Pubblicato il 18/10/2017

N. 04822/2017REG.PROV.COLL.

N. 01124/2013 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1124 del 2013, proposto dai signori:
Fortunata Alimenti, Marisa Argentati, Morena Barcaroli, Cinziana Bartocci, Antonio Buccioli, Tiziana Capitani, Miria Celli, Graziano Cera, Maria Teresa Fagioli, Silvana Gaggia, Ornella Gagliani, Francesca Gallo, Stefania Gasperini, Pierluisa Mariani Saraca, Margherita Medori, Doriana Mengoni, Stefania Orti, Armando Paoloni, Patrizia Pettinari, Giancarlo Ribeca, Maria Rita Salvati, Maria Scarponi, Ida Troito, Maurizio Valentini, Maria Domenica Valeri, Antonella Zengoni, rappresentati e difesi dall'avvocato Maurizio Riommi, con domicilio eletto presso lo studio Falla Trella in Roma, piazza Tarquinia 5/D;

contro

il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca, e l’Ufficio scolastico regionale per l’Umbria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del TAR Umbria, sezione I, 22 ottobre 2012 n.439, resa fra le parti, che ha respinto il ricorso n. 123/2008, proposto per la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno.

In particolare, la causa veniva trattenuta in decisione sulle seguenti conclusioni:

per i ricorrenti,

nel merito, accertata e dichiarata l’illegittimità del mancato avviamento a selezione e la mancata conseguente assunzione dei ricorrenti in qualità di riservatari della quota del 30% delle assunzioni del personale ausiliario tecnico amministrativo – ATA della scuola da parte del Provveditorato agli studi di Perugia, quali lavoratori socialmente utili – LSU, condannare l’amministrazione intimata al risarcimento del danno per perdita di chances lavorative nella misura di giustizia, anche in via equitativa, maggiorata di rivalutazione ed interessi, con vittoria di spese;

per l’amministrazione,

respingere il ricorso;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca e dell’Ufficio scolastico regionale per l’Umbria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 settembre 2017 il Cons. Francesco Gambato Spisani e uditi per le parti l’avvocato Riommi e l’avvocato dello Stato Basilica;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

I ricorrenti appellanti sono tutti lavoratori socialmente utili della provincia di Perugia i quali, con ricorsi depositati il giorni 5 dicembre 2002, avevano adito il Giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro di quella città per sentir condannare, in via principale, l’amministrazione del MIUR ad assumerli come personale ATA presso le scuole pubbliche della provincia, in applicazione, a loro avviso dovuta, della riserva del 30% stabilita a favore di tale categoria per gli avviamenti a selezione, ai sensi dell’art. 12 comma 4 del d. lgs. 1 dicembre 1997 n.468 e dell’art. 45 comma 8 della l. 17 maggio 1999 n.144.

Nel corso del giudizio, costoro avevano rinunciato alla domanda principale, e mantenuto ferma la domanda subordinata, di risarcimento del danno da perdita di chance asseritamente loro dovuto per la mancata assunzione.

Sulla domanda così formulata, da ultimo, la Corte di cassazione, con le sentenze delle Sezioni Unite 30 novembre 2009 dal n.25097 al n.25122, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario in favore di questo Giudice amministrativo.

I ricorrenti appellanti hanno quindi riassunto il giudizio avanti al TAR meglio indicato in epigrafe, che, con la sentenza citata, ha respinto il ricorso, ritenendo che l’assunzione dei LSU quale personale ATA fosse dovuta, in base alle disposizioni impartite dal Ministero, solo dopo esaurite le relative graduatorie provinciali permanenti, ciò che nella provincia di Perugia non si era verificato.

Contro tale sentenza, gli originari ricorrenti propongono impugnazione, con appello che ripropone la domanda già proposta in primo grado, con le conclusioni di cui in epigrafe; sostengono in merito che la decisione di primo grado sarebbe errata perché sarebbe stata illegittima la sospensione della riserva disposta dal MIUR.

All’udienza del giorno 28 settembre 2017, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito precisate.

2. I ricorrenti appellanti, come detto in narrativa, fondano la pretesa risarcitoria fatta valere sulla loro qualità di LSU. E’ necessario pertanto, a fini di chiarezza, delineare nelle linee generali la disciplina dell’istituto in questione.

3. I LSU sono stati previsti per la prima volta nel nostro ordinamento dal d.l. 1 ottobre 1996 n.510, convertito con modificazioni dalla l. 28 novembre 1996 n.608; tale testo normativo è stato poi sostituito dal d. lgs. 1 dicembre 1997 n.468, di riordino dell’istituto, che contiene le norme applicabili all’epoca dei fatti per cui è causa. Solo per completezza, si ricorda che il d. lgs. 468/1997 è stato a sua volta abrogato dal recente d. lgs. 14 settembre 2015 n.150, che contiene una complessiva nuova disciplina dei servizi per il lavoro, ovvero delle misure di contrasto alla disoccupazione, e prevede all’art. 26 l’istituto, sostanzialmente analogo, dei lavoratori impegnati in “attività di pubblica utilità”.

4. La definizione di LSU risulta dal disposto degli articoli 1 e 4 del d. lgs. 468/197.

Secondo l’art. 1, in generale, “Si definiscono lavori socialmente utili le attività che hanno per oggetto la realizzazione di opere e la fornitura di servizi di utilità collettiva, mediante l'utilizzo di particolari categorie di soggetti, alle condizioni contenute nel presente decreto legislativo, compatibilmente con l'equilibrio del locale mercato del lavoro”.

Il successivo art. 4 prevede poi che possano essere addette a tali lavori sette distinte categorie di soggetti, ovvero: “a) lavoratori in cerca di prima occupazione o disoccupati iscritti da più di 2 anni nelle liste del collocamento; b) lavoratori iscritti nelle liste di mobilità non percettori dell'indennità di mobilità o di altro trattamento speciale di disoccupazione; c) lavoratori iscritti nelle liste di mobilità e percettori dell'indennità di mobilità o di altro trattamento speciale di disoccupazione; d) lavoratori che godono del trattamento straordinario di integrazione salariale sospesi a zero ore; e) gruppi di lavoratori espressamente individuati in accordi per la gestione di esuberi nel contesto di crisi aziendali, di settore e di area; f) categorie di lavoratori individuate, anche per specifiche aree territoriali, mediante delibera della Commissione regionale per l'impiego, anche ai sensi dell'articolo 25, comma 5, lettera c), della legge 23 luglio 1991, n. 223 ; g) persone detenute per le quali sia prevista l'ammissione al lavoro esterno come modalità del programma di trattamento”.

E’ di rilievo notare che la qualità di LSU, in base alla norma citata, non rappresenta una sorta di status che, una volta ottenuto, tendenzialmente si conserva, ma dipende, momento per momento, dal possesso dei requisiti indicati dalla norma stessa.

5. Si tratta, in sintesi, di soggetti a rischio di esclusione sociale, ovvero di disoccupazione, a sostegno dei quali la normativa in esame prevede fondamentalmente due misure: in primo luogo, ai sensi dell’art. 8, un assegno mensile erogato dall’INPS come riconoscimento per il lavoro svolto a favore della collettività, e in prospettiva la possibilità di un lavoro stabile, a tempo indeterminato, alle dipendenze della p. a.

Sull’ultimo punto, dispose anzitutto in modo specifico l’art. 12 comma 4 dello stesso d. lgs. 468/1997, per cui nel caso di LSU utilizzati da enti pubblici “gli stessi enti pubblici che li hanno utilizzati riservano una quota del 30 per cento dei posti da ricoprire mediante avviamenti a selezione di cui all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n.56, e successive modificazioni ed integrazioni”.

Il riferimento è alla normativa che, all’epoca, imponeva allo Stato ed agli enti pubblici di procedere tramite le liste di collocamento ad assumere i dipendenti per le posizioni dei livelli inferiori, per le quali fosse richiesta esclusivamente la scuola dell’obbligo.

6. La portata della norma in esame venne successivamente ampliata dall’art. 45 comma 8 della l. 17 maggio 1999 n.144, nel senso che “Ai lavoratori impegnati in lavori socialmente utili assoggettati alla disciplina di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 1° dicembre 1997, n. 468, è riservata una quota del 30 per cento dei posti da ricoprire mediante avviamenti a selezione di cui all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e successive modificazioni”.

In altre parole, la riserva a favore dei LSU non è più limitata ai posti di lavoro disponibili presso gli enti utilizzatori, ma viene estesa a tutte le amministrazioni dello Stato e a tutti gli enti pubblici compresi nel disposto dell’art. 16 l. 56/1987, anche se in concreto essi non abbiano utilizzato alcun LSU.

Ciò è stato espressamente riconosciuto dall’amministrazione di riferimento, ovvero dal Ministero del Lavoro, in particolare con la circolare 26 luglio 1997 n.61, esplicita in tal senso.

7. Per quanto qui interessa, il MIUR si è dapprima uniformato a tale normativa in particolare con l’O.M. 30 maggio 2000 n.153, che all’art. 2 comma 1 tiene conto in modo espresso della riserva per disporre l’assunzione del personale allora classificato come qualifica IV funzionale, di cui fanno parte i “collaboratori scolastici”, nel linguaggio comune “bidelli”.

Successivamente, però, con l’art. 3 comma 6 del d.m. 23 novembre 2000 n.262, la riserva in questione venne “sospesa limitatamente all’anno scolastico 2000/2001”.

8. La pretesa dei ricorrenti appellanti si fonda, in sintesi, sull’illegittimità della sospensione della riserva di cui si è detto.

Essi assumono che il d.m. 262/2000 citato sarebbe stato annullato in sede giurisdizionale, per effetto della sentenza di questo Consiglio, sez. VI 12 dicembre 2002 n.6803.

Assumono, poi, che tale annullamento avrebbe avuto effetto erga omnes, e che quindi illegittimamente l’allora Provveditorato agli studi della Regione Umbria, nella quale risiedono, non ne avrebbe tenuto conto.

Assumono, ancora, che se il Provveditorato avesse agito secondo legittimità, essi sarebbero stati assunti a tempo indeterminato dall’amministrazione scolastica, e poiché ciò non si è verificato, chiedono, nei termini già spiegati in premesse, il risarcimento per la perdita della relativa chance.

9. Ad avviso del Collegio, solo la prima parte del ragionamento esposto è corretta; pertanto, non se ne possono trarre le conclusioni pretese dai ricorrenti appellanti, e quindi la domanda risarcitoria da loro proposta va respinta.

10. La citata sentenza della Sezione 6803/2002, come si ricava a lettura della motivazione, ebbe a disporre l’annullamento dell’atto del Provveditore agli studi di altra Regione, che aveva disposto la sospensione della riserva per quanto di pertinenza del proprio ufficio, e dell’atto presupposto che tale sospensione prevedeva in via generale, ovvero del d.m. 262/2000 sopra citato.

Ciò posto, il d.m. 262/2000 stesso, e la sua disposizione particolare di cui si tratta, hanno all’evidenza carattere di norme generali ed astratte: ne discende che esso va qualificato come atto di natura regolamentare, e che il suo annullamento è efficace erga omnes, come da costante e pacifica giurisprudenza, che come tale non necessita di puntuali citazioni.

In tal senso, quindi, va condiviso quanto affermato dai ricorrenti appellanti, ovvero che il Provveditorato di Perugia di tale annullamento, in astratto, avrebbe dovuto tener conto.

11. Peraltro, la domanda risarcitoria proposta non va accolta, in base alle norme in materia.

In primo luogo, è pacifico che la domanda risarcitoria proposta avanti il Giudice amministrativo è soggetta ai principi generali in tema di onere probatorio: chi ha propone, ha appunto l’onere di provare, in modo rigoroso, i fatti e gli elementi specifici che ne costituiscono fondamento, poiché si trova nella posizione migliore per poterlo fare, secondo la regola cd della vicinanza della prova: così fra le molte C.d.S. sez. V 11 maggio 2017 n.2184, IV 30 giugno 2011 n.3887 e sez. V 13 giugno 2008 n.2967.

Di conseguenza, l’interessato deve provare in modo specifico il nesso causale tra il fatto dannoso ed il danno, l’elemento soggettivo della colpevolezza da parte del danneggiante, nonché l’esistenza del danno e la sua entità: così, sempre fra le molte, C.d.S. sez. V 13 marzo 2017 n.1139 e sez. IV 7 settembre 2009 n.5199.

Nel caso particolare, che qui rileva, in cui sia chiesto il risarcimento per perdita di una chance, l’interessato deve poi dare una prova ancora più specifica, ovvero dare la prova certa che, se l’atto illegittimo non fosse stato emanato, egli si sarebbe effettivamente aggiudicato il bene della vita cui aspirava. In tal senso, ad esempio, C.d.S. sez. V 22 settembre 2015 n.4431 e 22 dicembre 2013 n.6230, pronunciate in fattispecie di partecipazione a gare di appalto, ma valide quanto al principio in tutti i casi di non soddisfacimento di interessi pretensivi.

12. In base ai principi appena delineati, la domanda è infondata.

I ricorrenti appellanti non hanno infatti dato, sotto più di un profilo, anzitutto la prova del nesso causale fra l’omissione dell’amministrazione ed il preteso danno, ovvero non hanno provato che, se l’amministrazione avesse tenuto conto della riserva, essi sarebbero stati assunti.

Nel settore specifico dell’amministrazione scolastica, bisogna tener conto in primo luogo della norma specifica dell’art. 587 del d. lgs. 16 aprile 1994 n.297, per cui la riserva, anche quando correttamente riconosciuta come operante, opera soltanto, per così dire, in seconda battuta.

L’art. 587 infatti dispone che “Le disposizioni di cui all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56 e successive modificazioni, nel caso si tratti di assunzioni per qualifiche funzionali per cui non sia richiesto un titolo di studio superiore alla scuola dell'obbligo, si applicano al personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (comma 1). Il comma 1 si applica soltanto dopo l'esaurimento delle graduatorie permanenti compilate per il conferimento delle supplenze annuali di cui al precedente articolo 581 (comma 2)”.

Perché la riserva operi, in altre parole, devono essere esaurite le graduatorie in questione, perché solo in quel momento si ricorre al meccanismo di assunzione previsto dalla l. 56/1987, per cui la riserva è prevista.

Pertanto, chi reclama il diritto all’assunzione in base alla riserva deve dare la prova del previo esaurimento delle graduatorie di suo interesse: in tal senso, la Cassazione, sez. lav. 23 dicembre 2013 n.28627 e 6 marzo 2017 n.5547.

Nel caso di specie tale prova manca, e ciò basterebbe a respingere la domanda, così come osservato anche dal Giudice di primo grado.

13. Per completezza, va aggiunto quanto segue.

Come si è visto, la qualità di LSU non è uno status permanente che si acquisisce; di conseguenza, ai fini di un’assunzione, occorre dimostrare che tale qualità si possedeva nel momento utile per perfezionarla.

I ricorrenti appellanti hanno allegato, senza contestazioni, di avere genericamente rivestito la qualità di LSU, ma rispetto alle concrete assunzioni per cui è causa nulla hanno dedotto di specifico. Occorre anche osservare che la riserva, a tutto voler concedere, opera per il 30% dei posti disponibili, che nel caso in esame erano al massimo (ricorso, p. 19 settimo rigo) 56: per conseguenza, in base ad un’elementare calcolo matematico, non tutti i 26 ricorrenti, in ogni caso, avrebbero potuto ottenere l’assunzione.

Inoltre va ricordato – in tal senso, C.d.S. sez. VI 6 dicembre 2013 n.5867- che la riserva non conferisce ai LSU un diritto all’automatica stabilizzazione, ma soltanto un percorso preferenziale per l’accesso al pubblico impiego, subordinato all’accertamento dei relativi requisiti, e anche sul punto nulla è stato nemmeno allegato.

Infine, manca la prova anche dell’ammontare del presunto danno, determinato nella domanda (appello, p. 26 nono rigo dal basso) nelle “retribuzioni che avrebbero percepito dalla data dell’avviamento fino a quando perduri lo stato di disoccupazione”: anche in questo caso, non vi è alcuna allegazione, né quanto alle retribuzioni caratteristiche della qualifica cui i ricorrenti appellanti aspiravano, né quanto al perdurare del dedotto stato di disoccupazione.

14. La particolare natura della causa è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.1124/2013 R.G.), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Bernhard Lageder, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Francesco Mele, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Francesco Gambato SpisaniLuciano Barra Caracciolo
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO