Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 12/12/2018

N. 07019/2018REG.PROV.COLL.

N. 03938/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3938 del 2016, proposto da
Davide Eugenio Gatti, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Santamaria, presso la Segreteria della Sezione Terza del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Pio Dario Vivone, Maria Emilia Moretti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Paolo Barletta in Roma, via Fogliano, n. 4/A;

nei confronti

Associazione Italiana Fisioterapisti - Aifi, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Araneo, Maurizio Corain, Lorenzo Lamberti, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avv. Maurizio Corain in Roma, via Emilia, n. 86/90;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 317/2016, resa tra le parti, concernente il diniego di riconoscimento dell’equivalenza al diploma universitario di fisioterapista del titolo di massaggiatore e massofisioterapista.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, della Regione Lombardia e dell’Associazione Italiana Fisioterapisti - Aifi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 novembre 2018 il Cons. Stefania Santoleri e uditi per le parti gli avvocati Bruno Santamaria, Paolo Barletta su delega di Maria Emilia Moretti, Manuela Ercoli su delega dichiarata di Lorenzo Lamberti e l'Avvocato dello Stato Wally Ferrante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. - L’appellante espone di essere massofisioterapista, diplomato a seguito del superamento di un corso biennale attivato dalla Regione Lombardia negli anni accademici 1996/1997 e 1997/1998, per il conseguimento del diploma ex lege n. 403/1971 e di avere successivamente presentato domanda di equivalenza, ai sensi della disciplina transitoria di cui all’art. 4, comma 2, della L. 42/1999.

Dopo una prima comunicazione ex art. 10 bis L. 241/90, il Ministero della Salute ha adottato il diniego di equivalenza - conseguente all’inammissibilità della domanda valutata dalla Conferenza di servizi, sentito il parere del rappresentante dell'Associazione Italiana Fisioterapisti, AIFI - così motivato: "risulta che la S.V. abbia svolto il relativo percorso formativo biennale negli anni scolastici 1996/1997 e 1997/1998, in violazione di quanto prescritto dal comma 3 dell'art. 1 e dal comma I art. 5 dell'Accordo Stato Regioni 10.2.2011, recepito nel DPCM 26.7.2011".

2. - Tale provvedimento è stato impugnato dinanzi al Tar Lazio, che - con sentenza n. 317/2016 – ha respinto il ricorso, dichiarandolo inammissibile ed infondato.

3. - Avverso tale decisione il ricorrente ha proposto appello chiedendone la riforma.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Salute, la Regione Lombardia e l’Aifi che hanno concluso per il rigetto dell’impugnativa.

Le parti intimate hanno depositato memorie a sostegno delle loro tesi difensive.

4. - All’udienza pubblica del 15 novembre 2018 l’appello è stato trattenuto in decisione.

5. - L’appello è infondato e va, dunque, respinto.

6. - La questione controversa è stata già esaminata da questa Sezione con le sentenze n. 219/2018 e 1520/2018.

Possono dunque richiamarsi i principi espressi in tali decisioni, dai quali la Sezione ritiene di non doversi discostare.

7. - Con il primo motivo di appello l’appellante censura la declaratoria di inammissibilità, per mancata tempestiva impugnazione dell’avviso pubblico della Regione Lombardia, sostenendo che erroneamente il primo Giudice avrebbe ritenuto la portata immediatamente escludente della previsione di cui all'art. 2 del predetto avviso pubblico, secondo cui potevano essere presi in considerazione esclusivamente i titoli conseguiti entro il 17 marzo 1999 all’esito del corso formativo iniziato entro il 31 dicembre 1995: sostiene l’appellante, infatti, che non vi sarebbe stato un immediato onere di impugnazione del predetto avviso pubblico, sia perché il DPCM del 2011 – ove correttamente interpretato – non avrebbe avuto portata lesiva, sia perché, in ogni caso, la clausola di esclusione non sarebbe chiara.

8. - La doglianza è infondata.

La statuizione del primo Giudice non è censurabile, stante l’indubbia natura escludente dei requisiti temporali di avvenuto conseguimento dei titoli, posti dall’avviso regionale, riproduttivo sul punto – come esattamente sottolineato dalla difesa del Ministero della Salute – delle previsioni contenute nel DPCM 26 luglio 2011, a sua volta emanato in funzione di recepimento dell’accordo Stato-Regioni del 10 febbraio 2011.

Infatti - anche ad ammettere che l’onere di gravarsi avverso tali precisi requisiti temporali (preclusivi al riconoscimento dell’equivalenza per chi non ne fosse in possesso) non potesse ritenersi sorto all’atto della pubblicazione della normativa di carattere nazionale (DPCM 26.7.2011) che li contemplava, non essendo a quel momento ancora stata avviata l’effettiva procedura di valutazione delle domande per il riconoscimento dell'equivalenza - non v’è, comunque, dubbio che tale onere di immediata impugnazione sia, quantomeno, sorto allorquando è stato pubblicato sul BUR per la Regione Lombardia del 30 ottobre 2013, serie Avvisi e concorsi) l’atto regionale di concreto impulso alla procedura de qua, mediante approvazione dell’avviso pubblico (contenente all’art. 2 la disciplina dei titoli riconoscibili) e del facsimile di relativa domanda di riconoscimento da presentare alla Regione (entro 60 giorni dalla suddetta data di pubblicazione), facsimile in cui era espressamente previsto che il richiedente dichiarasse, sotto la propria responsabilità, di essere in possesso di titolo conseguito entro il 17 marzo 1999, al termine di percorso formativo iniziato entro il 31 dicembre 1995.

I suddetti contenuti, per di più formalmente pubblicati sulla “serie avvisi e concorsi” del BUR, costituiscono indici obiettivi e inconfutabili che l’avviso stesso contenesse una precisa e inderogabile regolamentazione dei requisiti di ammissibilità della domanda, come tali da impugnarsi immediatamente (“possono essere presi in considerazione esclusivamente i titoli rispondenti alle seguenti caratteristiche”, tra cui – cfr. lett. “a” – quelle temporali sopraindicate, recita l’incipit dell’art. 2 dell’avviso).

La giurisprudenza insegna che “i bandi di concorso, ove contenenti clausole immediatamente lesive dell’interesse dei candidati perché impongono determinati requisiti di partecipazione, devono essere immediatamente ed autonomamente impugnati, con la conseguenza dell’inammissibilità sia della impugnazione rivolta solo contro il provvedimento di esclusione, costituente atto meramente esecutivo ed applicativo del bando, sia dell’impugnazione contestuale del bando stesso e dell’esclusione, ove siano già decorsi i termini per l’immediato ricorso contro il bando medesimo” (Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2015 n. 946)

Ha quindi correttamente deciso il Giudice di prime cure, che ha motivato la propria decisione in merito all’inammissibilità del ricorso, affermando che:

- “chiara era nella sua portata immediatamente escludente per l’interessato la previsione recata dall’art. 2 del predetto avviso pubblico (rubricato “Titoli riconoscibili”), alla stregua della quale «possono essere presi in considerazione esclusivamente i titoli rispondenti alle seguenti caratteristiche: a) devono essere stati conseguiti entro il 17 marzo 1999, ed il relativo corso formativo deve essere iniziato entro il 31 dicembre 1995» (con le date evidenziate, nella versione pubblicata, mediante l’uso di sottolineati e di grassetti);

- “Né tale portata poteva essere equivocata alla luce della previsione asseritamente “singolare” dell’art. 3 del medesimo avviso [comma 1, lett. g: «non sono valutabili ai fini del riconoscimento dell’equivalenza i seguenti titoli/diplomi/attestati/qualifiche comunque denominati e da chiunque rilasciati: (...) g) Titoli di massofisioterapista conseguiti dopo l’entrata in vigore della legge 26 febbraio 1992, n. 42;»] tenuto conto sia dell’altrettanto chiara previsione del successivo art. 7, comma 2, lett. a) («qualora si verifichi una delle seguenti ipotesi, non verrà dato ulteriore corso all’istanza, la quale verrà dichiarata inammissibile: a) il titolo di cui si chiede l’equivalenza non sia stato conseguito entro il 17 marzo 1999 o il relativo corso formativo sia iniziato dopo il 31 dicembre 1995;»), laddove la disgiuntiva “o” implica la dichiarazione di inammissibilità (conformemente a quanto identicamente previsto dal punto 2.1., secondo capoverso, lett. a, della circolare del Ministero della Salute 20 settembre 2001, prot. 0043488) al non ricorrere anche di uno solo dei due requisiti temporali, sia dello schema di domanda allegato all’avviso nel quale (cfr. pag. 1) entrambe le condizioni erano evidenziate come oggetto di dichiarazione cumulativa”.

A conferma dell’inequivocabilità del bando depone inoltre il fatto che il ricorrente “ha addirittura cancellato nella propria domanda del 16.12.2013 la porzione della dichiarazione relativa al termine del 31 dicembre 1995 –, ben consapevole della univoca portata escludente dell’avviso pubblico sul punto, non ha impugnato per tempo tale atto, gravandolo invece tardivamente, peraltro in via subordinata, soltanto con l’odierno ricorso”.

Infine, quanto alla teoria dell’appellante secondo cui l’equivocità dell’avviso sarebbe dimostrata dal fatto che la Regione, a differenza del Ministero, non ha giudicato inammissibile la domanda, è sufficiente osservare che la valutazione sull’ammissibilità della domanda non spettava alla Regione. Tali principi sono stati già affermati da questa Sezione nella sentenza n. 1520/2018 nella quale è stato precisato che “alla Regione spettano, sicuramente, ineludibili compiti propulsivi iniziali, che, tuttavia, nella fase iniziale di avvio e istruttoria si esauriscono senza spendita alcuna di "potere"[...], essendo il momento valutativo riservato, viceversa, alla Conferenza di servizi: la quale è, dunque, del tutto competente a vagliare l'ammissibilità o meno dei titoli conseguiti, ai fini del riconoscimento della loro equivalenza ai diplomi universitari”.

La doglianza va, quindi, respinta.

9. - Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente censura la sentenza di primo grado nella parte in cui non ha accolto la tesi in base alla quale l’art. 5 del DPCM 26 luglio 2011 includerebbe tra i titoli valutabili per il riconoscimento dell’equivalenza ai diplomi universitari:

a) quelli conseguiti conformemente all’ordinamento in vigore prima dell’emanazione dei decreti di individuazione dei relativi profili professionali, “iniziati entro il 31 dicembre 1995”;

oppure

b) quelli conseguiti “anteriormente al 17 marzo 1999 [...], che in conformità all’ordinamento all’ora vigente, abbiano consentito l’esercizio professionale”.

Secondo il ricorrente, tale norma avrebbe previsto due “distinte fattispecie” che sarebbero tra di loro alternative.

10. - La doglianza non può essere accolta.

Questa Sezione ha già precisato nelle proprie precedenti pronunce che il legislatore ha provveduto a ridisciplinare la materia delle “professioni sanitarie” provvedendo alla ridefinizione dei profili professionali, l’aggiornamento del relativo percorso formativo e professionale e l’individuazione di nuovi e più precisi contorni delle rispettive competenze.

In particolare, il legislatore, dopo aver stabilito che la formazione delle c.d. “professioni sanitarie ausiliarie” fosse demandata unicamente al sistema universitario, ha conseguentemente disposto la soppressione di tutti i corsi di studio relativi alla figure professionali previste dal precedente ordinamento e non riordinate, autorizzati secondo la preesistente normativa, entro due anni a decorrere dal 1 gennaio 1994, garantendo, in via transitoria, soltanto il completamento dei corsi per gli studenti iscritti al primo anno entro il termine del 31 dicembre 1995 (art. 6, comma 3, decreto legislativo n. 502 del 1992).

Nel configurare il nuovo ordinamento, il legislatore ha comunque tenuto conto dei diritti acquisiti, dettando una specifica disciplina transitoria per l’equipollenza e l’equivalenza dei pregressi titoli di qualificazione professionale.

Le previsioni di cui al DPCM 20 luglio 2011 devono, pertanto, essere contestualizzate ed interpretate alla luce di questo quadro normativo di riferimento.

Del tutto legittimamente il citato DPCM, nello stabilire i criteri e le modalità per il riconoscimento dell’equivalenza ai diplomi universitari dei titoli conseguiti prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 502 del 1992, non solo ha stabilito che detti titoli dovevano essere conseguiti entro la data di entrata in vigore della legge n. 42 del 1999 (17 marzo 1999), ma ha altresì ribadito ulteriormente che i relativi corsi di formazione dovevano essere iniziati prima del 31 dicembre 1995, con ciò confermando il preciso dettato del citato articolo 6, comma 3, del decreto legislativo n. 503 del 1992 (art. 5, commi 1 e 2).

Non è possibile, pertanto, interpretare la previsione legislativa nel senso offerto dall’appellante, per la semplice, ma dirimente circostanza, che alcun corso di formazione poteva essere legittimamente organizzato a decorrere dal 1° gennaio 1996.

Anche su questa censura si è peraltro già pronunciata questa Sezione con la sentenza del 9 marzo 2018, n. 152, chiarendo che “i titoli ammessi alla valutazione di equivalenza devono essere stati conseguiti conformemente all'ordinamento anteriore "nei termini previsti dal D.Lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni e integrazioni, e iniziati entro il 31 dicembre 1995".

A voler diversamente argomentare, si dovrebbe sostenere che la precisazione contenuta nell’Accordo Stato-Regioni, e poi recepita all’art. 5 del DPCM 26 luglio 2011, possa abrogare o porre nel nulla l’art. 6, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1991, cosa ovviamente impossibile per il noto principio di gerarchia delle fonti.

Né tale previsione può essere interpretata diversamente per la figura del massofisioterapista, non essendovi alcuna previsione in tal senso nel citato DPCM.

Inoltre, come ha correttamente rilevato la difesa dell’AIFI, la figura del massofisioterapista non è stata riordinata, e dunque la situazione formativa è rimasta invariata nei termini del vecchio ordinamento.

In ogni caso, anche se i corsi di formazione regionale iniziati dopo il 1996 potessero consentire l’acquisizione del diploma di massofisioterapista, non potrebbero comunque essere ammessi al percorso di equivalenza, in presenza di una norma (art. 6, comma 3, citato) che li esclude espressamente.

È opportuno precisare che il predetto meccanismo di “equivalenza” per sua natura non può che riguardare il passato, cioè le fattispecie già realizzate alla data di entrata in vigore del nuovo ordinamento (titoli conseguiti “conformemente all’ordinamento in vigore anteriormente all’emanazione dei decreti di individuazione dei profili professionali”), e non rappresenta affatto una sorta di “equiparazione dinamica” tra l’ordinamento regionale e quello statale-universitario (assolutamente aliena all’ordinamento vigente).

Pertanto, è di chiara evidenza che soltanto coloro i quali hanno iniziato un corso per il rilascio del diploma di massofisioterapista, prima del 31 dicembre 1995, terminandolo prima del 17 marzo 1999, possono ambire al riconoscimento dell’equivalenza di quel titolo con il diploma universitario di fisioterapista.

Il giudice di prime cure ha quindi correttamente respinto il ricorso nel merito affermando che “non può essere condivisa la prospettazione di parte ricorrente secondo cui l’art. 5 del d.P.C.m. 26 luglio 2011 avrebbe disciplinato due distinte ipotesi temporali per accedere alla procedura di equivalenza, censurando in conseguenza di contraddittorietà l’interpretazione effettuata dall’Amministrazione, tenuto conto invece della coesistenza delle due esigenze sistemiche appena rappresentate che si riflettono nella compresenza dei due termini commisurata, in via peraltro generale per tutti i relativi titoli dell’area sanitaria, tra il necessario inizio dei corsi entro il 31 dicembre 1995 e la loro teorica conclusione comunque entro il fisiologico limite temporale di entrata in vigore della legge”.

Anche tale doglianza va, quindi, rigettata.

11. – In conclusione l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza di primo grado che ha respinto il ricorso di primo grado.

12. – Le spese del grado di appello possono compensarsi tra le parti in considerazione della particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto conferma la sentenza appellata che ha respinto il ricorso di primo grado.

Spese del grado di appello compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Franco Frattini, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Pierfrancesco Ungari, Consigliere

Stefania Santoleri, Consigliere, Estensore

Giulia Ferrari, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Stefania SantoleriFranco Frattini
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO