Numero 02791/2015 e data 16/10/2015

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REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 8 ottobre 2015


NUMERO AFFARE 01594/2015

OGGETTO:

Ministero dello sviluppo economico.


Schema di decreto del Ministro dello sviluppo economico concernente il “Regolamento recante norme in materia di disciplina del prestito vitalizio ipotecario, ai sensi dell’art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, come modificato dall’art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44”.

LA SEZIONE

Vista la nota del 23 settembre 2015, prot. 21411, di trasmissione della relazione del 16 settembre 2015, pervenuta alla segreteria della Sezione il 24 settembre 2015, con la quale il Ministero dello sviluppo economico ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Claudio Boccia.


Premesso.

Con la nota del 23 settembre 2015 il Ministero dello sviluppo economico ha trasmesso per il prescritto parere lo schema di decreto in epigrafe, concernente il “Regolamento recante norme in materia di disciplina del prestito vitalizio ipotecario, ai sensi dell’art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, come modificato dall’art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44”.

Tale schema si è reso necessario, secondo quanto riferito dall’Amministrazione proponente, in seguito all’approvazione dell’art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44, che nel novellare integralmente la disciplina del cosiddetto prestito vitalizio ipotecario - recata dall’art. 11-quaterdecies, comma 12 e seguenti del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203 - ha fra l’altro rinviato ad un apposito decreto del Ministro dello sviluppo economico l’adozione di un regolamento da emanarsi entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge con il quale disciplinare la materia de qua.

L’Amministrazione ha, inoltre, comunicato di aver acquisito - ai sensi del succitato art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44 - i pareri definitivi sia della delegazione nominata dalle associazioni dei consumatori facenti parte del Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti sia della delegazione dell’Associazione bancaria italiana (ABI), le cui osservazioni sono state accolte nella redazione dello schema stesso, ad eccezione di “una proposta di integrazione … sostenuta solo da una minoranza delle associazioni dei consumatori” non ritenuta praticabile.

Quanto al contenuto dello schema, l’Amministrazione ha riferito che lo stesso si compone di 3 articoli, le cui disposizioni sono di seguito riassunte nei loro aspetti principali:

- Articolo 1 (“Definizioni”) che contiene la definizione dei termini utilizzati nello schema;

- Articolo 2 (“Regole per l’offerta al pubblico dei prestiti vitalizi ipotecari, trasparenza e certezza dell’importo oggetto del finanziamento, dei termini di pagamento, degli interessi e di ogni altra spesa dovuta”) che disciplina le regole che il soggetto finanziatore deve osservare nell’offerta al pubblico del prestito vitalizio ipotecario.

In particolare, tale articolo prevede: l’obbligo per il finanziatore di predisporre due prospetti esemplificativi, da sottoporre al soggetto finanziato, chiamati “Simulazione del piano di ammortamento” che illustrano il possibile andamento del debito nel tempo; il divieto di esigere il pagamento delle spese sostenute dal finanziatore qualora il finanziato decida di non sottoscrivere il contratto; la documentazione precontrattuale e le informazioni minime che il finanziatore deve fornire al soggetto richiedente; la facoltà, per il soggetto finanziato, di acquistare la polizza assicurativa per l’immobile anche presso un soggetto differente dal finanziatore; la consegna annuale al finanziato di un resoconto della propria posizione debitoria nonché la possibilità di procedere alla “co-intestazione” del contratto in caso di coniugi o di conviventi more uxorio, entrambi dotati dei requisiti richiesti dalla normativa di settore;

- Articolo 3 (“Casi e formalità che comportano una riduzione significativa del valore di mercato dell’immobile”) che riporta, in termini tassativi, le ipotesi che comportano una riduzione significativa del valore dell’immobile, con conseguente possibilità, per il soggetto finanziatore, di richiedere il rimborso integrale del finanziamento. In particolare, il comma 1 individua le seguenti ipotesi: il decesso del soggetto finanziato o del soggetto finanziato più longevo in caso di “co-intestazione” (lettera a); il trasferimento, in tutto o in parte, di diritti reali o di godimento sull’immobile dato in garanzia (lett. b); il compimento da parte del soggetto finanziato con dolo o colpa grave di atti che riducano significativamente il valore dell’immobile (lett. c); la costituzione di “diritti reali di garanzia in favore di terzi” (lett. d); l’effettuazione di modifiche strutturali all’immobile rispetto al suo stato originale, apportate senza previo accordo con il finanziatore (lett. e); la revoca dell’abitabilità dell’immobile dovuta a incuria del finanziato (lett. f); l’ingresso nell’immobile, quali residenti, di soggetti diversi dai familiari del finanziato, qualora avvenuta dopo la stipula del contratto (lett. g) nonché l’esistenza di procedimenti conservativi o esecutivi o ipoteche giudiziali sull’immobile dato in garanzia (lett. h). Il secondo comma dell’articolo, inoltre, dispone che le spese necessarie alla dimostrazione delle citate condizioni sono a carico del soggetto finanziatore.

Lo schema di decreto in esame è corredato dall’analisi dell’impatto della regolamentazione (A.I.R.) e dall’analisi tecnico-normativa (A.T.N.).

Considerato.

1. Lo schema di regolamento in esame, come in precedenza esposto, è volto a introdurre una normativa regolamentare di dettaglio relativa ai prestiti vitalizi ipotecari, la cui disciplina di rango primario è prevista dall’art. 11-quaterdecies, comma 12 e seguenti del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, così come integralmente novellato dall’art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44.

2. Per quanto concerne la potestà regolamentare esercitata nella fattispecie in esame, essa trova il suo fondamento nell'art.11-quaterdecies, comma 12-quinquies del d.l. n. 203 del 2005, il quale - dopo le modifiche di cui al citato art. 1, comma 1 della legge n. 44 del 2015 - prevede che “il Ministro dello sviluppo economico, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sentite l’Associazione bancaria italiana e le associazioni dei consumatori, con proprio decreto, adotta un regolamento nel quale sono stabilite le regole per l’offerta dei prestiti vitalizi ipotecari e sono individuati i casi e le formalità che comportino una riduzione significativa del valore di mercato dell’immobile, tale da giustificare la richiesta di rimborso integrale del finanziamento, e con il quale garantire trasparenza e certezza dell’importo oggetto del finanziamento, dei termini di pagamento, degli interessi e di ogni altra spesa dovuta”.

La Sezione, quindi, non ha alcun rilevo da formulare al riguardo, atteso che l'emanazione del presente regolamento rientra nella competenza del Ministero proponente ai sensi della normativa precedentemente citata.

3. Per ciò che concerne, inoltre, il procedimento seguito dall’Amministrazione nel predisporre lo schema di decreto in esame, la Sezione osserva che il Ministero proponente - come emerge dalla lettura del verbale della riunione tenutasi in data 27 luglio 2015 presso la Direzione generale per il mercato, la concorrenza, il consumatore, la vigilanza e la normativa tecnica - ha correttamente acquisito i pareri di competenza sia della delegazione nominata dalle associazioni dei consumatori facenti parte del Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti sia della delegazione dell’Associazione bancaria italiana (ABI) e ha accolto le osservazioni formulate dai suindicati organismi, ad eccezione di quella relativa all’inserimento di un ulteriore articolo (“Articolo 4”), concernente i “tassi d’interesse” e la loro “rilevazione ai fini dell’usura”.

In proposito la Sezione osserva che il succitato art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies del d.l. n. 203 del 2005 prevede che il presente schema sia adottato “sentite l’Associazione bancaria italiana e le associazioni dei consumatori”, escludendo, in tal modo, che tali pareri possano avere natura vincolante per l’Amministrazione.

Ne consegue, quindi, che la scelta di non accogliere una delle osservazioni formulate da una parte minoritaria delle associazioni dei consumatori rientra nella discrezionalità demandata all’Amministrazione dalla normativa di rango legislativo precedentemente citata, con la conseguenza che la Sezione non ha alcuna osservazione da formulare al riguardo.

Tuttavia, in relazione alla delicatezza della materia de qua, la Sezione invita l’Amministrazione ad approfondire ulteriormente questo rilevante aspetto in sede di stesura definitiva del presente regolamento, e ciò anche in considerazione del fatto che da quanto risulta in atti l’Amministrazione stessa non ha autonomamente motivato la sua scelta, essendosi limitata a far propria l’opinione espressa dall’ABI.

4. Con riferimento, invece, al merito dello schema di regolamento in epigrafe - il cui contenuto è sinteticamente riportato nelle premesse del presente parere - la Sezione rileva innanzitutto che al fine di disciplinare in maniera compiuta quanto stabilito dall’art. 2 dello schema in oggetto, relativo alle “regole di offerta al pubblico dei prestiti vitalizi ipotecari”, sarebbe opportuno introdurre all’ultimo capoverso di detto articolo dopo la parola “i prospetti” il seguente inciso: “-che evidenziano anche gli effetti dell’eventuale anticipata estinzione nei confronti degli eredi - “. Ciò al solo ed evidente fine di rendere il soggetto finanziato e i suoi eventuali aventi causa edotti nella maniera più ampia possibile delle conseguenze tecnico-giuridiche connesse con la fattispecie de qua.

La Sezione ritiene, inoltre, che particolare attenzione meriti l’articolo 3 del succitato schema, relativo aicasi e formalità che comportano una riduzione significativa del valore di mercato dell’immobile”.

4.1. In proposito la Sezione rileva, in primo luogo, che il comma 1 lettera e) di detto articolo prevede la revoca integrale del finanziamento in caso di modifiche apportate all’immobile senza il “previo” accordo con il finanziatore.

In considerazione del fatto che l’accordo fra il finanziatore e il soggetto finanziato potrebbe aver luogo, per evitare il rimborso integrale del finanziamento, anche in un momento successivo alla realizzazione dei lavori, la Sezione invita l’Amministrazione a valutare la possibilità di eliminare l’aggettivo “previo” dal testo dell’articolo.

4.2. Rileva, altresì, la Sezione che sussiste qualche incertezza in merito all’aderenza del comma 1, lettera g) del succitato articolo 3 - nella parte in cui prevede, fra le ipotesi che legittimano il soggetto finanziatore a richiedere il rimborso integrale del finanziamento, l’ingresso nell’immobile, quali residenti, di soggetti diversi dai familiari del finanziato - al disposto dell’art. 11-quaterdecies, comma 12 del d.l. n. 203 del 2005, il quale stabilisce che “il rimborso integrale in un'unica soluzione (del finanziamento) può essere richiesto al momento della morte del soggetto finanziato ovvero qualora vengano trasferiti, in tutto o in parte, la proprietà o altri diritti reali o di godimento sull'immobile dato in garanzia o si compiano atti che ne riducano significativamente il valore, inclusa la costituzione di diritti reali di garanzia in favore di terzi che vadano a gravare sull'immobile”, senza fare alcun esplicito riferimento alla fattispecie disciplinata dal succitato comma 1, lettera g).

Ciò premesso, la Sezione ritiene che la fattispecie di cui alla citata lettera g) possa rientrare nel novero degli atti che riducono significativamente il valore dell’immobile - e che, ai sensi della disposizione da ultimo citata, legittimano la richiesta di rimborso integrale del finanziamento - atteso che la presenza di ulteriori persone residenti all’interno dell’abitazione può, sotto il profilo sostanziale, produrre un decremento del valore dell’immobile stesso.

Ne deriva, quindi, che la previsione di cui al predetto art. 3, comma 1, lettera g) - che deve ritenersi, in ragione di quanto esposto, conforme alla normativa legislativa di riferimento - non può che rientrare nella discrezionalità riservata all’Amministrazione proponente dalla normativa di rango primario, con la conseguenza che la Sezione non ha osservazioni da formulare in merito, atteso che detta scelta non appare né illogica né irragionevole.

4.3. Sempre con riferimento al comma 1, lettera g) dell’articolo 3, la Sezione deve inoltre rilevare che non sembra sufficientemente precisata la definizione di “familiari del soggetto finanziato”, limitata dalla citata disposizione ai figli, al “coniuge o convivente more uxorio” e al “personale regolarmente contrattualizzato che convive con il soggetto finanziato”, senza fare alcun riferimento ai nipoti e comunque ai discendenti in linea retta di tale soggetto, da qualificarsi come “parenti in linea retta” ai sensi dell’articolo 75 del codice civile.

La Sezione, pertanto, invita l’Amministrazione proponente a valutare la possibilità di modificare il succitato comma 1, lettera g) dell’art. 3, inserendo, nel novero dei familiari del soggetto finanziato, anche “i nipoti e i discendenti in linea retta”,( cfr art. 75 del codice civile).

4.4. Con riferimento alla successiva lettera h) del comma 1 dell’articolo 3, la Sezione ritiene ancora che susciti qualche perplessità la disposizione in essa contenuta concernente la possibilità di procedere alla richiesta di rimborso integrale del finanziamento qualora l’immobile oggetto subisca “procedimenti conservativi o esecutivi”.

Tale disposizione, infatti, in assenza della specificazione di un criterio di dettaglio, potrebbe comportare l’integrale rimborso del finanziamento anche in caso di procedimenti conservativi o esecutivi concernenti importi di non rilevante ammontare sia in termini assoluti sia rispetto al valore dell’immobile.

In considerazione di quanto precede, quindi, la Sezione invita il Ministero a valutare la possibilità di integrare il succitato art. 3, comma 1, lettera h), prevedendo la facoltà, per il finanziatore, di chiedere l’integrale rimborso del finanziamento solo nell’eventualità di “procedimenti conservativi o esecutivi” di importo pari o superiore ad una percentuale del valore del finanziamento stesso o del valore dell’immobile concesso in garanzia, la cui determinazione - impinguendo nel merito della disciplina regolamentare in esame - non può che essere demandata alla medesima Amministrazione proponente.

4.5. Per quanto concerne, da ultimo, le ulteriori disposizioni recate dallo schema di decreto in epigrafe, la Sezione non ha rilievi da formulare, atteso che dette previsioni non risultano né illogiche né irragionevoli e, conseguentemente, rientrano nell’ambito della discrezionalità riservata al Ministero proponente dalla normativa di rango legislativo prevista dal precitato art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies del d.l. n. 203 del 2005, introdotto dall’art. 1, comma 1 della legge n. 44 del 2015.

5. Pertanto, in considerazione di quanto esposto, la Sezione ritiene che lo schema di decreto in epigrafe meriti, con le osservazioni che precedono, parere favorevole.

La Sezione, infine, ai soli fini di una compiuta esposizione, suggerisce all'Amministrazione proponente di:

a) raggruppare i riferimenti normativi contenuti nel preambolo seguendo l’ordine cronologico delle fonti;

b) sostituire il primo ed il secondo “Visto” del preambolo con il seguente: “Visto il decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito con modificazioni dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, e successive modificazioni, e, in particolare, l’art. 11-quaterdecies, comma 12-quinquies di tale decreto, come modificato dall’art. 1, comma 1 della legge 2 aprile 2015, n. 44”, atteso che detti “Visti”, da una parte fanno riferimento ai medesimi atti normativi e, dall’altra contengono una descrizione del contenuto della disposizione non necessaria ai fini della puntuale indicazione della norma richiamata;

c) anteporre, nel preambolo, la frase “Visto l’articolo 17, commi 3 e 4, della legge 23 agosto 1988, n. 400” alla frase “Udito il parere del Consiglio di Stato…”, trattandosi del riferimento normativo in base al quale è stato richiesto il parere di questo Consiglio di Stato;

d) inserire, all’art. 1, comma 1, lettera e), dopo la parola “sottoscrivere…”, l’articolo “…il”, al fine di meglio esplicitare il contenuto di tale disposizione;

e) inserire, all’art. 2, commi 4 e 6, dopo le parole “della Banca d’Italia, …”, gli estremi della pubblicazione delle “Disposizioni di trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari. Correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti”, in modo da individuare in maniera più puntuale tale atto;

f) inserire, all’art. 2, comma 7, dopo la parola “quinquennio, …” la seguente frase: “…documentato attraverso la presentazione di un certificato di residenza storico,” conformemente a quanto riferito dall’Amministrazione stessa tramite la relazione in epigrafe e per il medesimo fine di cui alla precedente lettera d);

g) inserire, all’art. 2, comma 7, dopo la parola “11-quaterdecies …”, le seguenti parole: “…, comma 12”, al fine di individuare in maniera più puntuale la disposizione richiamata da tale comma;

h) inserire, all’art. 3, comma 1, lettera b), punto 2, dopo la parola “salvo…”, la seguente parola: “…quanto”, per il medesimo fine di cui alle precedenti lettere d) ed f);

i) sostituire, all’art. 3, comma 1, lettere c), d), e), f), g) ed h), i verbi coniugati all’indicativo con i relativi verbi coniugati al congiuntivo, trattandosi di periodi ipotetici introdotti dalla congiunzione “qualora”.

P.Q.M.

Esprime, con le osservazioni formulate nella parte motiva, parere favorevole sullo schema di decreto in epigrafe.


 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Claudio BocciaGiuseppe Faberi
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

Maria Luisa Salvini