriori comunicazioni da parte del Ministero al predetto Ente, nell’ istanza di accesso civico venivano anche richiesti, al punto 12

12) I documenti, e le eventuali note o osservazioni allegate, delle analisi effettuate su tale relazione da parte del Ministero e/o dalla Direzione Generale Politiche Previdenziali e/o dalla singola Divisione di tale Direzione Generale.

Si presume che la relazione del Collegio Sindacale ENPAM abbia determinato attività almeno da parte della ex Divisione III e conseguenti analisi poi inviate prima alla Direzione Generale e poi al Ministro richiedente. Si richiede quindi l’invio della documentazione già richiesta al punto 12 dell’istanza di accesso, come ulteriormente chiarito.”

Con la nota del 3 agosto 2017 il ricorrente chiedeva “l’accesso civico generalizzato” ai seguenti atti e documenti:

1) Nota protocollo n. 31/0008003 del 11.12.2014 del Segretariato generale (e relativi eventuali allegati), inviata alla Direzione Generale Politiche Previdenziali e Assicurative relativa all’ aggiornamento mappatura rischio corruzione

2) I parametri (o criteri) forniti dal Segretariato generale per effettuare tali analisi e valutazioni

3) La risposta a tale nota compresi gli allegati e le eventuali osservazioni

4) I documenti e le analisi, della singola divisione di tale Direzione Generale responsabile del relativo procedimento mappato per il rischio corruzione, che hanno determinato la classificazione come inviata nella nota di risposta;

5) Gli eventuali altri dati e le informazioni comunicati al Segretariato generale “necessarie per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione” come da pag.23 della “Relazione al Sig. Ministro recante i risultati dell’attività svolta sulle misure di prevenzione previste dal piano triennale di prevenzione della corruzione 2013-16”

Riguardo alla nuova mappatura dei procedimenti riguardanti la vigilanza sulle casse previdenziali privatizzate:

6) Il set di domande riguardanti la mappatura del singolo procedimento, quelle contenute nella tabella tratta dall’Allegato 5 al PTPC 2017-2019, le riflessioni effettuate nel corso della riunione della rete dei referenti del 19 ottobre 2016 e le osservazioni successivamente pervenute, come da pag 31 del PTPC 2017-19

7) I documenti e le analisi, della singola divisione di tale Direzione Generale responsabile del relativo procedimento mappato per il rischio corruzione, che hanno determinato la nuova classificazione come da PTPC 2017-19;

8) Le eventuali osservazioni e/o analisi effettuate dal Segretariato generale, o dalla Direzione Generale,o dalle singole Divisioni relative alla nuova valutazione del rischio che certifca come modesto il rischio corruzione del procedimento analizzato, rispetto alla precedente mappatura che lo considerava a rischio corruzione molto alto.

Riguardo alla relazione inviata dal collegio sindacale della Fondazione ENPAM:

9) La relazione inviata a codesto Ministero dal collegio sindacale della Fondazione ENPAM nel 2012, riguardante i potenziali impatti sui conti dell'ente pensione dell'inchiesta giudiziaria romana sui derivati finanziari.

10) La nota del Ministero del Lavoro che richiedeva tale relazione

11) La risposta inviata alla Fondazione ENPAM da parte di codesto Ministero o Direzione Generale riguardante le conclusioni tratte dall’analisi di tale relazione

12) I documenti, e le eventuali note o osservazioni allegate, delle analisi effettuate su tale relazione da parte del Ministero e/o dalla Direzione Generale Politiche Previdenziali

e/o dalla singola Divisione di tale Direzione Generale.

Con nota del 7 settembre 2017 prot. n. 31/0008365, il Responsabile della prevenzione e della trasparenza rigettava la richiesta di accesso civico generalizzato, ritenendo che, da un lato, “per quanto attiene l'istanza di ostensione di cui al punto 12 della richiesta di accesso civico generalizzato del 22.07.2017, relativa ai "documenti ed eventuali note o osservazioni allegate, delle analisi effettuate su tale relazione da parte del Ministero e/o da parte della Direzione Generale Politiche Previdenziali e/o dalla singola divisione di tale Direzione Generale", la Direzione ha rappresentato, nella nota prot. n. 9385 del 3 agosto u.s. ed in quella n. 9783 del 17 agosto u.s., che l'analisi della relazione inviata dal collegio sindacale ENPAM al Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 2012, avente ad oggetto "Attività di investimento mobiliare ed immobiliare della fondazione ENPAM", non ha determinato alcuna conseguente richiesta o comunicazione al predetto Ente, stante la pendenza del procedimento giudiziario, successivamente definito con decreto del Tribunale di Roma nel corso del 2015. Pertanto, in mancanza della predetta documentazione, non sussiste un effettivo diniego parziale all'istanza di accesso civico da parte della Direzione generale verso il quale proporre istanza di riesame. In merito alla richiesta formulata con mail del 5.08.2017, nella quale "si presume che la relazione del Collegio sindacale ENPAM abbia determinato attività almeno da parte della ex Divisione III e conseguenti analisi poi inviate prima alla Direzione Generale e poi al Ministro richiedente" si evidenzia quanto segue.

L'attività oggetto della richiesta va inquadrata, sulla base di una interpretazione logico-sistematica della normativa, nell'ambito di un'area organizzativo-pubblicistica che si colloca al di fuori della sfera di interessi la cui tutela è perseguita dall'istituto dell'accesso civico generalizzato. Quest'ultimo è, infatti, inteso a garantire sì un'accessibilità totale "allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico", ma nei confronti specificamente dell'apparato della pubblica amministrazione in senso stretto, quale apparato stabile, distinto dagli organi costituzionali che esprimono su di esso l'indirizzo politico amministrativo sulla base del raccordo tra Parlamento, Governo e Ministri, secondo il disposto degli artt. 95 e 97 Cost..

La Pubblica Amministrazione deve ritenersi destinataria dell'accesso civico generalizzato sia nelle sue attività preparatorie che in quelle prowedimentali finali, ma essenzialmente per quella che è l'attività sua propria, in quanto diretta alla cura imparziale ed efficiente degli interessi individuati dalla legge.

L'attività oggetto di accesso civico generalizzata, da parte del Dr. Picchi nell'istanza di riesame, appare invece del tutto estranea a funzioni tipiche proprie dell'Amministrazione, essendo del tutto interna e strumentale all'esercizio di attività di indirizzo politico-amministrativo svolta dal Ministro, a cui essa si rivolge e verso cui essa si esaurisce. Si tratta, in altri termini, di attività di referto dell'Amministrazione (e i relativi atti: relazioni, appunti, informative, ecc.) diretta al vertice politico per consentirgli l'adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo. Non è, quindi, espressione di attività amministrativa di gestione, ma di ausilio e preparazione ad attività di indirizzo il cui controllo è previsto secondo la logica del rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo e, per guanto riguarda i cittadini, attraverso l'esercizio periodico del diritto di voto.

Nel caso di specie, la Direzione generale ha informato il vertice politico delle vicende connesse ad investimenti mobiliari ed immobiliari effettuati da ENPAM, rendendo una doverosa attività di referto per ogni eventuale conseguente valutazione di carattere politico-amministrativo. Le citate informative sotto forma di appunto sono state quindi escluse dal novero degli atti per i quali è previsto l'accesso civico ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33/2013 e s.m.i., dato che, per loro natura, non esprimono attività di gestione dell'amministrazione, in relazione alla quale, come indicato dalla Delibera dell'ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, si riconosce ai cittadini un accesso generalizzato.”

Con il presente ricorso viene impugnata quest’ultima nota per violazione di legge, dell’art. 21 della Costituzione; dell’art. 19 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo; dell’art. 10 della Convenzione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo; dell’art. 11 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea per la loro mancata applicazione.

Con un secondo motivo il ricorrente censura il provvedimento per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 comma 1, 5 comma 2 e 6 5 bis commi 4 e 5 del D.lgs. n. 33/2013 e s.m.i., e della circolare 2/2017 del Ministro della semplificazione e la pubblica amministrazione – l’eccesso di potere, il difetto di istruttoria e di motivazione; il travisamento dei fatti, l’ingiustizia manifesta, la violazione di circolari.

In punto di fatto, il dott. Picchi, appartenente alla categoria dei blogger in materia sanitaria. enumera il contezioso da egli stesso attivato nei confronti dell’EMPAM; in punto di diritto il ricorrente sostiene che ai sensi della Giurisprudenza Eurocomunitaria e delle principali Convenzioni in materia di diritti umani (Dichiarazione Universale e Convenzione), e delle nuove disposizioni in materia di accesso integrale e di trasparenza (d.lgs. 33/2013) art. 1, commi 1 2 e nuovo art. 5 comma 2 del d.lgs. 33/2013, che intendono favorire forme diffuse di controllo sull’amministrazione attraverso l’istituto dell’accesso civico, gli spetti di avere accesso anche agli atti richiesti da ultimo con la istanza del 6 agosto 2017.

L’amministrazione si è costituita in giudizio chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque respinto in quanto infondato nel merito.

Alla camera di consiglio del 30 gennaio la causa è stata spedita in decisione.

La richiesta di accesso agli atti formulata dal ricorrente non è stata qualificata come diritto di accesso ai sensi della legge 241/1990 s.m.i. bensì come diritto di accesso civico generalizzato ai sensi del d.lgs. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, per cui non possono applicarsi le medesime categorie elaborate dalla giurisprudenza in materia di diritto di accesso ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge 241/1990 s.m.i. con riferimento alla posizione di interesse che deve rivestire la parte ricorrente.

Il diritto di accesso civico ai sensi del d.lgs. 33/2013 è molto più ampio, sotto il profilo soggettivo, rispetto al diritto di accesso tratteggiato dalla legge 241/1990 per cui (come, in effetti, già riconosciuto dall’amministrazione intimata, che ha già dato riscontro positivo a una serie di richieste dell’istante), il ricorrente è soggetto legittimato ad esercitare gli strumenti del d.lgs. 33/2013 s.m.i.

Sotto il profilo oggettivo, egli opina di avere diritto a ottenere l’accesso a due tipologia di informazioni/documenti/atti, ritenendo illegittimo il diniego opposto dall’amministrazione: si tratta della Relazione del Collegio sindacale dell’EMPAM e di tutti quegli atti (relazioni, appunti, informative, ecc.) che fanno parte dell’attività di raccordo e di informativa tra la dirigenza e il vertice politico dell’amministrazione.

Rispetto alla Relazione del Collegio sindacale, il ricorrente è legittimato ad esercitare il diritto di accesso civico generalizzato poiché essa costituisce un documento formato dall’amministrazione e che ha una sua consistenza oggettiva anche se – come scrive l’amministrazione - non ha determinato alcuna conseguente richiesta o comunicazione al predetto Ente.

Legittimo invece è il diniego opposto dall’amministrazione alle relazioni, appunti, informative, ecc. che non hanno assunto natura provvedimentale nè si sono trasfusi in atti ufficiali, neppure in fase istruttoria, poiché tali atti sono, in primo luogo, genericamente indicati dal ricorrente e, in secondo luogo, attengono ad una fase preparatoria delle decisioni e riguardano l’attività di referto dell'Amministrazione diretta al vertice politico per consentirgli l'adozione dei conseguenti atti di indirizzo politico-amministrativo. Tali informative, sotto forma di appunto, relazioni etc…, sono state quindi escluse dal novero degli atti per i quali è previsto l'accesso civico ai sensi dell'art. 5, comma 2, del D. Lgs. n. 33/2013 e s.m.i., dato che, per loro natura, non esprimono attività di gestione dell'amministrazione, in relazione alla quale, come indicato dalla Delibera dell'ANAC n. 1309 del 28 dicembre 2016, si riconosce ai cittadini un accesso generalizzato.

Per tali motivi il ricorso va accolto soltanto in parte con riferimento alla relazione inviata dal collegio sindacale ENPAM al Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 2012, avente ad oggetto "Attività di investimento mobiliare ed immobiliare della fondazione ENPAM"; va respinto quanto alla restante parte relativa ai documenti, e le eventuali note o osservazioni allegate, delle analisi effettuate su tale relazione da parte del Ministero e/o dalla Direzione Generale Politiche Previdenziali e/o dalla singola Divisione di tale Direzione Generale.

Le spese del giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti in ragione dell’esito del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, ordina all’amministrazione di consentire al ricorrente, nel termine di giorni trenta dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, l’accesso agli atti solo con riferimento alla relazione inviata dal collegio sindacale ENPAM al Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 2012,.

Respinge, quanto alla restante parte, secondo quanto esplicitato in motivazione.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Savoia, Presidente

Ines Simona Immacolata Pisano, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Emanuela LoriaRiccardo Savoia
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO