Pubblicato il 14/02/2018

N. 00014/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00044/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 44 del 2017, proposto da:
Gianluca Peschi, rappresentato e difeso dall'avvocato Umberto Grella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Elena Nelva Stellio, in Aosta, via Monte Vodice,16;

contro

Regione Autonoma Valle D'Aosta, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Jans, Francesco Pastorino e Flavia Luciana Mandriota, con domicilio eletto in Aosta, piazza Deffeyes, 1, presso gli uffici dell’avvocatura regionale;

nei confronti di

Igor Rubbo, rappresentato e difeso dall'avvocato Hebert D'Herin, presso il cui studio in Aosta, via Monte Solarolo, n. 26, è elettivamente domiciliato;

per l'annullamento

a) del decreto presidenziale regionale n. 404 del 13.06.2017 recante nomina del dott. Igor Rubbo quale direttore generale dell'Azienda USL della Valle d'Aosta;

b) della delibera di giunta regionale n. 786 del 12.06.2017 recante approvazione del contratto di lavoro del direttore generale dell'Azienda USL della Valle d'Aosta;

c) della delibera di giunta regionale n. 648 del 22.05.2017 recante designazione del dott. Igor Rubbo quale direttore generale dell'Azienda USL della Valle d'Aosta;

d) in parte qua, della deliberazione della giunta regionale n° 463 del 14.04.2017 con cui è stato approvato il nuovo elenco degli idonei per la nomina di direttore generale dell'Azienda USL della Valle d'Aosta.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Valle D'Aosta e di Igor Rubbo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 febbraio 2018 la dott.ssa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il sig. Gianluca Peschi ha impugnato i seguenti provvedimenti:

- il decreto del Presidente della Regione n. 404 del 13.06.2017 di nomina del dott. Igor Rubbo a direttore generale dell’Azienda USL della Valle d’Aosta;

- la delibera della Giunta Regionale n. 786 del 12.06.2017 di approvazione del contratto di lavoro del direttore generale dell’Azienda USL della Valle d’Aosta;

- la delibera della giunta regionale n. 648 del 22.05.2017 con cui il sig. Igor Rubbo è stato designato direttore generale della struttura sanitaria regionale;

- in parte qua, la deliberazione della giunta regionale n. 463 del 14.04.2017 con cui è stato approvato il nuovo elenco degli idonei per la nomina di direttore generale dell’Azienda USL della Valle d’Aosta.

2. Questi i motivi di ricorso: violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 97 e 113 Cost.,della l. 241/1990, del d. lgs. 502/1992, del d. lgs. 39/2013, della l.reg. Valle d’Aosta 5/2000; eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza d’istruttoria, ingiustizia manifesta, illegittimità derivata.

3. Il ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni subiti per non essere stato nominato direttore generale, patrimoniali - per i mancati stipendi percepiti - curriculari e d’immagine.

4. Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d’Aosta, deducendo, oltre all’infondatezza nel merito del ricorso:

- quanto all’impugnazione della deliberazione della Giunta regionale n. 463 del 14 aprile 2017 di approvazione dell’aggiornamento dell’elenco degli idonei alla carica di direttore generale dell’Azienda regionale USL della Valle d’Aosta: irricevibilità per tardività; inammissibilità per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; inammissibilità per genericità;

- quanto all’impugnazione della deliberazione della Giunta regionale n. 648 del 22 maggio 2017 di designazione del dott. Rubbo, resa pubblica mediante pubblicazione sul sito istituzionale della Regione nella stessa data: irricevibilità per tardività.

5. Si è, altresì, costituito in giudizio il dott. Igor Rubbo, controinteressato, chiedendo il rigetto nel merito del ricorso ed eccependo la tardività della censura con cui viene censurato il ruolo svolto dallo stesso Rubbo nel procedimento di nomina del direttore generale dell’Azienda regionale USL e l’inammissibilità per carenza di interesse della censura con cui viene dedotto il vizio di difetto di motivazione.

6. All’udienza del 1° febbraio 2018 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. L’eccezione di inammissibilità, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dell’impugnazione della deliberazione della Giunta regionale n. 463 del 14 aprile 2017 di approvazione dell’aggiornamento dell’elenco degli idonei alla carica di direttore generale dell’Azienda regionale USL della Valle d’Aosta è fondata.

7.1 Spetta, invero, all'autorità giudiziaria ordinaria la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto l’inclusione nell’elenco degli idonei a ricoprire l’incarico a direttore generale di azienda sanitaria locale stante la consistenza di diritto soggettivo delle posizioni giuridiche coinvolte: la legge obbliga l'amministrazione competente ad inserire nell'elenco tutti coloro che sono in possesso dei requisiti normativamente previsti, restando escluso l'esercizio di poteri discrezionali (cfr. Cassazione civile, sez. un., 18/12/2007, n. 26631).

7.2 Il ricorso, nella parte in cui ha ad oggetto la deliberazione della Giunta regionale n. 463 del 14 aprile 2017 è, pertanto, inammissibile.

7.3 L’esame dell’eccezione di tardività e di inammissibilità per genericità dell’impugnazione di tale atto è del tutto assorbita dal rilevato difetto di giurisdizione e comunque non possono che essere riservate al giudice munito di giurisdizione.

8. Nella restante parte sussiste, invece, la giurisdizione del giudice amministrativo.

La giurisprudenza delle Sezioni unite assegna, invero, alla giurisdizione amministrativa le controversie concernenti la nomina del direttore generale: in presenza di un procedimento amministrativo autoritativo, preordinato ad una selezione di tipo non concorsuale, mediante atto discrezionale di alta amministrazione, l'aspirante non può vantare situazioni di diritto soggettivo rispetto alla scelta, ma soltanto di interesse legittimo, venendo in discussione non rapporti giuridici, connotati dalla coppia diritto-obbligo, ma esclusivamente la correttezza dell'azione amministrativa (cfr. Cassazione civile, sez. un., 18/12/2007, n. 26631).

Il potere di nomina dei soggetti preposti ai più alti livelli di responsabilità nell'ambito degli apparati pubblici si configura, infatti, alla stregua di un'attività riconducibile nell'alveo della c.d. alta amministrazione, caratterizzata da tutte le garanzie ed i limiti propri degli atti amministrativi in generale e volta alla cura di interessi connessi al perseguimento delle principali finalità della pubblica amministrazione, dando luogo a provvedimenti amministrativi assunti in forza di poteri pubblicistici ampiamente discrezionali, a fronte dei quali la posizione degli interessati ha consistenza di interesse legittimo (cfr. Cassazione civile, sez. un., 18/12/2007, n. 26631; Tar Lombardia, Milano, sez. III, 16/12/2011, n. 3198; T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 21/05/2010, n. 1240; T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 01/10/2013, n. 8513).

9. La difesa dell’Amministrazione regionale ha eccepito la tardività della impugnazione della delibera della Giunta Regionale n. 648 del 22.05.2017 con cui il sig. Igor Rubbo è stato designato direttore generale della struttura sanitaria regionale in quanto l’atto sarebbe stato pubblicato sul sito istituzionale della Regione nella stessa data.

9.1 L’eccezione è infondata.

9.2 Il termine per impugnare gli atti di cui non sia richiesta la comunicazione individuale comincia a decorrere dalla piena conoscenza, ovvero dalla scadenza del termine di pubblicazione dell'atto, intesa come notiziazione legale, se la legge o altra norma adottata in base alla legge ne preveda la pubblicazione così come disposto dall’art. 41, c. 2, cod.proc.amm.

9.3 La delibera in questione è stata adottata il 22 maggio 2017 e risulta essere stata pubblicata lo stesso giorno all’albo dell’Amministrazione regionale per 15 giorni (doc. depositato dal ricorrente il 6 dicembre 2017).

9.4 La Regione - sulla quale incombeva l’onere della prova dei fatti costitutivi dell’eccezione in questione - non ha, invece, fornito alcuna prova dell’affermata pubblicazione sul proprio sito della delibera in questione.

9.5 In ogni caso, quand’anche tale prova fosse stata fornita, la pubblicazione sul sito istituzionale o nell'Albo notiziario on line della Regione avrebbe avuto funzioni di mera pubblicità notizia, posto che solo la pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione è strumento legale di conoscenza, così come previsto dall’art. 1 della legge regionale n. 25/2010.

9.6 Di tale pubblicazione su Bollettino ufficiale non è stata però fornita alcuna prova in giudizio.

9.7 Il ricorso, notificato in data 1° settembre 2017, è da ritenersi, pertanto, tempestivo.

10. Il sig. Peschi ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti impugnato poiché il ruolo svolto nel procedimento di nomina da parte del sig. Rubbo sarebbe incompatibile con la successiva nomina di questi, in violazione dei principi di trasparenza ed imparzialità di cui all’art. 97 della Cost. ed alla legge n. 241/1990.

10.1 In particolare, il dott. Igor Rubbo sarebbe stato presente, nella veste di coordinatore regionale del dipartimento sanità, salute e politiche sociali, a colloqui conoscitivi tenuti in data 12.04.2017 e 24.4.2017 dall’Assessore regionale alla sanità con candidati inclusi nell’elenco regionale degli idonei ed avrebbe altresì posto delle domande ai concorrenti.

10.2 Inoltre il dott. Rubbo sarebbe intervenuto alla riunione della commissione consiliare permanente (servizi sociali e sanità) tenutasi in data 21.04.2017, svolgendo una relazione avente ad oggetto i futuri obiettivi del direttore generale dell’azienda sanitaria regionale ed esprimendo avviso contrario all'audizione dei candidati idonei alla nomina di direttore generale dell'USL da parte della commissione consiliare.

Il Rubbo avrebbe quindi svolto un ruolo di consulente ausiliario per la scelta del nominando, incompatibile con la sua successiva nomina.

10.3 Ad avviso del controinteressato il motivo sarebbe tardivo in quanto del vizio lamentato il ricorrente avrebbe dovuto avvedersi già all’indomani del ricevimento in data 21/4/2017 della lettera raccomandata in cui veniva informato dell’approvazione dell’elenco regionale degli idonei con deliberazione di Giunta regionale del 14/4/2017, n. 463.

10.4 L’eccezione non è fondata in quanto il vizio dedotto – l’incompatibilità del ruolo svolto nel procedimento di nomina, con la successiva nomina a direttore generale - attiene alla legittimità non del provvedimento di inserimento del sig. Rubbo nell’elenco regionale degli idonei per la nomina di direttore generale dell’Azienda USL della Valle d’Aosta, avvenuto con la deliberazione della giunta regionale n. 463 del 14.04.2017 (non contestando il ricorrente il possesso, in capo al dott. Rubbo, dei requisiti previsti dalla legge per l’inserimento in tale elenco) ma della delibera n. 648 del 22.05.2017, con cui la Giunta Regionale, designando il dott. Igor Rubbo direttore generale, ha reso concreta ed attuale la lesione della sfera giuridica soggettiva del ricorrente.

10.5. Il dedotto profilo di doglianza è fondato.

10.6 Una partecipazione del dott. Rubbo, in veste di dirigente dell’Assessorato regionale alla sanità, ad alcuni colloqui tenuti dall’assessore regionale alla sanità con i candidati inseriti nell’elenco degli idonei per la nomina di direttore generale dell’Azienda USL della Valle d’Aosta candidati è da ritenersi provata in quanto: è stata ammessa dalla stessa difesa dell’Amministrazione regionale con riferimento all’incontro del 12 aprile 2017 e non contestata quanto al colloquio del 24 aprile 2017; il controinteressato ha ammesso di “avere preso parte, unitamente alla dr.ssa Gabriella Morelli, all’incontro conoscitivo del 24/4/2017, in qualità di sostituto dell’Assessore regionale e su precisa richiesta dello stesso, poiché impegnato in altra riunione” (memoria del controinteressato, depositata il 28 dicembre 2017, pag. 6).

10.7 Parimenti provata è la partecipazione del dott. Rubbo, sempre nella sua veste di dirigente dell’Assessorato regionale alla sanità, alla seduta dinanzi alla Commissione consiliare permanente – servizi sociali, tenutasi in data 21 aprile 2017, nel corso della quale ha rappresentato motivazioni ulteriori rispetto a quelle espresse dall’Assessore regionale alla sanità, circa l’inopportunità di un’audizione dei candidati idonei alla nomina a direttore generale dell’USL da parte della Commissione stessa ed ha coadiuvato l’assessore nella rappresentazione degli obiettivi che sarebbero stati attribuiti al nuovo direttore (doc. n. 9 dell’Amministrazione).

10.8 Nondimeno, non assume rilievo determinante accertare quale sia stato il ruolo concretamente assunto dal dott. Rubbo durante i colloqui conoscitivi e la seduta dinanzi alla Commissione consiliare permanente – servizi sociali: gli elementi sopra indicati attestano, quantomeno, lo svolgimento di funzioni ausiliarie all’assessore alla sanità nel procedimento di nomina che vanno ad inficiare la legittimità del provvedimento con cui lo stesso sig. Rubbo è stato successivamente individuato quale direttore generale dell’Azienda USL.

La presenza, ai colloqui degli aspiranti direttori generali con l’assessore alla sanità e ad una seduta in cui veniva discussa la possibilità di un’audizione dei candidati, di un soggetto che mirava ad ottenere il medesimo incarico, si pone, invero - e a prescindere dalla concreta incidenza che possa avere avuto sulla scelta finale della Giunta Regionale - in palese contrasto con i principi di trasparenza e imparzialità che governano l’agire della pubblica amministrazione, anche nell’adozione di atti discrezionali di alta amministrazione.

10.9 Come si è già affermato in giurisprudenza, l’ampia discrezionalità di una nomina fiduciaria non implica, invero, che l’azione amministrativa possa ritenersi svincolata dal rispetto dei principi di imparzialità, buon andamento e del giusto procedimento, discendenti dagli artt. 97 e 113 della Costituzione (Corte Costituzionale, 25/02/2014, n. 27; sentenze n. 34 del 2010 e n. 390 del 2008; Tar Torino, sent. n. 2736/2006).

La Corte Costituzionale ha, invero, affermato che «il principio di imparzialità stabilito dall'art. 97 della Costituzione - unito quasi in endiadi con quelli della legalità e del buon andamento dell'azione amministrativa - costituisce un valore essenziale cui deve informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l'organizzazione dei pubblici uffici» (sentenza n. 453 del 1990). Inoltre, ha sottolineato che «il principio di imparzialità [...] si riflette immediatamente in altre norme costituzionali, quali l'art. 51 (tutti i cittadini possono accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge) e l'art. 98 (i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione) della Costituzione, attraverso cui si mira a garantire l'amministrazione pubblica e i suoi dipendenti da influenze politiche o, comunque, di parte, in relazione al complesso delle fasi concernenti l'impiego pubblico (accesso all'ufficio e svolgimento della carriera)» (sentenza n. 333 del 1993).

10.10 L’Amministrazione allorché, ragionevolmente, ha avvertito la necessità di effettuare dei colloqui al fine di conoscere i candidati inseriti nell’elenco e di scegliere ponderatamente tra di essi quello più idoneo a ricoprire l’incarico di direttore generale, avrebbe dovuto assicurare uno svolgimento imparziale e trasparente di tali incontri.

10.11 Né può escludersi che tali colloqui conoscitivi, effettuati su iniziativa di uno componenti Giunta regionale, l’assessore alla sanità, che ha, altresì formulato la proposta di nomina, abbiano avuto un’incidenza sul procedimento di nomina del direttore generale, proprio in considerazione dell’importanza che la conoscenza diretta assume nelle nomina fiduciarie.

11. Il ricorrente ha, altresì, dedotto il vizio di difetto di motivazione del provvedimento di nomina del sig. Rubbo a direttore generale dell’USL.

11.1 Priva di fondamento è l’eccezione di inammissibilità della censura, formulata dal controinteressato poiché il ricorrente non avrebbe dimostrato – anche sotto forma di principio di prova – di vantare un titolo preferenziale nell’attribuzione dell’incarico.

L’accertamento del vizio di difetto di motivazione conduce, invero, al caducazione del provvedimento impugnato e conseguentemente, alla riedizione della procedura di nomina. Un tale interesse strumentale, di cui è indubbiamente titolare il ricorrente, in quanto iscritto nell’elenco degli idonei alla nomina a direttore generale, è sufficiente per affermare l’ammissibilità della doglianza.

11.2 Per quanto si è sopra affermato, anche questo motivo è fondato.

11.3 La delibera della Giunta regionale n. 648 del 22.05.2017 è priva di motivazione, non indicando alcuna ragione del perché la scelta è ricaduta sul dott. Rubbo. Né una motivazione della scelta si rinviene nel decreto del Presidente della Regione n. 404 del 13.06.2017 e nella delibera della giunta regionale n. 786 del 12.06.2017.

In particolare, dalla semplice lettura della deliberazione della G.R. n. 648 del 22/5/2017 - recante la decisone di designare quale Direttore Generale dell’Azienda USL il dott. Rubbo - è agevole rilevare la totale assenza di esposizione di una qualche ragione giustificativa di siffatta scelta, essendosi limitata la Giunta Regionale a recepire pedissequamente l’idoneità del dott. Rubbo in quanto inserito nell’elenco regionale degli idonei (come riportato nel penultimo capoverso della prima pagina della parte narrativa dell’atto deliberativo de quo).

Il provvedimento si pone in netto contrasto con l’obbligo di motivare ogni provvedimento amministrativo, previsto, in via generale, dall’art. 3, l. n. 241/1990, con la sola eccezione degli atti normativi e per quelli a contenuto generale, tra i quali non rientrano i provvedimenti impugnati (l’obbligo di motivazione è ora espressamente previsto dall’art. 2, c. 2, d.lgs. n. 171/2016, ai sensi del quale “il provvedimento di nomina, di conferma o di revoca del direttore generale è motivato e pubblicato sul sito internet istituzionale della regione e delle aziende o degli enti interessati, unitamente al curriculum del nominato, nonché ai curricula degli altri candidati inclusi nella rosa […]”. Cfr. Cons. Stato, Adunanza della Commissione speciale del 18 aprile 2016, parere n. 1113/2016 del 5 maggio 2016 sullo schema di decreto legislativo attuazione della delega al Governo per la riforma della dirigenza pubblica, di cui all’art. 11, comma 1, lett. p), della l. n. 124 del 2015, secondo cui la previsione della motivazione espressa di ogni provvedimento di nomina, conferma e revoca del direttore generale è conforme alle generali previsioni dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990. Sull’obbligo di motivazione dei provvedimenti di revoca degli incarichi di livello dirigenziale generale v. Corte Costituzionale, 23/03/2007, n. 103; 25/02/2014, n. 27).

Il provvedimento di nomina, anche fiduciaria, non può, pertanto, legittimamente prescindere da un corredo motivazionale che renda conto della ragione della scelta operata, evidenziando la maggior rispondenza del candidato prescelto rispetto alle caratteristiche dell’incarico ed ai compiti che esso comporta, pena, in caso contrario, lo sconfinamento nell’arbitrio.

12. In forza di quanto testé esposto, la delibera della G.R. n. 648 del 22/5/2017 di designazione del dott. Rubbo a Direttore Generale dell’Azienda USL, la delibera della G.R. n. 786 del 12/6/2017 di approvazione del contratto di lavoro del Direttore Generale dell’Azienda USL nonché il decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 404 del 13 giugno 2017 di nomina del dott. Rubbo a Direttore Generale, in quanto affetti dai vizi di eccesso di potere e violazione di legge per difetto di motivazione e di violazione dei principi di trasparenza e imparzialità ex art. 97 Cost e l. n. 241/90, sono illegittimi e vanno perciò annullati.

13. Per le ragioni esposte la domanda di annullamento è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione ed in parte fondata. Le ulteriori censure dedotte possono essere assorbite.

14. È, invece, infondata la domanda con cui viene chiesto il risarcimento dei danni subiti dal ricorrente per non essere stato nominato direttore generale, patrimoniali - per i mancati stipendi percepiti - curriculari e d’immagine.

14.1 L'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo per i vizi sopra accertati non reca in sé alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento caducato e non può, pertanto, per pacifica giurisprudenza, costituire il presupposto per l'accoglimento della domanda di risarcimento dei danni che si assumono patiti.

14.2 Resta altresì esclusa la risarcibilità del danno per perdita di chance il quale esige la prova, anche presuntiva, dell'esistenza di elementi oggettivi dai quali desumere, in termini di certezza o di elevata probabilità e non di mera potenzialità, l'esistenza di un pregiudizio economicamente valutabile (Cass. civ., sez. I, 13 aprile 2017 n. 9571; Id., sez. lav., 25 agosto 2017, n. 20408).

Al fine di ottenere il risarcimento per perdita di una chance è, dunque, necessario che il danneggiato dimostri, anche in via presuntiva, ma pur sempre sulla base di circostanze di fatto certe e puntualmente allegate, la sussistenza, in concreto, dei presupposti e delle condizioni del raggiungimento del risultato sperato ed impedito dalla condotta illecita, della quale il danno risarcibile deve configurarsi come conseguenza immediata e diretta (cfr., tra le altre, Cons. Stato, III, n. 1228/2015 e n. 179/2015).

Nel caso di specie una rilevante probabilità di conseguimento del risultato utile non può essere affermata proprio in considerazione dell’ampia discrezionalità di cui dispone l’amministrazione nella nomina in questione.

15. In considerazione dell’esito del giudizio le spese sono poste a carico dell’Amministrazione resistente e del controinteressato e si liquidano in dispositivo, secondo i parametri stabiliti dal Regolamento 10 marzo 2014 n. 55 e dall’art. 26 c.p.a.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta (Sezione Unica) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo dichiara inammissibile nella parte in cui ha ad oggetto la deliberazione della Giunta regionale n. 463 del 14 aprile 2017;

- lo accoglie nella restante parte e, per l’effetto, annulla il decreto presidenziale regionale n. 404 del 13.06.2017, la delibera della giunta regionale n. 786 del 12.06.2017 e la delibera della giunta regionale n. 648 del 22.05.2017;

- respinge la domanda di risarcimento dei danni.

Condanna la Regione Autonoma Valle d’Aosta e il controinteressato al pagamento in solido tra loro e in parti uguali, delle spese di giudizio, a favore del ricorrente, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 1 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Andrea Migliozzi, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Silvia CattaneoAndrea Migliozzi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO