Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 04/09/2018

N. 09148/2018 REG.PROV.COLL.

N. 05545/2018 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5545 del 2018, proposto da
Telecom Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Simone Cadeddu, Arturo Leone, Alfredo Cincotti, Jacopo Nardelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Simone Cadeddu in Roma, via Flaminia 133;

contro

Ministero dell’Interno-Dipartimento diPubblica Sicurezza – Direzione Centrale Servizi Tecnico Logistici e della Gestione Patrimoniale del Ministero dell’Interno
in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Vitrociset S.p.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Izzo, Alessandro Vinci Orlando, Linda Cilia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo Studio legale Izzo & Associati in Roma, via Boezio n.2;
Novasistemi S.r.l., non costituita in giudizio;

Per:

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

I) l’annullamento:

- del decreto prot. n. 600/C/PR/452/A/0002363/18 del 27 marzo 2018, notificato a mezzo PEC in pari data, con cui il Ministero, nella persona del Direttore Centrale, dott.ssa Cinzia Guercio, ha aggiudicato la "fornitura finalizzata all'aggiornamento tecnologico ed assistenza evolutiva della 'Rete in Ponte Radio Digitale Interpolizia' nel Centro-Nord Italia, per un arco temporale di 36 (trentasei) mesi, di cui al bando di gara n. 2017/S 161-333249 (…) al costituendo RTI 'Vitrociset S.p.A. – Novasistemi S.r.l. (…) al prezzo di € 17.882.074,71, oltre IVA al 22%

- del verbale della seduta pubblica per la valutazione della documentazione amministrativa del 4 dicembre 2017, nonché dei verbali delle sedute della commissione giudicatrice n. 1 dell'11 gennaio 2018; n. 2 del 16 gennaio 2018; n. 3 del 22 gennaio 2018; n. 4 del 26 gennaio 2018; n. 5 del 5 febbraio 2018; n. 6 del 8 febbraio 2018; n. 7 del 13 febbraio 2018; n. 8 del 16 febbraio 2018; n. 9 del 19 febbraio 2018; n. 10 del 21 febbraio 2018; n. 11 del 26 febbraio 2018;

- del bando, del disciplinare di gara, del capitolato tecnico e della relativa appendice, nonché delle risposte fornite ai quesiti di gara;

- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale o comunque connesso rispetto a quelli espressamente impugnati,

II) la condanna del Ministero al risarcimento del danno patito dalla ricorrente in forma specifica, anche attraverso la declaratoria di inefficacia del contratto che dovesse essere medio tempore stipulato oppure, in subordine, per equivalente.

B) per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da VITROCISET SPA il 28\5\2018 :

I) l’annullamento in parte qua

- del decreto prot. n. 600/C/PR/452/A/0002363/18 del 27 marzo 2018, con specifico ed esclusivo riferimento alla parte in cui Telecom Italia S.p.A. è stata inclusa nella graduatoria finale;

- del verbale della seduta pubblica del 04/12/2017 e di tutti gli altri verbali e atti di gara, nella parte in cui non dispongono l'esclusione e/o la non ammissione del RTI Telecom Italia S.p.A. dalla procedura di gara;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e comunque collegato, precedente o conseguente, se ed in quanto lesivo per la ricorrente incidentale.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Vitrociset S.p.A e di Vitrociset S.p.A e di Dipartimento Pubblica Sicurezza - Direzione Centrale Servizi Tecnico Logistici e Gestione Patrimonia;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di proposto dal ricorrente incidentale La Vivitrociset S.p.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2018 la dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Con bando pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea il 24 agosto 2017 il Ministero ha indetto una “procedura aperta (art. 60, comma 1) finalizzata all'aggiornamento tecnologico ed assistenza evolutiva della 'Rete in Ponte Radio Digitale Interpolizie' nel Centro-Nord Italia, per un arco temporale di 36 (trentasei) mesi", da aggiudicarsi secondo il criterio della offerta economicamente più vantaggiosa.

2. Il paragrafo 4 del Capitolato tecnico individua l’oggetto dell’appalto i tre tipologie di attività: aggiornamento tecnologico della rete in ponte radio digitale (paragrafo 7), servizio di assistenza evolutiva (paragrafo 8) e servizio di presidio sistemistico (paragrafo 9).

3. L’attività di “aggiornamento tecnologico della rete” viene così descritta dal paragrafo 7:

La società aggiudicataria dovrà provvedere all’aggiornamento tecnologico delle tratte indicate nel paragrafo 7.1 e alla dismissione di quanto non più necessario, secondo le modalità descritte nel paragrafo 7.2.

L’aggiornamento tecnologico consiste nella fornitura in opera di nuovi ponti radio digitali ad alta capacità in tecnologia IP in grado di operare su bande licenziate gestite dal Ministero della Difesa nelle gamme di frequenza a 4 – 8 – 15 – 23 – 26 – 38 GHz. Nella fase realizzativa, dovranno essere privilegiati, laddove la distanza lo consenta e previo nulla osta da parte dell’Amministrazione a seguito di apposita autorizzazione all’utilizzo fornita da MiRFA (Military Radio Frequency Agency), i ponti radio operanti in gamma 15 – 23 – 26 – 38 GHz e solo in via residuale quelli operanti in gamma 4 – 8 GHz, a causa del sovraffollamento che caratterizza queste ultime bande operative.

I ponti radio in fornitura dovranno essere conformi alle specifiche ETSI della serie EN 302 217 e EN 301 390 ove applicabili e con ogni altra specifica del settore a garanzia delle prestazioni e della commerciabilità del prodotto in Europa.

I ponti radio in fornitura, eventualmente di marche differenti, dovranno avere capacità variabili in funzione delle finalità applicative e garantire una banda minima differente a seconda dei siti interessati, da 100 Mbps a 600 Mbps per ciascuna tratta; durante la fase esecutiva del contratto, la progettazione dei collegamenti dovrà garantirne la disponibilità per il 99,99% del tempo nel rispetto della banda minima richiesta per ciascuno di essi e in funzione della zona geografica. Il progetto esecutivo relativo a ciascun collegamento dovrà pertanto contenere l’output del tool di progettazione utilizzato dal quale si evincano i parametri caratteristici impostati per ciascuna tratta (EIRP, guadagno di antenna, potenza ricevuta, modulazione, ecc…) e il valore di disponibilità di tratta ottenuto, che non dovrà essere inferiore al limite sopra indicato.

Le licenze necessarie per garantire la banda offerta sono tutte a carico della società aggiudicataria. La banda minima dichiarata nell’offerta tecnica, non inferiore a quella richiesta nel capitolato, verrà verificata in fase di collaudo.

…………

I ponti radio in fornitura dovranno poter operare, senza degradazione delle prestazioni, nel range di temperatura compreso fra -5 e +45 °C per la componente indoor, se prevista, e fra -33° e +55 °C per la componente outdoor.

I ponti radio in fornitura dovranno essere dotati di interfacce gigabit/fast ethernet per l’instradamento di flussi IP e – per quei siti in cui è previsto l’instradamento di flussi SDH attraverso i ponti radio in fornitura – di interfacce STM1 per consentire l’instradamento di flussi SDH su ponti radio IP. Inoltre, per consentire l’inoltro sulla dorsale in ponte radio dei flussi provenienti da vecchi ponti radio digitali minilink o PDH, i ponti radio in fornitura dovranno essere dotati di un numero adeguato di interfacce E1 o, in alternativa, la società aggiudicataria dovrà provvedere alla fornitura in opera di appositi convertitori d’interfaccia E1 – ethernet e alla sostituzione dei ponti radio digitali immissari di vecchia tecnologia, il tutto senza oneri aggiuntivi per l’Amministrazione. È inoltre a carico della società aggiudicataria provvedere, contestualmente all’aggiornamento tecnologico, alla riconfigurazione dei flussi afferenti agli uffici periferici che transitano sui nodi oggetto dell’intervento di aggiornamento, al fine di ripristinare la connettività attualmente presente.

Al fine di consentire il corretto dimensionamento delle interfacce e, più in generale, la progettazione della soluzione da parte delle società concorrenti, si rendono disponibili rispettivamente negli Allegati 2 e 3 la topologia della rete interpolizie e il dettaglio delle dettaglio canalizzazioni attualmente configurate sugli apparati add-drop-multiplexer Marconi MSH41c. Con riferimento a questi ultimi, si richiede altresì l’aggiornamento tecnologico degli ADM installati presso le sedi oggetto di aggiornamento tecnologico, il cui elenco è riportato nell’ Allegato 4. È facoltà della singola società concorrente valutare se procedere alla sostituzione di tutti gli MSH41c con nuovi apparati ADM ovvero procedere, ove possibile dal punto di vista tecnico, alla rimozione dell’ADM presente e alla conseguente attestazione dei ponti radio tributari sui ponti radio di nuova fornitura, in modo tale che siano garantite tutte le connessioni ad oggi presenti attraverso i siti in question……………………………….”.

4. Relativamente alla valutazione della offerta tecnica l’art. 12 del Disciplinare prevedeva l’assegnazione di massimo 25 punti per l’offerta tecnica e di massimo 75 punti per l’offerta economica; peraltro in corso di gara, è stata pubblicata una appendice al Capitolato tecnico che, all’evidente fine di conformarsi alle previsioni del Correttivo al Codice degli Appalti, ha previsto l’assegnazione di massimo 30 punti per l’offerta economica e massimo 70 punti per l’offerta tecnica, provvedendo contestualmente a riparametrare i vari punteggi previsti per ciascun criterio.

4.1. Il Disciplinare individuava pertanto i seguenti criteri di valutazione della offerta tecnica: 1) chiarezza, esaustività e coerenza dell’offerta tecnica rispetto alle richieste del capitolato: punti 3; 2) organizzazione generale per l’erogazione del servizio: punti tre; 3) tool di assett management: punti tre; 4) ridondanza delle tratte: punti 16; 5) estensione servizio di assistenza evolutiva: punti 45.

4.2. Il Disciplinare stesso provvedeva poi a chiarire il significato di tali criteri, stabilendo in particolare, quanto al criterio n. 1, che l’offerta tecnica sarebbe stata “valutata (…) considerandone la comprensibilità, la sua completezza e rispondenza a quanto richiesto nel presente documento”, e quanto al criterio n. 2 che sarebbe stata valutata “l'aderenza dell'organizzazione proposta al contesto della fornitura nonché la presenza di funzioni specifiche a garanzia dell'efficienza, dell'efficacia e della qualità del servizio (quali le funzioni di pianificazione e controllo, di controllo della qualità ecc…); inoltre, verrà valutata la struttura organizzativa proposta per il gruppo di lavoro con particolare riferimento alla matrice ruoli/responsabilità e al livello di flessibilità offerto nell'erogazione di tutte le attività oggetto di gara”.

5. Alla gara hanno partecipato e sono stati ammessi tre operatori economici.

6. Nella valutazione della offerta tecnica la Commissione ha assegnato a tutti e tre i partecipanti il massimo punteggio per i criteri nn. 4 e 5. Ha poi attribuito: per il criterio n.1, 3 punti a Telecom, 1,98 punti a Vitrociset e 0,02 punti a Ceit Impianti; per il criterio n. 2, 1,01 punti a Telecom, 3 punti a Vitrociset e 1,3 punti a Ceit Impianti; per il criterio n. 3 ha assegnato il punteggio massimo di 3 punti a tutti e tre gli operatori atteso che "tutte le aziende propongono lo stesso prodotto software, sebbene con alcune lievi varianti".

7. In esito all’esame delle offerte economiche il Raggruppamento Vitrociset si è classificato primo con 98,97 punti, e Telecom seconda con 98,00 punti. La Stazione appaltante ha pertanto pronunciato l’aggiudicazione a favore del Raggruppamento Vitrociset. Telecom si è classificata al secondo posto.

8. Avverso tale aggiudicazione Telecom ha proposto impugnazione, deducendone la illegittimità per i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 94, comma 1, lett. a) del Codice Appalti, eccesso di potere sub specie di inosservanza dell’art. 11 del disciplinare di gara, mancanza dei requisiti previsti dall'art. 7 del capitolato tecnico, mancata esclusione dell'offerta del RTI Vitrociset per difformità rispetto alle prescrizioni contenute nel capitolato tecnico, illegittimità del provvedimento di aggiudicazione, in relazione al fatto che l'offerta tecnica presentata dall'aggiudicatario è difforme – sotto ben due profili – rispetto alle prescrizioni contenute nell'art. 7 del capitolato tecnicoe, per tale motivo, avrebbe dovuto essere esclusa;

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 95 del Codice Appalti, eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dei criteri di attribuzione dei punteggi discrezionali definiti in sede di risposta ai quesiti dei concorrenti, nonché per manifesta illogicità, contraddittorietà, travisamento dei fatti, disparità di trattamento e difetto di istruttoria, nonché per violazione dei principi di concorrenza e imparzialità: la stazione appaltante ha illegittimamente integrato, anzi stravolto, i criteri di valutazione delle offerte in sede di risposta alle richieste di chiarimento inviate dai partecipanti alla gara (risposta al quesito n. 68) e comunque la Commissione ha commesso evidenti errori nell'attribuzione del punteggio tecnico alle offerte pervenute, e tali errori hanno prodotto un giudizio tecnico sulle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti che ha determinato l'ingiusta sottovalutazione dell’offerta del RTI Telecom e la contestuale sopravvalutazione dell’offerta del RTI Vitrociset;

III) In subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 95, comma 6, del Codice Appalti, violazione e falsa applicazione dell'art. 97 della Costituzione, modifica dei criteri di attribuzione del punteggio c.d. discrezionale in sede di risposta ai quesiti posti dai concorrenti, contrasto le previsioni contenute nel disciplinare di gara e nell'appendice al capitolato speciale, illegittimità derivata dell'aggiudicazione, annullamento dell'intera gara o, quanto meno, riedizione della valutazione delle offerte tecniche: ciò in relazione all’indebita modifica di due (dei tre) criteri di attribuzione dei c.d. punteggi discrezionali, che la stazione appaltante ha ritenuto di effettuare quando ha risposto ai quesiti sollevati dagli operatori interessati a partecipare alla procedura;

IV) In ulteriore subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 79 del Codice Appalti, violazione e falsa applicazione dell'art. 95, comma 10-bis, del Codice Appalti, violazione e falsa applicazione dell'art. 97 della Costituzione, modifica del punteggio economico e del punteggio tecnico atto, omesso annullamento in autotutela del bando e del disciplinare di gara, mancata ripubblicazione del bando e del disciplinare di gara, mancata proroga dei termini per la presentazione delle offerte: tanto in relazione alla circostanza che la Stazione Appaltante ha posto rimedio ad un macroscopico errore contenuto nel bando mediante una appendice al Capitolato speciale e senza concedere una proroga del termine per la presentazione dell’offerta.;

V) In estremo subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 95 del Codice Appalti, eccesso di potere per erroneità dell'istruttoria, manifesta illogicità e irragionevolezza, nonché per contrasto con i principi di correttezza, trasparenza ed economicità: la formula matematica indicata nel bando per l’attribuzione del punteggio relativo alla offerta economica utilizza come base di calcolo il prezzo offerto in termini di valore assoluto e non lo sconto offerto in termini di ribasso percentuale, il che è contrario alle direttive dell’ANAC nonché alla giurisprudenza.

9. Con memoria depositata il 16 maggio 2018 la ricorrente ha rinunciato espressamente ai motivi IV e V.

10. La aggiudicataria Vitrociset ha resistito con memoria ed ha inoltre proposto ricorso incidentale per impugnare la mancata esclusione di Telecom dalla gara, deducendo violazione e falsa applicazione dell’art. 94, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50/2016, violazione e falsa applicazione della lex specialis della procedura di gara e, in particolare, dei paragrafi 5, 7 e 11 del capitolato tecnico, carenza dell’offerta del RTI Telecom dei requisiti previsti dai paragrafi 5, 7 e 11 del capitolato tecnico, difformità dell’offerta del RTI Telecom rispetto ad una serie di requisiti indicati all’art. 7 del capitolato tecnico.

11. Il Ministero si è costituito in giudizio per resistere al ricorso. Ha precisato che la “appendice al capitolato tecnico”, che ha recato diversa indicazione dei criteri di aggiudicazione e dei relativi punteggi, è stata pubblicata il 15 settembre 2017, ovvero due mesi prima del termine fissato per la presentazione delle domande di partecipazione; che la Commissione non ha in alcun modo modificato i criteri di valutazione indicati dal bando, essendovisi al contrario attenuta strettamente, limitandosi a nei chiarimenti a rendere il testo del bando più chiaro nel rispetto, comunque, del Capitolato e del favor partecipationis; ha quindi argomentato l’infondatezza di ciascuno dei criteri posti a fondamento del ricorso.

12. Alla camera di consiglio del 19 giugno 2018 il Collegio ha respinto l’istanza di concessione di misure cautelari.

13. Il ricorso è stato infine chiamato alla pubblica udienza del 3 luglio 2018, allorché è stato introitato a decisione.

DIRITTO

14. L’infondatezza del ricorso introduttivo del giudizio consente di prescindere dall’esame del ricorso incidentale, tendente a far acclarare l’inidoneità della offerta di Telecom.

15. Principiando dunque l’esame del ricorso principale, nell’ordine dei motivi esposti, il Collegio osserva quanto segue.

15.1. Il primo motivo si appunta sulla difformità della offerta della aggiudicataria rispetto alle prescrizioni del Capitolato tecnico, che si evidenzierebbe per due diverse ragioni.

15.1.1. In primo luogo la ricorrente critica offerta della aggiudicataria perché essa ha presentato un "progetto di aggiornamento tecnologico [che] prevede un'architettura di rete in cui gli apparati in ponte radio svolgono soltanto la funzione del trasporto di traffico IP, mentre per la gestione del traffico voce e dati, è stato previsto l'utilizzo di ADM ibridi (…) in grado di gestire sia il traffico TDM (voce) che il traffico IP grazie all'impiego di una doppia matrice di cross connessione sia a pacchetto che TDM". In concreto l’offerta di Vitrociset prevede la fornitura, oltre che dei nuovi ponti radio, anche di quelli che vengono chiamati “ADM ibridi” e che sono costituiti da dispositivi elettronici in forma di parallelepipedo (somiglianti , ad esempio, ad un amplificatore per impianti stereo), verosimilmente da allocare negli uffici delle Forze di Polizia e da collegare con i “router” ivi installati: i flussi che partono o che devono giungere ai “router” passano attraverso questi “ADM ibridi” che riconoscono sia i fluissi IP provenienti dai nuovi ponti radio, sia i flussi in PDH o SDH provenienti da vecchi ponti radio, convertendo questi ultimi, se del caso, in flussi IP prima di trasmetterli ai “router” ovvero convertendo i flussi IP, provenienti da questi ultimi, in flussi SDH o PDH da trasmettere ai vecchi ponti radio. Ciò premesso, secondo la ricorrente tale progetto non corrisponderebbe alle specifiche del Capitolato tecnico in quanto ivi si legge, all’art. 7, che “"i ponti radio in fornitura dovranno essere dotati di interfacce gigabit/fast ethernet per l'instradamento di flussi IP e – per quei siti in cui è previsto l'instradamento di flussi SDH attraverso i ponti radio in fornitura – di interfacce STM1 per consentire l'instradamento di flussi SDH su ponti radio IP;inoltre, per consentire l’inoltro sulla dorsale in ponte radio dei flussi provenienti da vecchi ponti radio digitali minilink o PDH, i ponti radio in fornitura dovranno essere dotati di un numero adeguato di interfacce E1 o, in alternativa, la società aggiudicataria dovrà provvedere alla fornitura in opera di appositi convertitori d’interfaccia E1 – ethernet e alla sostituzione dei ponti radio digitali immissari di vecchia tecnologia, il tutto senza oneri aggiuntivi per l’Amministrazione ", con ciò richiedendosi – secondo la ricorrente - che l’instradamento dei flussi IP dovesse avvenire tramite dispositivi allocati sui ponti radio e non in altro modo o in altro luogo. Inoltre secondo Telecom le indicazioni emergenti dal Capitolato, circa l’utilizzo dei nodi ADM, andrebbero nel senso di una loro progressiva dismissione.

15.1.2. Ad avviso del Collegio la censura è priva di fondamento. E’ evidente che il Capitolato doveva essere letto ed interpretato tenendo presente la ratio delle specifiche tecniche e, quindi, le esigenze che esse sottendevano. La specifica tecnica in esame, in particolare, tendeva a garantire il corretto instradamento dei flussi IP nonché di quelli provenienti da vecchi ponti radio immissari di vecchia tecnologia, sicché ogni dispositivo che assicuri tale funzionalità doveva ritenersi consentita dal Capitolato; in ogni caso questo ultimo consentiva espressamente, proprio a tale scopo, l’utilizzo di “appositi convertitori d’interfaccia E1”, ed i c.d. “ADM ibridi” potevano ritenersi ammessi dal Capitolato proprio in quanto svolgono sostanzialmente la funzione di “convertitori” di flussi. Per contestare l’idoneità di questi “ADM ibridi” a svolgere da convertitore e comunque a consentire il corretto instradamento dei flussi la ricorrente nulla di concreto ha dedotto o dimostrato, sicché allo stato il Collegio non dispone di elementi che consentano di dubitare della funzionalità del proposta di Vitrociset.

15.1.3. Quanto ai nodi ADM Marconi, nel Capitolato si legge quanto segue:

Al fine di consentire il corretto dimensionamento delle interfacce e, più in generale, la progettazione della soluzione da parte delle società concorrenti, si rendono disponibili rispettivamente negli Allegati 2 e 3 la topologia della rete interpolizie e il dettaglio delle dettaglio canalizzazioni attualmente configurate sugli apparati add-drop-multiplexer Marconi MSH41c. Con riferimento a questi ultimi, si richiede altresì l’aggiornamento tecnologico degli ADM installati presso le sedi oggetto di aggiornamento tecnologico, il cui elenco è riportato nell’ Allegato 4. È facoltà della singola società concorrente valutare se procedere alla sostituzione di tutti gli MSH41c con nuovi apparati ADM ovvero procedere, ove possibile dal punto di vista tecnico, alla rimozione dell’ADM presente e alla conseguente attestazione dei ponti radio tributari sui ponti radio di nuova fornitura, in modo tale che siano garantite tutte le connessioni ad oggi presenti attraverso i siti in questione.”. Come si vede, contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente il Capitolato non richiedeva affatto la rimozione definitiva degli ADM (acronimo che indica gli add-drop-multiplex) Marconi dai ponti radio non oggetto di sostituzione, ma lasciava invece alla ditta concorrente l’alternativa tra la sostituzione di tali ADM e la rimozione di essi, con obbligo poi, nel secondo caso, di attestare i ponti radio interessati su quelli oggetto di fornitura. Il fatto che la proposta della aggiudicataria preveda l’utilizzazione di dispositivi ADM “ibridi” non si pone, dunque, in contrasto con il Capitolato neppure sotto questo profilo, non potendosi intendere in vietato dal Capitolato il ricorso a dispositivi ADM.

15.1.4. Sotto diverso profilo l’offerta della aggiudicataria non sarebbe conforme alla specifica, contenuta sempre all’art. 7 del Capitolato, secondo cui "durante la fase esecutiva del contratto, la progettazione dei collegamenti dovrà garantirne la disponibilità per il 99,99% del tempo nel rispetto della banda minima richiesta per ciascuno di essi e in funzione della zona geografica". Secondo la ricorrente dalla relazione che accompagna l’offerta tecnica di Vitrociset emerge che questa avrebbe calcolato i minuti di indisponibilità del segnale, ovvero di fuori servizio, considerando solo la indisponibilità “da pioggia” nonché la indisponibilità da “multipath fading”, cioè l’indisponibilità dovuta a fenomeni di interferenza; avrebbe invece trascurato di calcolare anche le indisponibilità correlate alle “In Door Unit - IDU” contemplate nel progetto di Vitrociset, le quali rappresenterebbero dei punti vulnerabili: sembra di capire che le IDU cui allude Telecom nel trattare la censura siano i dispositivi ADM “ibridi” di cui si è detto, che dovrebbero appunto essere collocati all’interno degli uffici delle Forze di Polizia, i quali, non essendone prevista una protezione particolare, potrebbero causare ulteriori disfunzioni nella propagazione del segnale, diminuendone così la disponibilità al di sotto della soglia indicata nel Capitolato.

15.1.5. Sul punto il Ministero ha replicato che il calcolo di disponibilità del segnale elaborato dalla aggiudicataria rispetta le linee guida dell’International Telecommunication Union – in particolare della Raccomandazione specifica ITU-R P.387 relativa al calcolo della indisponibilità dovuta agli agenti atmosferici - e, d’altro canto, il Capitolato non richiedeva espressamente che si tenesse conto anche del malfunzionamento delle componenti elettroniche interne; Vitrociset ha inoltre ricordato che in risposta al quesito n. 47 la Stazione Appaltante ha chiarito che “le capacità trasmissive minime indicate da 100 Mb a 600 Mb per le tratte oggetto di aggiornamento tecnologico sono da intendersi come capacità trasmissive nette in aria (net air throughput)”, cioè come riferite alla parte esterna dell’impianto di trasmissione, e non anche alla parte interna, soggetta a tipologie di failure forse più rare ma molto più imprevedibili ed imponderabili di quelle dovute ad agenti esterni: ciò conferma, come ha rilevato Vitrociset, che il capitolato richiede “un calcolo di tratta radioelettrico” e non “un calcolo di affidabilità del sistema end-to-end”. Del resto, richiedere la garanzia di disponibilità della banda anche per malfunzionamenti della parte indoor dell’impianto avrebbe significato chiedere una garanzia molto più estesa e verosimilmente molto più costosa, tale da scoraggiare la partecipazione o da indurre una lievitazione dei costi a fronte di un rischio contenuto del verificarsi di tali malfunzionamenti. Appare dunque corretta l’interpretazione che l’aggiudicataria e la Stazione Appaltante hanno dato del Capitolato, nel senso di ritenere che esso richiedesse la garanzia di disponibilità del segnale con riferimento ai malfunzionamenti dovuti ad agenti esterni, naturali o interferenze. Peraltro non è inutile sottolineare che la previsione del Capitolato invocata dalla ricorrente riferisce espressamente la garanzia in questione alla “fase esecutiva del contratto”, e dunque l’offerta della aggiudicataria non avrebbe potuto essere esclusa in fase di gara solo per dubbi relativi alla capacità della progettazione delle tratte di assicurare una siffatta disponibilità del segnale, costituendo essa un requisito di esecuzione.

15.1.6. In conclusione il primo motivo di ricorso si rivela infondato e va respinto.

15.2. Con il secondo motivo di ricorso Telecom censura l’operato della Commissione, che avrebbe applicato i primi due criteri di aggiudicazione dei punteggi relativi alle offerte tecniche stravolgendoli rispetto alle indicazioni emergenti dal Discilinare e dalla risposta data al quesito n. 68, laddove si legge che “Con riferimento agli aspetti qualitativi che verranno valutati dall’Amministrazione ai fini dell’attribuzione del punteggio tecnico, fatto salvo quanto riportato nel capitolato tecnico per ciascun criterio di valutazione, è opportuno fornire alcuni elementi di dettaglio per rispondere al quesito proposto. In particolare: 1. Con riferimento alla voce “Chiarezza, esaustività e coerenza dell’offerta tecnica rispetto alle richieste del capitolato”, con particolare riguardo agli aspetti legati alla completezza dell’offerta citati nel capitolato, verrà valutato il grado di dettaglio fornito nell’ambito della progettazione preliminare delle tratte oggetto di aggiornamento tecnologico e le soluzioni adottate, l’esaustività della descrizione delle fasi di migrazione dai collegamenti da aggiornare a quelli nuovi, gli accorgimenti che si intendono adottare volti alla minimizzazione dei tempi di disservizio durante la fase di sostituzione delle tratte, la descrizione puntuale di un'eventuale procedura di roll-back da adottare in caso di problematiche durante le attività di aggiornamento tecnologico di una tratta ed eventuali ulteriori migliorie proposte a vantaggio dell'Amministrazione. 2. Con riferimento alla voce “Organizzazione generale per l’erogazione del servizio”, con particolare riguardo all’aderenza dell’organizzazione proposta rispetto al contesto della fornitura, verranno valutate le competenze maturate dalle società relativamente all'erogazione di servizi di assistenza on site su reti in ponte radio nonché la numerosità e la distribuzione sul territorio di eventuali centri di assistenza aggiuntivi rispetto ai due richiesti nel capitolato…..”. La Commissione avrebbe ulteriormente specificato tali criteri stravolgendone il significando e così pervenendo a sottovalutare l’offerta di Telecom ed a sopravvalutare l’offerta di Vitrociset.

15.2.1. In dettaglio la ricorrente ha richiamato quanto si legge nel verbale n. 8: “per quanto riguarda eventuali migliorie, la Commissione ricerca all’interno di tutte le offerte tecniche alcuni parametri comparabili e quantificabili, che comportino un miglioramento oggettivo del progetto a beneficio dell’Amministrazione. Secondo tale ragionamento la Commissione, nell’attribuzione del punteggio discrezionale, prende in considerazione, tra l’altro: 1. il numero delle tratte aggiuntive rispetto a quelle richieste da capitolato e alle 30 tratte opzionali [...]; 2. l’aumento della capacità di banda rispetto ai requisiti minimi di capitolato”. Lamenta Telecom di aver offerto un numero di tratte aggiuntive (60) di gran lunga superiore a quelle offerte da Vitrociset (4), ma l’offerta di questa sarebbe stata ingiustamente valutata meglio per aver offerto di utilizzare in molti collegamenti un canale a 56 Mh e, così, un aumento medio di ampiezza del canale di 300 Mbps nonostante il Capitolato non prevedesse l’utilizzazione di canali a 56 Mh: sempre all’art. 7 esso specificava, infatti, che “Per quanto riguarda l’ampiezza del canale, in linea di principio, si tenga in considerazione che per le tratte SDH esistenti (STM-1 a 155 Mbps) l’ampiezza del canale utilizzato è a 28 MHz, mentre per i collegamenti degli uffici periferici (con capacità di 50 o a 100 Mbps) l’ampiezza del canale utilizzato è generalmente pari a 14 o 28 MHz. Le tratte radio PDH (4 x 2 Mbps) tipicamente utilizzano un’ampiezza di canale pari a 7 MHz. Sulle tratte oggetto di aggiornamento tecnologico, l’Amministrazione potrà richiedere alla società aggiudicataria, che la effettuerà senza ulteriori oneri aggiuntivi, un’attività di verifica on-site della disponibilità di una porzione di spettro libera da interferenze sufficientemente ampia da consentire un innalzamento della banda rispetto a quella minima richiesta nel capitolato.”, da tale previsione la ricorrente ha tratto la convinzione che l’utilizzo di canali a 56 Mhz fosse vietato a prescindere da una specifica verifica “on-site”. Sul punto il Ministero ha anzitutto replicato che, sempre dal verbale n. 8, si evince che la Commissione ha dato rilevanza, ai fini della chiarezza espositiva, “alle soluzioni adottate tra cui la gestione della rete DCN e la realizzazione di nuovi siti ripetitori”. In particolare la manutenzione, l’upgrade e la riconfigurazione della rete DCN erano confermate come oggetto di gara dalle risposte ai quesiti nn. 80 e 81, nonché all’art. 5 ultimo comma del Capitolato, a mente del quale “La rete interpolizie include anche degli apparati ADM Marconi MSH41c per i quali è richiesta la gestione……attraverso apposita rete DCN attualmente configurata e mediante l’utilizzo di un tool che verrà reso disponibile dall’Amministrazione.”. L’offerta di siti ripetitori, invece, è stata ritenuta utile al fine di rendere la Amministrazione autonoma rispetto alla necessità di installare apparecchiature presso siti di terze parti. Su tali aspetti l’offerta di Telecom è risultata assolutamente carente, al contrario di quella di Vitrociset che ha dedicato un paragrafo specifico a descrivere i servizi offerti dalla rete DCN nonché i nuovi siti ripetitori. Telecom ha poi omesso di indicare i luoghi in cui sarebbero state realizzate le 60 tratte aggiuntive e le relative configurazioni, ciò che ha precluso una valutazione circa l’effettiva utilità delle stesse, mentre Vitrociset ha offerto solo 4 tratte aggiuntive, specificandone tuttavia i dettagli; quanto alla ampiezza del canale il Ministero ha richiamato altra previsione contenuta sempre nell’art. 7 del Capitolato, secondo la quale “I ponti radio in fornitura dovranno essere in grado di operare con canali di ampiezza pari a 7 – 14 – 28 – 56 MHz e con schemi di modulazione adattativa in funzione delle condizioni di propagazione.” per sostenere che esso consentiva espressamente l’utilizzazione di canali a 56 Mhz.

15.2.2. Il Collegio rileva, in primo luogo, che gli aspetti che la Commissione ha specificato di voler considerare ai fini della attribuzione del punteggio afferente il criterio n. 1 non ne determinano uno stravolgimento, avendo tutti ad oggetto prestazioni richieste dal Capitolato o comunque migliorative; trattandosi poi di un criterio che premiava la chiarezza espositiva è evidente che esso comportava un onere di descrizione dettagliata della offerta e, in particolare, degli aspetti indicati. Quanto all’utilizzo di canali a 56 Mh va rilevato che l’art. 7.1 del Capitolato indicava chiaramente le bande minime richieste per le trasmissioni interessanti i ponti radio oggetto di fornitura (da 100 mbps a 600 mbps) ed inoltre specificava che “Sulle tratte oggetto di aggiornamento tecnologico, l’Amministrazione potrà richiedere alla società aggiudicataria, che la effettuerà senza ulteriori oneri aggiuntivi, un’attività di verifica on-site della disponibilità di una porzione di spettro libera da interferenze sufficientemente ampia da consentire un innalzamento della banda rispetto a quella minima richiesta nel capitolato.”. Osserva allora il Collegio che, avendo ogni canale di trasmissione una banda propria di trasmissione in corrispondenza della quale esso trasmette in maniera più o meno ottimale, pare evidente che nel richiedere la possibilità di innalzare la banda minima di trasmissione il Capitolato implicitamente ammettesse anche l’utilizzo di canali con frequenza di segnale più ampia rispetto a quelli già in uso (7-14 e 28 Mhz), quindi anche canali a 56 Mhz. L’assunto della ricorrente, secondo cui il Capitolato non ammetteva l’utilizzo di canali a 56 Mhz di frequenza appare dunque assolutamente destituito di fondamento, così come priva di riscontro e dimostrazione è rimasta l’affermazione secondo cui in mancanza di una preventiva verifica “on-site” non era possibile ipotizzare una utilizzazione estensiva del canale a 56 Mhz: come rilevato dal Ministero la ricorrente avrebbe potuto accertare la disponibilità di canali a 56 Mhz attraverso rilievi strumentali preliminari ovvero consultando la documentazione di sito.

15.2.3. Ciò premesso e chiarito il Collegio ritiene che la Commissione non solo non abbia stravolto il criterio di valutazione in esame, ma neppure è incorsa in macroscopica illogicità o travisamento nella attribuzione del punteggio relativo al criterio medesimo, dovendosi constatare: che la mancanza di dettagli relativi alle tratte aggiuntive offerte da Telecom impediva di apprezzarne l’effettiva utilità; che l’utilizzo di canali a 56 Mhz consente di operare con bande di trasmissione più elevate, con correlativa maggior velocità di trasmissione dei dati; che la rete DCN era oggetto di gestione e manutenzione; e che, infine, la disponibilità di siti ripetitori poteva certamente essere valutata quantomeno come aspetto migliorativo. Le valutazioni compiute sul punto dalla Commissione, espressione di discrezionalità, non paiono dunque sindacabili, siccome appunto scevre da macroscopica illogicità o travisamento ed in ogni caso applicative del criterio enunciato dal Disciplinare, come chiarito dalla risposta al quesito n. 68.

15.2.4. La Commissione avrebbe poi errato nel fare applicazione del criterio di attribuzione del punteggio n. 2, relativo alla “organizzazione generale per l’erogazione del servizio”, criterio che nel Disciplinare di gara, all’art. 12, punto b) n. 2, veniva declinato come segue. “sarà valutata l'aderenza dell'organizzazione proposta al contesto della fornitura nonché la presenza di funzioni specifiche a garanzia dell'efficienza, dell'efficacia e della qualità del servizio (quali le funzioni di pianificazione e controllo, di controllo della qualità ecc…); inoltre, verrà valutata la struttura organizzativa proposta per il gruppo di lavoro con particolare riferimento alla matrice ruoli/responsabilità e al livello di flessibilità offerto nell'erogazione di tutte le attività oggetto di gara". Secondo la ricorrente tale criterio sarebbe stato discutibilmente integrato dalla risposta data al quesito n. 68, in ossequio alla quale la Commissione avrebbe dovuto valutare le modalità di erogazione del servizio di assistenza dettagliatamente descritto al paragrafo 8 del capitolato tecnico. Tuttavia in concreto la Commissione non si sarebbe attenuta neppure a tale criterio: infatti dal verbale n. 9 si apprende che essa avrebbe tenuto in considerazione il numero dei centri di assistenza, distinguendoli in “principali” e “periferici”, i tempi di assistenza in caso di guasti, i tempi di realizzazione dell’aggiornamento tecnologico, ripartendo il punteggio previsto per il criterio in esame in sub-punteggi. Questi sub-punteggi indicano che la Commissione ha trascurato i centri aggiuntivi offerti rispetto ai due richiesti dal Capitolato, per privilegiare la distinzione, avente rilevanza solo descrittiva, tra centri “periferici” e “centrali”, ciò che ha procurato a Vitrociset un punteggio estremamente elevato, pur a fronte di offerte equivalenti quanto ai tempi di intervento, e pur avendo Telecom offerto un ammodernamento delle dorsali. Secondo la ricorrente l’offerta di Vitrociset sarebbe migliorativa solo con riferimento ai tempi di realizzazione dell’aggiornamento tecnologico, ma tale sub-criterio non era evincibile dal Disciplinare. In conclusione le due offerte avrebbero dovuto ricevere, secondo Telecom, un uguale punteggio.

15.2.5. Il Collegio deve anzitutto precisare che non pare che la Commissione non si sia attenuta alle indicazioni provenienti dal Disciplinare di gara e dalla risposta al quesito n. 68 né che abbia elaborato dei sub-punteggi. Nel verbale n. 9 la Commissione dà atto dell’iter logico seguito nel valutare le offerte, precisando di aver apprezzato gli elementi aggiuntivi non solo dal punto di vista quantitativo ma anche nella misura in cui tali elementi comportassero una effettiva ottimizzazione del servizio, come la tempistica di realizzazione dell’aggiornamento ma anche di intervento e risoluzione degli eventuali problemi. La Commissione, quindi, dopo aver dato atto del numero dei centri aggiuntivi offerti dalle tre ditte partecipanti, distinguendoli in “centrali” e “periferici”, ha dato conto dei tempi di intervento proposti per la soluzione dei guasti, redigendo una apposita tabella che evidenzia che la aggiudicataria ha garantito i tempi di soluzione guasto più ridotti; infine la Commissione ha sottolineato come Vitrociset abbia dimezzato i tempi di realizzazione dell’aggiornamento. Il punteggio è stato quindi attribuito riparametrando quello indicato dal Disciplinare a partire dai coefficienti indicati da ciascun commissario, e non già attribuendo un sub-punteggio per ognuno dei tre aspetti sopra considerati. La valutazione delle offerte è stata quindi globale ed ha tenuto conto del risultato della organizzazione, ovviamente così come dichiarato in sede di offerta: il fatto che l’offerta di Vitrociset abbia ricevuto un punteggio migliore pur non avendo offerto alcun centro di assistenza “ausiliario” o “periferico”, ed avendo invece offerto “solo” 5 centri “principali” aggiuntivi, rispetto ai 2 richiesti dal Capitolato ed ai 3 offerti da Telecom, non determina di per sé un macroscopico travisamento o illogicità del giudizio espresso, che tiene conto dei risultati promessi, così come la Commissione ha chiaramente esplicitato nel verbale n. 9. La censura è quindi palesemente infondata ed inammissibile, sollecitando un sindacato di merito su valutazioni di carattere discrezionale.

15.3. Con il terzo motivo di ricorso, articolato in via subordinata, la ricorrente lamenta la palese illegittimità di tutte le operazioni di gara in ragione della indebita modifica dei due criteri di valutazione di cui si è trattato nel paragrafo che precede: la Commissione, in sostanza, avrebbe riformulato ex post i suddetti criteri incorrendo in violazione dell’art. 95 comma 6 del D. L.vo 50/2016.

15.3.1. Il Collegio ha già avuto modo di precisare che la Commissione non ha mutato i criteri di valutazione di che trattasi, dal momento che nella motivazione del giudizio si è limitata ad esplicitare quali siano stati gli elementi che ha ritenuto indicativi della capacità organizzativa, e cioè: l’aver già maturato esperienza nella attività di assistenza “on-site” di reti in ponte radio, esperienza che, secondo l’id quod plerumque accidit, è ciò che consente di acquisire e sedimentare le conoscenze necessarie a svolgere con padronanza una determinata attività; il numero e la distribuzione dei centri di assistenza e la rispettiva organizzazione, la cui distribuzione sul territorio costituisce un dato rilevante ai fini della tempestività ed efficacia di un servizio; la qualità dei servizi come descritti nella offerta, caratterizzati tra l’altro dalla tempistica. Nulla di nuovo ha aggiunto la Commissione, il cui modus operandi in nulla ha compromesso la par condicio dei partecipanti alla gara, dovendosi altresì escludere che la considerazione delle competenze ed esperienze maturate possa aver comportato una indebita commistione tra i requisiti di partecipazione e quelli di valutazione delle offerte, stante che il Disciplinare di gara non richiedeva requisiti di esperienza specifici (si veda l’art. 8 punto d) del Disciplinare, che si limitava a chiedere la produzione di un elenco dei principali servizi svolti nell’ultimo triennio nel settore oggetto di gara, senza richiedere che per tali servizi la ditta partecipante avesse fatturato un importo minimo). Come rilevato dal Ministero, del resto, anche l’ANAC, nella Linee Guida n. 2 relative alla offerta economicamente più vantaggiosa. Anche la censura in esame va pertanto disattesa.

16. Dato atto che la ricorrente ha rinunciato agli ultimi due motivi, il ricorso introduttivo del giudizio può essere respinto perché infondato, mentre va dichiarata l’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso incidentale.

17. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso introduttivo del giudizio e dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse il ricorso incidentale spiegato da Vitrociset.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio che, in relazione al valore della causa, si liquidano in E. 3.000,00 (euro tremila) oltre accessori di legge a favore di ciascuna delle parti resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Alessandro Tomassetti, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Roberta RavasioGermana Panzironi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO