Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 27/12/2017

N. 01362/2017 REG.PROV.COLL.

N. 00410/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 410 del 2017, proposto da:
Comune di Trinitapoli, in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Piazzolla, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Melo da Bari, n. 35;

contro

Agenzia del Demanio Puglia e Basilicata, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria in Bari, via Melo, n. 97;

nei confronti di

Atisale S.p.A., non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Soc. Terme Margherita di Savoia a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Volpe, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, corso Vittorio Emanuele II, n. 52;

per l'annullamento

del provvedimento dell’Agenzia Demanio - Direzione Regionale Puglia prot. 4509 del 21.03.2017, contenente reiezione dell’istanza di accesso agli atti avanzata il 7 e 24 febbraio 2017;

nonché per l’accertamento e la declaratoria

del diritto di accesso, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., con conseguente emanazione dell’ordine di esibizione dei documenti richiesti.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del Demanio Puglia e Basilicata e della Società Terme Margherita di Savoia a r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa Cesira Casalanguida e uditi nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2017 per le parti i difensori come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. - Con ricorso notificato il 14.4.2017 e depositato il 21.4.2017, il Comune di Trinitapoli impugna il diniego opposto dall’Agenzia del Demanio con nota prot. 4509 del 21.3.2017, all’istanza di accesso del 24.2.2017, avente ad oggetto il fascicolo relativo alla convenzione con Atisale s.p.a. e società Terme di Margherita di Savoia s.r.l. per il prelievo delle acque madri.

Il rigetto dell’istanza si fonda sulla presunta assenza dei requisiti di cui al comma 2 dell’art. 25 della L. 241/1990 e s.m.i. L’Agenzia del Demanio, più specificamente, afferma di non aver partecipato alla formazione dei documenti oggetto dell’istanza di accesso e di non detenerli, oltre a rilevare la genericità della domanda.

Con nota del 23.3.2017 il legale della civica amministrazione ha riscontrato il diniego opposto contestandone le motivazioni, diffidando l’Agenzia a consentire di accesso.

Si è opposta alle motivazioni addotte a sostegno del rifiuto ritenendo che la gestione dei beni in questione rientri nelle competenze dell’Agenzia del Demanio, in forza del Decreto del Direttore Generale dell’Agenzia del 28.2.2011, pubblicato sulla G.U. n. 53 del 5.3.2011 (avente ad oggetto l’individuazione dei beni immobili dell’amministrazione autonoma dei monopoli di Stato non più strumentali alla propria attività istituzionale, riconosciuti di proprietà dello Stato che, ai sensi dell’art. 3, sono stati consegnati all’Agenzia del Demanio).

2. – Il 3.5.2017 si è costituita in giudizio l’Agenzia del Demanio.

3. - Con atto di intervento ad opponendum, la società controinteressata Terme Margherita di Savoia a r.l. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di notifica nei propri confronti e della società Atisale s.p.a., sostenendo che l’ente ricorrente anche nell’istanza di accesso avrebbe indicato l’assenza di controinteressati.

Ha negato la fondatezza della pretesa per la genericità della sua formulazione.

Ha, inoltre, ricostruito la successione degli atti in forza dei quali la convenzione (del 1922) è tuttora valida, su cui si fonda lo sfruttamento esclusivo delle saline a suo favore fino al 31.12.2021, poi prorogata con atto tra Atisale s.p.a. e la società Terme di Margherita di Savoia fino al 2029 e, sotto condizione sospensiva del rinnovo della convenzione, fino al 2050. Sostiene che gli atti regolatori dell’utilizzazione delle acque madri e fanghi prodotti dalla lavorazione delle saline siano di natura privatistica. Aggiunge che all’Agenzia del Demanio è stato consegnato il “compendio immobiliare”, in forza del Decreto pubblicato sulla G.U. n. 53 del 5.2.2011, che dunque sarebbe riferito unicamente alla intestazione del bene demaniale e non alla attività di produzione di beni e servizi (riservati ad atti di natura privatistica).

4. – L’Agenzia del Demanio, in data 22.11.2017, ha depositato memoria con cui ha sostenuto la genericità della formulazione dell’istanza di accesso, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla società Terme di Margherita di Savoia e ha dedotto a favore della legittimità del diniego opposto all’istanza di accesso, negando la sussistenza della necessaria attinenza tra il documenti richiesti e l’interesse sotteso all’ostensione e di alcun coinvolgimento dell’Agenzia nell’attività di gestione delle saline.

5. - Con memoria del 27.11.2017 il Comune ha replicato all’eccezione di inammissibilità, essendo stato il ricorso notificato ad Atisale ed essendosi la società Terme Margherita di Savoia costituita in giudizio con atto di intervento ad opponendum.

A dimostrazione della sussistenza dell’interesse all’accesso richiama la Delibera G.C. 127/2016, dalla quale emerge che il Comune di Trinitapoli ha manifestato di essere intenzionato alla realizzazione di un impianto termale all’interno del proprio territorio, tanto da aver chiesto, con nota prot. 4183 e 5491/2014 alla società Atisale s.p.a., in qualità di concessionario per lo sfruttamento delle Saline, di addivenire alla sottoscrizione di un contratto per la fornitura di fanghi salini ed acque madri a scopi termali.

6. – Alla camera di consiglio del 13.12.2017, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Preliminarmente debbono essere disattese le eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Agenzia del Demanio e dalla controinteressata Società Terme Margherita di Savoia a r.l.

7.1. - Infondata è l’eccezione di inammissibilità per omessa notifica al controinteressato.

L’art. 116, comma 1 c.p.a. specifica che il ricorso in tema di accesso ai documenti va notificato “ad almeno un controinteressato”, secondo l’espressione modificata dal d.lgs. n. 195/2011 rispetto alla precedente stesura dell’articolo che prevedeva la notifica “agli eventuali controinteressati”.

Nel caso in esame non solo risulta che il ricorso è stato notificato alla società Atisale s.p.a., ma anche che la controinteressata società Terme Margherita di Savoia a r.l. si è regolarmente costituita in giudizio.

Ad ulteriore sostegno dell’infondatezza dell’eccezione depone la giurisprudenza secondo cui il ricorso in tema di accesso agli atti non può essere dichiarato inammissibile per omessa notifica al controinteressato quando la stessa amministrazione non abbia consentito agli altri soggetti che potrebbero subire pregiudizio dall’accoglimento di partecipare al procedimento (Cons. Stato., Sez. VI, 8 febbraio 2012, n. 677; VI, 30 luglio 2010, n. 5062; T.A.R. Liguria, sezione I, 22 ottobre 2015, n. 833, T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 13 maggio 2015, n. 141). Nulla riferisce l’amministrazione circa l’assolvimento di tale onere in sede procedimentale, né può risultare ostativo alla partecipazione dei controinteressati in tale ambito il fatto che nell’istanza di accesso il ricorrente non abbia indicato la presenza di controinteressati.

Da ultimo, giova aggiungere che la veste di controinteressato (cfr. sul punto C.d.S., VI, n. 3601 del 2007) non spetta a tutti coloro che, a qualsiasi titolo, siano nominati o comunque coinvolti nel documento oggetto dell'istanza ostensiva, ma solo a coloro che per effetto dell'ostensione vedrebbero pregiudicato il loro diritto alla riservatezza. (Cfr. C.d.S., V, 27 maggio 2011, n. 3190; IV, 26 agosto 2014, n. 4308).

7.2. - Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità/infondatezza per la genericità della formulazione dell’istanza di accesso.

Ritiene il Collegio che gli elementi addotti dalle parti intimate per opporsi all’ostensione siano recessivi rispetto alla pretesa azionata dal ricorrente.

In base a un consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale l’interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l’accesso può consistere in una qualunque posizione giuridica soggettiva, purché non si tratti del generico e indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa: al fine di riconoscere il diritto all’accesso, accanto a tale interesse deve sussistere un rapporto di strumentalità tra tale interesse e la documentazione di cui si chiede l'ostensione. Questo rapporto di strumentalità deve però essere inteso in senso ampio, ossia in modo che la documentazione richiesta deve costituire mezzo utile per la difesa dell’interesse giuridicamente rilevante e non strumento di prova diretta della lesione di tale interesse (Cons. di Stato, Sez. VI, 12 marzo 2012, n. 1403).

Ne consegue che l’interesse all’accesso ai documenti deve essere considerato in astratto avendo una consistenza autonoma, indifferente allo scopo ultimo per cui viene esercitata (Cons. Stato, 13 ottobre 2010, n. 7486).

Nel caso in esame, dalla documentazione versata in atti risulta che il Comune di Trinitapoli è interessato alla realizzazione di un impianto termale all’interno del proprio territorio (v. D.G.C. n. 127 del 2.12.2016).

Con istanza di accesso il legale l’ente ha chiesto di poter visionare il fascicolo relativo alla convenzione con Atisale s.p.a e società Terme di Margherita di Savoia per prelievo acque madri, facendo riferimento alla tutela dei diritti da far eventualmente valere anche in sede giudiziaria.

La controinteressata ha depositato un parere dell’Autorità della Concorrenza indirizzata al Ministro delle Finanze del 29.10.2009 riferito proprio alla utilizzazione “delle acque madri e dei fanghi della salina di Margherita di Savoia”, in cui l’autorità della concorrenza “auspica una modifica delle concessioni relative alla gestione delle saline in cui sono presenti acque madri e fanghi utilizzabili come materie prime, in modo da assicurare l’accesso a tali materie, non in esclusiva, agli operatori interessati al loro sfruttamento”.

Non può, pertanto, trovare favorevole apprezzamento l’eccezione delle controparti volta a negare la sussistenza di un interesse qualificato ed una legittimazione ad accedere alla documentazione amministrativa, trovandosi l’ente ricorrente in una posizione differenziata, quale titolare di posizione giuridicamente rilevante, non da intendersi come titolarità di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo - ossia posizioni giuridiche soggettive piene e fondate - ma di una posizione giuridica soggettiva allo stato anche meramente potenziale (Cfr. T.A.R. Campania - Salerno, sez. I, sent. 457 del 24.2.2016).

7.3. – Non può ritenersi ostativa alla fondatezza della richiesta di accesso nemmeno l’assunto secondo cui l’utilizzazione della acque madri e fanghi prodotti dalla lavorazione delle saline è ormai attività industriale interamente privatizzata.

La Sezione ritiene di non doversi discostare dal consolidato orientamento, secondo cui l’attività amministrativa, cui gli artt. 22 e 23 della legge n. 241 del 1990 correlano il diritto d’accesso, ricomprende non solo quella di diritto amministrativo, ma anche quella di diritto privato posta in essere dai soggetti gestori di pubblici servizi che, pur non costituendo direttamente gestione del servizio stesso, sia collegata a quest’ultima da un nesso di strumentalità derivante anche, sul versante soggettivo, dalla intensa conformazione pubblicistica (Cons. St., sez. VI, 26 gennaio 2006 n. 229; id., 30 dicembre 2005 n. 7624; id., 7 agosto 2002 n. 4152; id., 8 gennaio 2002 n. 67).

7.4. – Né può escludersi la legittimazione passiva dell’Agenzia del Demanio in quanto la medesima risulta intestataria del compendio immobiliare costituente il comprensorio della salina in questione, a cui deve senz’altro ritenersi riconducibile il dovere di detenere la documentazione richiesta o quantomeno l’obbligo di attivarsi al fine di consentire comunque l’accesso.

Proprio le funzioni istituzionali di cui è titolare l’Agenzia inducono il Collegio a ritenere che gravi sulla predetta amministrazione l’obbligo di detenere o di costituire la detenzione della relativa documentazione o, comunque, di svolgere ogni azione idonea a reperirla per consentirne l’accesso, salva la motivata esplicitazione dell’impossibilità di utilmente provvedere.

8. - In definitiva, nei limiti appena rappresentati, il ricorso va accolto, con obbligo dell’Agenzia del Demanio di esibire, entro trenta giorni dalla comunicazione della presente ordinanza, i documenti richiesti dalla ricorrente con l’istanza di accesso agli atti del 7 e 24 febbraio 2017.

9. - La peculiarità della vicenda oggetto di causa e dei soggetti coinvolti giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento di diniego di accesso impugnato ed ordina all’Agenzia del Demanio l’ostensione in favore del Comune di Trinitapoli, mediante visione ed estrazione di copia, della documentazione richiesta, o di porre in essere le necessarie iniziative affinché l’ente ricorrente acceda agli atti secondo quanto indicato in motivazione, nel termine di trenta giorni decorrente dalla data di notifica della presente sentenza o dalla sua comunicazione, se anteriore.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13 dicembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gaudieri, Presidente

Francesco Cocomile, Consigliere

Cesira Casalanguida, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Cesira CasalanguidaFrancesco Gaudieri
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO