Punti principali Parere 12 maggio 2016

I punti principali del parere del Consiglio di Stato sullo schema di decreto in materia di Forze di polizia e di assoirbimento del Corpo foretale dello Stato 

 

 

1. La base normativa. 

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, con il decreto legislativo su cui è stato reso il parere, intende intervenire sul sistema di ordine e sicurezza pubblica, in attuazione della delega conferitale dall’art. 8, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2015, che prevede il coinvolgimento delle Forze di polizia secondo i seguenti principi e criteri direttivi:  

a) “razionalizzazione e potenziamento dell'efficacia delle funzioni di polizia anche in funzione di una migliore cooperazione sul territorio al fine di evitare sovrapposizioni di competenze e di favorire la gestione associata di servizi strumentali [...]”;

b) “istituzione del numero europeo 112 su tutto il territorio nazionale”;

c) “riordino delle funzioni di polizia di tutela dell'ambiente, del territorio e del mare, nonché nel campo della sicurezza e dei controlli nel settore agroalimentare”;

d) collegamento di tale riordino “alla riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato” e al suo “eventuale assorbimento [...]in altra Forza di polizia”;

 

2. Le finalità. 

Il decreto legislativo in esame è il primo fra quelli previsti per dare attuazione ai sopra richiamati principi di delega e incide sul vigente sistema di ordine sicurezza pubblica sotto più profili.

L’azione riformatrice intrapresa dal legislatore delegante risulta destinata a plasmare l’organizzazione delle Forze di polizia per conseguire la razionalizzazione e il potenziamento dell’unitaria funzione di polizia (mediante la cooperazione sul territorio, l’eliminazione delle duplicazioni e la gestione associata dei servizi), realizzando anche importanti risparmi di spesa, sia pure nel medio - lungo periodo.                                                                                                                                          

3. Il contesto su cui interviene la riforma.

 In Italia vige un sistema di sicurezza interno caratterizzato dal pluralismo delle Forze di polizia, condiviso nel dibattito dell’Assemblea costituente, incentrato, in funzione di garanzia, su due forze di polizia in servizio permanente di pubblica sicurezza, Polizia di Stato e Arma dei carabinieri.  L’art. 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121 prevede  che al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica concorrono, altresì,  il Corpo della guardia di finanza, quale forza di polizia ad ordinamento militare con competenza generale in materia economica e finanziaria, il Corpo della polizia penitenziaria, che garantisce la sicurezza e le condizioni di legalità all'interno degli istituti penitenziari e collabora alle attività di reinserimento sociale delle persone condannate, e il Corpo forestale dello Stato, ad ordinamento civile, specializzato nella tutela del patrimonio naturale e paesaggistico e nella prevenzione e repressione dei reati in materia ambientale e agroalimentare.

La scelta pluralistica è stata ribadita nei provvedimenti di riordino delle Forze di polizia successivi alla legge n. 121 del 1981 e da ultimo nei decreti legislativi attuativi della legge delega 31 marzo 2000, n. 78.

Anche la legge di delegazione  n. 124 del 2015  conferma il modello pluralistico, aggiungendo nuove motivazioni legate all’ampliamento dei beni collettivi primari (salute, ambiente, cultura, sicurezza del lavoro, ecc.), la cui tutela necessita di un approccio specialistico da parte delle Forze di polizia, senza tuttavia trascurare le esigenze  di contenimento della spesa pubblica in funzione dell’equilibrio del bilancio, assurto a principio costituzionale dopo la recente riforma dell’art. 81 Cost.

 

4. Le scelte regolatorie.

La Commissione ha osservato  che il decreto legislativo in esame aggiunge nuove disposizioni a un articolato e complesso quadro normativo che disciplina la materia della sicurezza pubblica e l’ordinamento delle Forze di polizia, sicché potrebbe ritenersi che necessiti di rivisitazione e semplificazione.

Tuttavia, atteso che nel tempo si  è consolidato tra le Forze di polizia un sistema condiviso di coordinamento, che ha inciso positivamente sull’efficacia delle risposte alla domanda di sicurezza, il Collegio ha rinviato alle valutazioni del Parlamento e del Governo la scelta dei tempi e delle modalità con cui procedere al riordino delle disposizioni in materia. Ha, altresì, segnalato che, ai fini della razionalizzazione delle funzioni di polizia e dei relativi apparati, nella stesura del decreto delegato occorre tener conto sin d’ora dei compiti di polizia assolti dal Corpo delle capitanerie di porto-Guardia costiera, che svolge oggettive funzioni di polizia in materia di sicurezza pubblica, elaborando soluzioni coerenti con gli obbiettivi e i criteri della legge delega in modo da evitare sovrapposizioni funzionali e duplicazioni organizzative, tanto più che è stato scelto di non attuare contestualmente la delega di cui alla lett. b) dell’art. 8, comma 1, cit. concernente le forze operanti in mare. 

 

5. I comparti di specialità.

Il decreto delegato definisce i comparti di specialità che la Polizia di Stato, l’Arma e la Guardia di finanza esercitano in modo esclusivo o prevalente, con le modalità stabilite con decreto del Ministro dell’interno, quale Autorità nazionale di pubblica sicurezza. Rafforza, altresì, con norma di legge i poteri di intervento e di coordinamento dello stesso Ministro nella specifica materia, in coerenza con le attribuzioni e le responsabilità conferitegli dall’art. 1 della legge n. 121 del 1981 e con gli obiettivi di razionalizzazione del sistema di sicurezza pubblica perseguiti dalla delega.

Il Consiglio di Stato ha segnalato al Governo l’opportunità di precisare nel decreto legislativo che l’attribuzione del comparto di specialità “sicurezza del mare” alla Guardia di finanza si riferisce all’assolvimento dei compiti di ordine e sicurezza pubblica e non attiene invece alla sicurezza della navigazione e al soccorso in mare, funzioni alle quali è preposta il Corpo delle capitanerie di porto -  Guardia costiera ai sensi del codice della navigazione.

 

6. Razionalizzazione dei presidi di polizia sul territorio.

Viene demandata a un decreto del Ministro dell'interno - da adottare entro 60 giorni dalla pubblicazione del decreto legislativo - la previsione delle misure per dare attuazione alla razionalizzazione dei presidi di polizia sul territorio.

La disposizione è essenzialmente rivolta a razionalizzare la dislocazione della Polizia di Stato e dell’Arma, privilegiando l’impiego della Polizia di Stato nei comuni capoluogo e dell’Arma dei carabinieri nel restante territorio.

Al riguardo è stata segnalata al Governo l’opportunità di introdurre nel testo una definizione di comune capoluogo, in conseguenza del’intervenuta soppressione delle Province, e di prevedere che la ridislocazione dei reparti delle altre Forze di polizia che concorrono ai servizi di ordine e sicurezza pubblica sia coordinata con il Ministero dell’interno.

 

7. La gestione associata dei servizi strumentali delle Forze di polizia.

Sono previsti processi di centralizzazione di acquisizione di beni e servizi delle Forze di polizia, attraverso l'adozione di specifici protocolli, da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo e comunque da applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 2017 .

Viene data facoltà alle Forze di polizia di recedere dai contratti in corso, relativi ai settori tecnico-logistici, anche in deroga alle eventuali clausole difformi previste contrattualmente. Al riguardo la Commissione speciale ha raccomandato che l’eventuale recesso sia preceduto dall’apprezzamento preliminare degli oneri che l’amministrazione è tenuta a sostenere per legge e per il contenzioso prevedibilmente azionato dalla controparte.

 

8. L’assorbimento del Corpo forestale nell’Arma dei carabinieri.

Il Consiglio di Stato ha condiviso la scelta del Governo di disporre che il Corpo forestale dello stato sia assorbito dall’Arma dei carabinieri, con l’eccezione delle competenze in materia di incendi boschivi trasferite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco e della vigilanza a mare dei parchi naturali assegnata alla Guardia di finanza, non soltanto perché l’Arma ha sviluppato e consolidato nel tempo competenze specialistiche in campo ambientale e agroalimentare, ma anche perché le stazioni del Corpo forestale vanno ad affiancarsi al già capillare reticolo dei presidi dei Carabinieri con prevedibili riflessi postivi sulla qualità e sull’intensità del controllo del territorio.

Con la soluzione adottata risultano rispettati anche i principi della delega, quali “salvaguardia delle professionalità esistenti”, “specialità e unitarietà delle funzioni” e “corrispondenza tra funzioni trasferite e transito del personale”.

 

9. Il cambiamento di status del personale forestale.

Quanto ai dubbi sulla legittimità dell’assorbimento del Corpo forestale e sulla militarizzazione ope legis del suo personale all’atto del passaggio nell’Arma, la Commissione ha ritenuto che le obiezioni siano superabili anche alla luce della giurisprudenza costituzionale, considerato che la soppressione dei pubblici uffici è nella piena disponibilità del legislatore, fatti salvi quelli che godono di garanzia costituzionale di esistenza (Corte cost. n. 50 del 2015) e che in questo caso nessun bene costituzionalmente rilevante viene sacrificato. Inoltre viene salvaguardato il trattamento economico del personale interessato con l’attribuzione dell’assegno ad personam riassorbibile.

Non appare neppure preclusivo il mutamento di status, considerato che il trattamento economico e normativo tra gli appartenenti alle forze di polizia si è progressivamente uniformato e  che “La garanzia dei diritti fondamentali di cui sono titolari i singoli «cittadini militari» non recede quindi di fronte alle esigenze della struttura militare; sì che meritano tutela anche le istanze collettive degli appartenenti alle Forze armate (v. le sentenze, richiamate pure dal Consiglio di Stato, nn. 24 del 1989 e 126 del 1985), al fine di assicurare la conformità dell'ordinamento militare allo spirito democratico” (Corte cost. n. 449 del 1999).

 

10.  L’inquadramento del personale.

Il Consiglio di Stato ha condiviso le soluzioni per l’inquadramento del personale del Corpo forestale nell’Arma di carabinieri, nelle altre Forze di polizia e nelle amministrazioni pubbliche.

Con riferimento alla possibilità di opzione per il transito verso altre amministrazioni pubbliche, ha segnalato al Governo la necessità di ridurre nelle relative disposizioni gli spazi di flessibilità, in modo che siano osservati i limiti e gli obiettivi fissati dal legislatore delegante, primo fra tutti l’unitarietà e la continuità delle funzioni di tutela nei settori ambientale e agroalimentare sin qui   assolte dal Corpo forestale  e si possa prevenire l’eventuale contenzioso.

 

 

11. Le ulteriori funzioni disciplinate da specifiche leggi. 

La Commissione speciale ha invitato il legislatore delegato a modificare le disposizioni relative:

-  al soccorso in montagna, tenendo conto dei diversi soggetti che vi concorrono e delle responsabilità di coordinamento già previste per legge;

-  al contrasto alle violazioni in materia di commercio illegale della flora e della fauna in via di estinzione, che - per gli impegni assunti dall’Italia con la ratifica dell’accordo di Washington - è preferibile continuino ad essere svolti in modo unitario  dal personale forestale  e dagli esistenti reparti specializzati, anziché essere ripartite tra più Forze di polizia.

 

12. Considerazioni finali.

In conclusione del parere,  il Consiglio di Stato  ha precisato di essere pronto, nell’esercizio della funzione consultiva, a sostenere con un apporto imparziale e costruttivo le iniziative del Governo affinché il processo di riforma possa proseguire celermente nell’interesse della collettività nazionale ed europea, il cui progresso dipende anche dalla qualità della sicurezza individuale e collettiva.

Ha, altresì, espresso l’avviso che l’arco di tempo di un anno, al momento previsto per apportare integrazioni e correttivi al decreto in esame, andrebbe ampliato tenendo presente che l’aggiustamento potrà essere tanto più efficace se sostenuto da un approfondita verifica dell’impatto del decreto sulla regolazione, a cui potrebbe concorrere anche il Consiglio di Stato se richiesto.