Giustizia Amministrativa

N. 01370/2015 REG.RIC.

N. 04950/2015REG.PROV.COLL.

N. 01370/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1370 del 2015, proposto da:
Comune di Torino, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Lacognata, Massimo Colarizi, con domicilio eletto presso Massimo Colarizi in Roma, viale Bruno Buozzi N. 87;

contro

Teresita Cussino, rappresentato e difeso dagli avv.ti Riccardo Lugodoroff, Giovanni Crisostomo Sciacca, Vilma Aliberti, con domicilio eletto presso Giovanni Crisostomo Sciacca in Roma, Via di Porta Pinciana, 6;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Piemonte - Torino: Sezione II n. 02033/2014, resa tra le parti, concernente accertamento della non debenza degli oneri di urbanizzazione.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Teresita Cussino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2015 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Colarizi, Aliberti e Sciacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

La sig.ra Teresita Cussino è proprietaria di un edificio, realizzato agli inizi del Novecento, ubicato in Torino, corso Ferucci n. 36. Detto edificio è suddiviso in 34 unità immobiliari distribuite su quattro piani fuori terra e destinate in parte a scopi commerciali ed in parte a finalità residenziali.

In data 9 maggio 2011 la sig.ra Cussino presentava un progetto di sostituzione edilizia ai sensi dell’art. 4 NTA del PRGC in virtù del quale l’edificio sarebbe stato demolito e successivamente ricostruito entro i limiti della Superficie Lorda di Pavimento edificata preesistente nonché entro i 2000 mq. In virtù della sostituzione, la nuova struttura dell’edificio sarebbe stata caratterizzata da nove piani fuori terra, da tre piani interrati, destinati a parcheggio e da una complessiva riduzione della SPL a destinazione commerciale con contestuale aumento della SPL a destinazione residenziale.

All’esito dell’iter istruttorio l’Ufficio Inquinamento Acustico, dopo aver accertato, con riferimento all’intervento edilizio in esame, il superamento dei limiti giornalieri derivanti dal traffico veicolare, riteneva necessario porre a carico della proprietà un onere aggiuntivo pari ad euro 26.620,00 al fine di predisporre gli strumenti necessari (posa di asfalto fonoassorbente) per ovviare al problema.

In seguito, con provvedimento della Direzione Edilizia Privata, veniva comunicato alla proprietà l’ammontare complessivo dei contributi dovuti per il rilascio del permesso di costruire, pari ad euro 255.791,66 suddivisi in oneri di urbanizzazione, costi di costruzione, diritti di segreteria ed oneri aggiuntivi.

La sig.ra Cussino procedeva al pagamento di detti oneri, ma contestualmente proponeva domanda di accertamento dinanzi al T.A.R. per il Piemonte volta alla verifica dell’infondatezza delle pretese dell’Amministrazione.

Il T.A.R. con la sentenza n. 2033 del 19 dicembre 2014 accoglieva il ricorso e dichiarava “che nulla è dovuto dalla sig.ra Cussino a titolo di oneri di urbanizzazione e di oneri aggiuntivi per l’impatto acustico, con riguardo all’opera edilizia per cui è causa”; il Comune veniva altresì condannato alla “restituzione di quanto già versato a tale titolo”.

Il Comune di Torino, con tre motivi di appello, impugna la sentenza (r.g. n. 1370 del 2015) affermandone l’erroneità sia per quanto concerne le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo, sia per quanto concerne il merito della vicenda contenziosa, chiedendone la riforma integrale.

In particolare, secondo l’Amministrazione appellante, vi sarebbe una stretta connessione fra il permesso di costruire rilasciato e l’ammontare degli oneri dovuti dalla proprietà: pertanto, l’omessa impugnazione, entro i termini, del provvedimento edilizio avrebbe comportato la impossibilità di rivendicare la non debenza degli oneri di urbanizzazione.

Quanto al merito, secondo parte appellante, soltanto su un piano formale l’intervento assentito non determinerebbe un carico urbanistico maggiore, e, a causa della vetustà dell’edificio, non potrebbe affermarsi nemmeno che gli oneri siano stati versati all’origine: in definitiva, con il permesso di costruire si sarebbe assentita una nuova costruzione da assoggettare al contributo di cui all’art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001. Infine, il Comune di Torino afferma l’erroneità della sentenza sul punto relativo all’equiparazione fra gli oneri di urbanizzazione e gli oneri aggiuntivi afferenti all’impatto acustico: questi ultimi, infatti, sono dovuti in virtù di una diversa disciplina normativa e rispondono a finalità differenti rispetto alla ratio cui sono ispirati i primi.

Si è costituita in giudizio la sig.ra Cussino che, con memoria ha eccepito l’infondatezza di tutti i motivi di gravame sollevati dall’Amministrazione appellante, concludendo per il rigetto dell’impugnazione.

In vista dell’udienza di discussione, le parti si sono scambiate ulteriori memorie scritte ed hanno ribadito le argomentazioni a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 17 settembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio afferisce alla verifica circa la sussistenza dell’obbligo di versamento degli oneri di urbanizzazione, da parte del privato, in presenza di un intervento di sostituzione edilizia che non determini un incremento del carico urbanistico preesistente.

2. Preliminarmente va esaminata l’eccezione, respinta in primo grado e riproposta in sede di impugnazione, con cui l’Amministrazione appellante afferma l’inammissibilità del ricorso di primo grado: secondo il Comune, infatti, l’intervento assentito rientrerebbe nell’ambito della disciplina prevista dall’art. 3 D.P.R. n. 380/2001 per le nuove costruzioni e, di conseguenza, sarebbe soggetto alla normativa sul contributo di urbanizzazione. Tale premessa avrebbe dovuto condurre all’individuazione del nesso sussistente fra la normativa regionale in tema di oneri di urbanizzazione (D.C.R. n. 179 C.R. 4170 in data 26 maggio 1977) ed il permesso di costruire rilasciato in favore della sig.ra Cussino, al fine di affermare la necessità di previa impugnazione, entro i termini, del permesso di costruire, in presenza di contestazioni relative all’ammontare degli oneri di urbanizzazione.

Per altro verso, con riferimento all’ammontare degli oneri aggiuntivi per l’impatto acustico, parte appellante afferma che è mancata, in primo grado, la pregiudiziale impugnazione del provvedimento di compatibilità acustica nel quale sono stati quantificati i relativi oneri.

2.1 Il motivo è infondato e va respinto.

Sul punto, il Collegio ritiene di condividere le argomentazioni proposte dal giudice di prime cure, che evidenzia l’illogicità dell’iter processuale ipotizzato dall’Amministrazione appellante: in effetti non pare ragionevole sostenere “che parte ricorrente avrebbe dovuto impugnare provvedimenti a sé favorevoli [...] solo perché essi hanno costituito la necessaria occasio per la determinazione degli oneri”. In effetti il contenzioso introdotto con il ricorso della sig.ra Cussino inerisce all’an ed al quantum debeatur a titolo di oneri di urbanizzazione ed oneri aggiuntivi, non, invece, all’ammissibilità del progetto proposto dall’odierna appellata.

Sul punto, inoltre, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di precisare che “le controversie sulla debenza o meno del contributo per il rilascio di una concessione edilizia e sul suo ammontare, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 16 l. 28 gennaio 1977 n. 10, riguardando diritti soggettivi, non sottostanno ai termini decadenziali propri dei giudizi impugnatori e possono essere attivate nei normali termini di prescrizione” (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 6 dicembre 1999 n. 2056; id. 15 febbraio 2001, n. 790). La giurisdizione esclusiva è stata confermata anche in seguito all’introduzione del c.p.a. che all’art. 133 lett. f) devolve al Giudice Amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia”. La qualificazione delle situazioni giuridiche coinvolte in termini di diritto soggettivo, derivano dalla circostanza secondo cui, in caso di contestazione circa la quantificazione o la debenza degli oneri connessi al permesso di costruire, ci si limita a censurare la misura del contributo imposto, non l’esercizio del potere al rilascio del titolo edilizio.

Non può affermarsi, dunque, con riferimento al presente giudizio, il suo carattere impugnatorio e, correlativamente, non troveranno ingresso le disposizioni processuali inerenti ai termini di decadenza, poiché la domanda giudiziale è soggetta al solo termine di prescrizione.

3. Con il secondo motivo di appello l’Amministrazione comunale afferma l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui sostiene l’inammissibilità di oneri di urbanizzazione in presenza di un intervento edilizio che diminuisca il carico urbanistico.

In particolare, nel caso di specie, nonostante l’intervento assentito non determini un incremento di S.L.P. complessiva e non modifichi la destinazione d’uso preesistente, si sarebbe in presenza di una creazione di un organismo edilizio del tutto nuovo per sagoma, numero di piani, distribuzione interna, posizionamento e realizzazione di piani interrati. Inoltre, l’assoggettamento dell’intervento al rilascio del permesso di costruire e la sua ascrivibilità nel novero delle “nuove costruzioni”, condurrebbero ad assoggettare l’immobile agli oneri di urbanizzazione. Per altro verso, tali oneri non potrebbero dirsi nemmeno già scontati da quelli sopportati all’origine, stante la vetustà del fabbricato che esclude ex se l’avvenuto versamento degli oneri concessori, la cui disciplina risale alla l. n. 10 del 1977.

3.1 Il motivo è infondato e va respinto.

Sul punto il Collegio ritiene di condividere integralmente le argomentazioni fornite dal giudice di prime cure, secondo cui “il contributo per oneri di urbanizzazione è un corrispettivo di diritto pubblico, di natura non tributaria, posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione in proporzione all’insieme dei benefici che la nuova costruzione ne ritrae”.

In effetti, gli oneri di urbanizzazione sono dovuti se ed in quanto l’intervento edilizio comporti un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione: le opere di urbanizzazione, distinte in primarie e secondarie, si caratterizzano per essere necessarie, rispettivamente, all’utilizzo degli edifici e alla vita di relazione degli abitanti di un territorio. Ciò posto, se rispetto ad una zona circoscritta sono già state sostenute le spese necessarie a fornire i suddetti servizi ai cittadini ivi residenti, un intervento edilizio che non implichi un maggior carico urbanistico nella medesima zona, non può determinare la necessità di una nuova spesa per fornire i medesimi servizi già predisposti: diversamente ragionando, si giungerebbe ad affermare la duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi. All’opposto, se l’intervento edilizio assentito imponesse un incremento del carico urbanistico nella zona interessata, gli oneri di urbanizzazione dovrebbero essere versati in vista della predisposizione degli strumenti idonei a far fronte ad un incremento di dette esigenze urbanistiche. In sostanza, gli oneri di urbanizzazione si caratterizzano per avere natura compensativa rispetto alle spese di cui l’amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio, purché vi sia una nuova destinazione, dato che non può essere chiesto due volte il pagamento per gli stessi interventi di sistemazione e adeguamento del contesto urbanistico.

Sul punto, il Collegio condivide il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “in caso di ristrutturazione edilizia, il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel caso in cui l’intervento abbia determinato un aumento del carico urbanistico” (Cons. di Stato, Sez. IV, 29 aprile 2004, n. 2611).

Da ultimo, il Collegio non ritiene rilevante l’affermazione di parte appellante circa il mancato versamento degli oneri di urbanizzazione al momento dell’originaria costruzione dell’edificio di proprietà della sig.ra Cussino. In effetti, l’indagine relativa all’incremento del carico urbanistico di un determinato insediamento non può coinvolgere anche il regime contributivo riferibile all’edificio originario.

Gli elementi suindicati consentono, in definitiva, di condividere gli argomenti del giudice di prime cure e rigettare le censure sollevate sul punto dall’Amministrazione appellante.

4. Con il terzo motivo di appello, il Comune di Torino ritiene erronea la sentenza del T.A.R. nella parte in cui ha equiparato gli oneri di urbanizzazione agli oneri aggiuntivi da impatto acustico, affermandone la non debenza da parte della sig.ra Cussino. Nello specifico, parte appellante non considera sussistente, diversamente da quanto affermato dal giudice di primo grado, il nesso fra l’aggravio del carico urbanistico e gli oneri relativi all’impatto acustico dell’intervento: questi ultimi esulerebbero dalla preesistenza o meno di edifici in un determinato ambito interessato da un intervento edilizio e, quindi, un maggiore o minore carico urbanistico non dovrebbe determinare il versamento o meno degli oneri in questione. Inoltre, in seguito al confronto avvenuto con la proprietaria dell’immobile in sede istruttoria, il Comune aveva evidenziato che l’unica modalità di riduzione dell’impatto acustico, al di sotto dei limiti consentiti dalla regolazione, avrebbe imposto all’Amministrazione di intervenire sulla rete viaria: dunque, gli oneri aggiuntivi di cui trattasi avrebbero una differente ratio rispetto agli oneri di urbanizzazione.

4.1 Il motivo è fondato e va accolto.

Il Collegio ritiene di condividere le prospettazioni di parte appellante relative al versamento degli oneri da impatto acustico, in quanto, la loro corresponsione costituisce la modalità di reperimento delle risorse necessarie all’Amministrazione per poter procedere all’intervento sulla rete viaria.

Il giudice di primo grado, in effetti, equiparando gli oneri di urbanizzazione agli oneri aggiuntivi da impatto acustico, ha ritenuto che la loro giustificazione si potesse riscontrare nell’incremento del carico urbanistico.

In realtà, mentre, con riferimento ai primi, è pacifica la relazione con l’aggravio del carico urbanistico e con la necessità di predisporre i servizi utili all’effettivo utilizzo di un determinato immobile da edificare, i secondi sono dovuti soltanto nel caso in cui l’intervento assentito non sia compatibile con la regolamentazione predisposta in materia.

Nel caso di specie, infatti, all’esito del procedimento istruttorio inerente alla realizzazione del nuovo edificio, l’Amministrazione, in conformità alle disposizioni contenute nella l. reg. n. 52 del 2000 e nel regolamento comunale n. 318 del 2006, ha chiesto il pagamento dell’importo di euro 26.620,00 a compensazione delle spese da sostenere per gli interventi di mitigazione acustica resi necessari dalla nuova edificazione.

A ben vedere, dunque, non c’è correlazione con la destinazione finale del fabbricato e, cioè, con l’aggravio o meno del relativo carico urbanistico: ciò che interessa è che la titolare del titolo edilizio corrisponda il quantum necessario al Comune per intervenire sull’infrastruttura stradale in modo da consentire il rispetto dei vincoli acustici imposti dalle normative di settore.

5. Alla luce delle suesposte argomentazioni, l’appello, parzialmente fondato, va accolto in parte e, conseguentemente, la sentenza impugnata va riformata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate fra le parti, sussistendone giustificati motivi dovuti alla complessità della controversia e alla parziale soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, riforma in parte la sentenza di primo grado nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Nicola Russo, Consigliere, Estensore

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giulio Veltri, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/10/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)