Giustizia Amministrativa

N. 01371/2012 REG.RIC.

N. 02424/2015REG.PROV.COLL.

N. 01371/2012 REG.RIC.

logo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1371 del 2012, proposto da:
Maria Angela Doneda, rappresentata e difesa dagli avv. Domenico Cavaliere, Francesco Basile, con domicilio eletto presso Domenico Cavaliere in Roma, via Corvisieri, 46;

contro

Comune di Agnadello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Brunello De Rosa, con domicilio eletto presso Riccardo Vicerè in Roma, lungotevere Flaminio, 60;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. Lombardia - sez. staccata di Brescia: sezione I n. 01088/2011, resa tra le parti, concernente adozione e approvazione del piano di governo del territorio - destinazione area


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Agnadello;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2015 il cons. Giuseppe Castiglia; uditi per le parti l’avv. Nicoletta Mercati, su delega dell'avv. Francesco Basile e in dichiarata sostituzione dell'avv. Domenico Cavaliere, e l’avv. Brunello De Rosa;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con le delibere n. 18 del 30 giugno 2007 e n. 30 del 17 dicembre 2007 il Consiglio comunale di Agnanello ha prima adottato e poi approvato il piano di governo del territorio – P.G.T.

Con separati ricorsi, la signora Maria Angela Doneda ha impugnato tali delibere, nella parte in cui assoggetterebbero a un regime edificatorio sfavorevole un’area di sua proprietà.

Riuniti i ricorsi e respinta un’eccezione preliminare di inammissibilità per mancata notificazione alla Provincia, il T.A.R. per la Lombardia – Brescia, sez. I, li ha respinti nel merito con sentenza 19 luglio 2011, n. 1088.

La signora Doneda ha interposto appello contro la sentenza, ritenendola illegittima per violazione di legge, erroneità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione con riferimento a tutte le censure proposte nei ricorsi introduttivi.

1.1. Con il primo motivo, l’appellante ha dedotto il contrasto tra il documento di piano, che individua l’area come zona di trasformazione residenziale, e il piano delle regole, che la qualifica come area agricola speciale.

Il T.A.R. ha sostenuto che, nel sistema delineato dalla legge della Regione Lombardia 16 marzo 2005, n. 12, l’uno servirebbe a progettare le direttrici di sviluppo urbanistico del territorio e non produrrebbe effetti giuridici diretti sul regime dei suoli (art. 8, comma 3), che conseguirebbero solo all’approvazione dei piani attuativi (art. 12, comma 5); l’altro assolverebbe finalità di regolamentazione edilizia dei singoli edifici e delle singole aree non edificate, cosicché la destinazione impressa dal documento non sarebbe di ostacolo all’attuale regolamentazione edilizia del piano delle regole.

Visto il carattere progettuale del documento di piano, il piano delle regole sarebbe necessario per la determinazione della concreta disciplina edilizia.

Obietta l’appellante che il documento di piano individuerebbe però una vocazione edificatoria del bene (art. 8, comma 2, lett. e), pur subordinandola all’approvazione di un piano attuativo.

Sarebbe inoltre errata la ricostruzione, fatta dal T.A.R., di un supposto duplice regime delle aree. Questo sarebbe smentito dall’art. 10 della legge, secondo cui documento di piano e piano delle regole si escluderebbero reciprocamente. Al piano delle regole sarebbero estranei gli ambiti di trasformazione interni al tessuto urbano consolidato, disciplinati dal solo documento di piano; lo stesso piano delle regole individuerebbe le aree destinate all’agricoltura e ne detterebbe la disciplina (artt. 59 e segg.).

1.2. Sarebbe poi errata le tesi del Giudice di primo grado che, nel respingere il motivo secondo cui la perimetrazione del tessuto urbano consolidato avrebbe dovuto ricomprendere anche le aree libere intercluse o di completamento (fra le quali quella dell’appellante), avrebbe evocato un potere altamente discrezionale del Comune.

Il piano delle regole ricomprenderebbe nel tessuto urbano consolidato, invece, sia le parti del territorio su cui è già avvenuta l’edificazione o la trasformazione dei suoli, sia le relative aree intercluse o di completamento (art. 10, comma 1, lett. a). La norma limiterebbe il potere di zooning dell’Amministrazione e renderebbe arbitrario inserire tra gli ambiti di trasformazione l’area controversa, caratterizzata da opere di urbanizzazione primaria e secondaria nelle dirette vicinanze e, in definitiva, semplice lotto di completamento.

1.3. Con altra statuizione, il T.A.R. ha respinto i motivi che censuravano la sottostima dell’incremento demografico nel Comune.

Così facendo, il Tribunale territoriale avrebbe travisato il secondo motivo del ricorso, secondo cui il Comune avrebbe determinato in modo apodittico, senza adeguata istruttoria e motivazione, la volumetria massima assentibile nel quinquennio di durata del documento di piano e non avrebbe determinato in via preventiva i criteri di selezione delle iniziative edilizie ammesse, privilegiando ingiustificatamente coloro che avevano presentato con maggior tempestività la domanda di piano di lottizzazione sino a saturare la volumetria disponibile. Il mancato rispetto del principio di imparzialità integrerebbe l’eccesso di potere, anche per il contrasto con i principi di derivazione comunitaria, e si tradurrebbe anche nella violazione dell’art. 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, posto che l’approvazione di un piano di lottizzazione rappresenterebbe un vantaggio economico attribuito dalla P.A. a un privato, con conseguente applicabilità della disposizione richiamata.

1.4. Infine, non avrebbe avuto risposta la censura di illegittimità del P.G.T. per difetto di istruttoria e sviamento, perché nella V.A.S. l’area sarebbe stata rappresentata in modo di far parte del centro edificato, la contraddittorietà fra le cartografie documenterebbe lo sviamento di potere e l’illegittima attribuzione all’area dell’appellante della qualifica di area agricola speciale.

2. Ciò premesso, l’appellante dichiara di riproporre i motivi di gravame contenuti nei ricorsi in primo grado.

Il Comune di Agnadello si è costituito in giudizio per resistere all’appello, rinviando le proprie difese a una successiva memoria.

In via preliminare, il Comune espone che sarebbero decorsi i cinque anni di validità del documento di piano, sostituito da altro analogo strumento non impugnato dalla signora Doneda. Ne seguirebbe la sopravvenuta carenza di interesse e l’improcedibilità dell’appello, del quale il Comune contesta gli argomenti anche nel merito.

Con successiva memoria, l’appellante replica all’eccezione di improcedibilità e ripropone le proprie difese.

All’udienza pubblica del 14 aprile 2015, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Premessa. Ha carattere preliminare l’esame dell’eccezione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, formulata dal Comune per non avere la parte privata impugnato il documento di piano che avrebbe sostituito quello oggetto della causa, venuto meno a seguito del decorso del termine di cinque anni.

La signora Doneda contesta l’esistenza del nuovo strumento urbanistico.

La replica è fondata.

Nelle proprie memorie, l’Amministrazione indica il nuovo documento di piano in termini del tutto generici. Inoltre, dalla consultazione del sito internet appare che il Comune ha sì dato inizio al procedimento di variante del P.G.T. (è possibile leggere un documento di scoping e l’avviso di avvio della procedura di V.A.S., relativa alla variante), senza però averlo ancora concluso.

Occorra allora fare riferimento al primo (e sinora unico) documento di piano, la cui validità è stata prorogata dall’art. 5, comma 5, della legge regionale lombarda 28 novembre 2014. A questo proposito, il Collegio ritiene corretta l’interpretazione secondo cui la proroga valga anche i documenti scaduti prima dell’entrata in vigore della nuova legge, per non rendere altrimenti monca la pianificazione comunale.

Si può dunque passare all’esame dell’appello nel merito.

Prima ancora di far ciò, il Collegio ritiene di rilevare come la ricostruzione in fatto, come sopra riportata e ripetitiva di quella operata dal giudice di prime cure, non sia stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, c.p.a., deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.

1. Con il primo motivo la parte privata rinnova la censura di contraddittorietà fra la previsione del documento di piano (zona di trasformazione residenziale) e quella del piano delle regole (area agricola speciale). Esaminata la normativa di settore, critica la sentenza per non essersi avveduta di ciò, che – in ragione dell’ontologica differenza tra i due atti del P.G.T. – le aree disciplinate dal documento di piano non potrebbero essere oggetto anche del piano delle regole.

Sebbene argomentata con finezza, la tesi non può essere condivisa, poiché è il frutto di una petizione di principio.

1.1. Nella complessa articolazione della normativa urbanistica lombarda, “il piano di governo del territorio, di seguito denominato PGT, definisce l'assetto dell'intero territorio comunale ed è articolato nei seguenti atti:

a) il documento di piano;

b) il piano dei servizi;

c) il piano delle regole” (art. 7, comma 1, della legge regionale n. 12 del 2005).

Per testuale disposto di legge, lo strumento urbanistico generale, nelle sue diverse componenti, riguarda tutto il territorio del Comune che lo adotta. Non è quindi immaginabile che la singola area, invece, venga posta sotto la disciplina dell’una o dell’altra articolazione dello strumento di governo.

In concreto, poi, non si colgono le aporie che l’appellante invece denuncia.

Infatti, il documento di piano “definisce … il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale del comune …” (art. 8, comma 1, lett. a). Esso reca dunque disposizioni previsionali e programmatiche, nell’ambito delle quali “individua … gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione … (art. 8, comma 2, lett. e). In ragione della sua natura programmatoria, “non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 8, comma 3).

Il piano delle regole reca invece la concreta e attuale disciplina edilizia del territorio, definendo in particolare gli ambiti del tessuto urbano consolidato e le aree agricole (art. 10, comma 1). In ragione della sua natura precettiva, “le indicazioni contenute nel piano delle regole hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (art. 10, comma 5).

La chiave di volta del sistema è nel meccanismo di passaggio dalla previsione programmatica alla disciplina concreta, che si attua con le modalità indicate dall’art. 12:

“l'attuazione degli interventi di trasformazione e sviluppo indicati nel documento di piano avviene attraverso i piani attuativi comunali, costituiti da tutti gli strumenti attuativi previsti dalla legislazione statale e regionale” (comma 1);

“le previsioni contenute nei piani attuativi e loro varianti hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli” (comma 5).

In sostanza, è ben possibile - ed è del tutto legittimo - che un’area abbia al momento destinazione agricola, ma sia destinata a trasformarsi in un’area a destinazione residenziale. Come si è detto, il mutamento passa attraverso l’adozione di un piano attuativo, che è il “prezzo” che il privato deve pagare se vuole sfruttare le potenzialità edificatorie dei suoli di proprietà.

Prezzo che, secondo il Comune, l’appellante vorrebbe evitare pretendendo il riconoscimento di un regime edificatorio semplificato, ma sulla base di una ricostruzione della normativa di settore disattesa dal T.A.R. con argomenti che il Collegio reputa condivisibili, almeno con riguardo al primo motivo dell’appello.

2. Con il secondo motivo la parte appellante censura la mancata inclusione della propria area nel perimetro del tessuto urbano consolidato, che sarebbe errata per avere l’area medesima le caratteristiche oggettive - compresa la presenza di opere di urbanizzazione primarie e secondarie nelle immediate vicinanze - necessarie per l’inserimento in tale contesto, come lotto di completamento.

A tale riguardo, il Tribunale territoriale ha osservato che anche l’eventuale inclusione dell’area nell’ambito del tessuto urbano non attribuirebbe per ciò solo alla proprietaria diritti edificatori.

Vero è che “entro gli ambiti del tessuto urbano consolidato, il piano delle regole … definisce … le modalità di intervento, anche mediante pianificazione attuativa o permesso di costruire convenzionato, nel rispetto dell'impianto urbano esistente …” (art. 10, comma 2).

In altri termini, la collocazione all’interno del tessuto urbano non sottrae l’area all’ambito di trasformazione (art. 8, comma 2, lett. e) e alla necessità di far ricorso, per la realizzazione dell’intervento, agli strumenti previsti dall’art. 12. Come già detto, non è corretta la tesi della parte privata, essere cioè le aree urbanizzate e quella assimilate soggette non alla disciplina del documento di piano, ma solo a quella del piano delle regole.

E’ anche vero che, in linea generale, la ricomprensione del suolo nel perimetro urbano non vincola il pianificatore nella definizione del regime di edificabilità, sul quale influisce una pluralità di fattori (carico antropico, consumo dei suoli, sufficienza delle infrastrutture, ecc.), il complesso dei quali può essere apprezzato dall’Amministrazione con amplissima discrezionalità, notoriamente sindacabile solo per vizi macroscopici, travisamento dei fatti, violazione delle norme sul procedimento.

Ciò premesso, l’affermazione che, con il motivo in esame, l’appellante si prefigga di ottenere un regime edificatorio semplificato - come osserva il Comune nella memoria conclusionale - può essere vera in punto di fatto, ma, nei termini in cui è posta, appare piuttosto il risultato di un processo alle intenzioni. La parte privata rivendica una destinazione dell’area conforme a (quelle che ritiene esserne) le caratteristiche oggettive e a essa spetterà poi decidere quale uso farne, una volta eventualmente ottenuta una qualificazione conforme alle proprie richieste.

In altre parole, si tratta di vedere se il Comune, nel qualificare l’area come agricola speciale, abbia correttamente esercitato la propria discrezionalità, senz’altro molto lata, ma non per questo non insindacabile almeno nei casi-limite prima ricordati.

A tale riguardo, il Collegio ritiene opportuno disporre istruttoria, al fine di acquisire dall’Amministrazione una dettagliata relazione che illustri le ragioni per cui all’area controversa sia stata attribuita una classificazione difforme da quella cui la parte privata sostiene di avere diritto ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. a).

Il Comune depositerà la propria relazione nel termine di sessanta giorni dalla comunicazione (o dalla notificazione, se anteriore) della presente decisione, in vista della ripresa del giudizio che può essere sin d’ora fissata all’8 ottobre 2015.

3. Con il terzo motivo, l’appellante ripropone le censure di sottostima dell’incremento demografico nonché di difetto di istruttoria e di motivazione nella determinazione della volumetria massima assentibile nel quinquennio di durata del documento di piano (20.000 mq su un incremento massimo di 130.000 mq).

Tali critiche sono però appena accennate e non svolte, sicché, non concretandosi in specifiche censure contro capi della sentenza impugnata, non è possibile tenerne conto (art. 101, comma 1, c.p.a.).

In realtà, il motivo si concentra e si risolve nella mancata predeterminazione, da parte del Comune, dei criteri da adottarsi nella selezione delle iniziative edilizie.

Le parti discutono della idoneità della risposta alla doglianza fornita dal Comune, secondo il quale l’obbligatorietà dei c.d. “criteri di negoziazione” sarebbe stata introdotta da una modifica alla legge n. 12 del 2005 (con la legge regionale 14 marzo 2008, n. 4) solo successivamente all’approvazione del P.G.T.

L’appellante ammette tuttavia di non avere presentato una sua proposta di piano di lottizzazione.

In disparte ogni altra considerazione, il motivo è perciò inammissibile per carenza di interesse, a meno di non voler trasformare una giurisdizione di situazioni soggettive, quale quella amministrativa, in una giurisdizione di diritto obiettivo.

4. Il quarto motivo sostiene che nella V.A.S. l’area sarebbe stata rappresentata come parte del centro edificato. Esso si riconduce a quello svolto sub 2 e va riportato all’ambito dell’istruttoria demandata all’Amministrazione comunale.

5. La parte appellante ha dichiarato di riproporre tutti i motivi contenuti nei ricorsi in primo grado.

I motivi sono stati interamente presi in esame nei paragrafi precedenti, eccezion fatta per quello proposto come terzo nel primo dei ricorsi originari (sviamento di potere riguardo all’ampliamento del campo di calcio sul suolo dell’appellante).

Rinnovato solo per relationem, tale motivo è inammissibile a norma dell’art. 101, comma 1, c.p.a.

6. Dalle considerazioni che precedono, discende che dei motivi in cui si articola l’appello della signora Doneda:

il primo è infondato;

sul secondo e sul quarto va disposta istruttoria;

il terzo e il quinto sono inammissibili.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

Ogni ulteriore decisione in rito, sul merito e quanto alle spese va rinviata alla definizione della controversia.

Come detto, per il seguito del giudizio può essere fissata l’udienza pubblica dell’8 ottobre 2015.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge, in parte lo dichiara inammissibile, in parte dispone istruttoria, secondo quanto esposto in dettaglio nella motivazione.

Rinvia ogni ulteriore decisione su rito, merito e spese alla definizione della controversia.

Fissa per il seguito del giudizio l’udienza pubblica dell’8 ottobre 2015.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Diego Sabatino, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 14/05/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)