Giustizia Amministrativa

N. 06989/2013 REG.RIC.

N. 01740/2015REG.PROV.COLL.

N. 06989/2013 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6989 del 2013, proposto da:
Associazione Promozione Sociale, UTIM-Unione per la Tutela delle Persone con Disabilità Intellettiva, ULCES-Unione per la Lotta Contro L'Emarginazione Sociale, tutte con sede in Torino, rappresentate e difese dagli avv. Roberto Carapelle e Cinzia De Micheli, con domicilio eletto presso la seconda in Roma, Via Tacito, 23;

contro

Consorzio Intercomunale Socio-Assistenziale "Valle di Susa" (Con.I.S.A.), con sede in Susa (TO), rappresentato e difeso dagli avv. Antonio Ciccia e Gabriele Pirocchi, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, Via Farnesina 136;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE – TORINO - SEZIONE II n. 00326/2013, resa tra le parti, concernente programmazione attivita' e servizi del Consorzio per l'anno 2012


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Intercomunale Socio-Assistenziale "Valle di Susa";

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare della Sezione n. 4112/2013;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2015 il Cons. Vittorio Stelo e uditi per le parti gli avvocati De Micheli e Pirocchi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte – Torino – Sezione II, con sentenza n. 326 del 27 febbraio 2013 depositata il 14 marzo 2013, ha, con compensazione delle spese, in parte accolto, in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso proposto dall’Associazione Promozione Sociale, U.T.I.M. – Unione per la Tutela delle Persone con Disabilità Intellettiva e U.L.C.E.S. – Unione per la Lotta contro l’emarginazione sociale”, con sedi in Torino, avverso la deliberazione dell’Assemblea del Consorzio Intercomunale socio-assistenziale “Valle di Susa” – CON.I.S.A. n. 11 del 13 aprile 2012 recante “Programmazione delle attività e dei servizi del Consorzio per l’anno 2012 – Definizione linee di indirizzo residue” con innalzamento delle quote di compartecipazione da parte degli utenti per i servizi di assistenza residenziale e semiresidenziale e la previsione di “liste di attesa“.

Il T.A.R. ha dapprima respinto alcune eccezioni di inammissibilità, affermando, in conformità anche a giurisprudenza di questo Consiglio, la giurisdizione del giudice amministrativo, attesa la valenza autoritativa e discrezionale dell’atto impugnato, la personalità giuridica e l’autonomia gestionale del Consorzio rispetto ai Comuni consorziati, non direttamente interessati se non per le successive ricadute sui propri bilanci; ha evidenziato quindi che: l’impugnativa era diretta anche avverso la precedente deliberazione n. 8 del 30 marzo 2012 che già recava la riduzione dei servizi per gli anziani, e che la Regione non poteva essere chiamata in causa, posto che si trattava di atto contestato adottato dal Consorzio che avrebbe semmai potuto rivalersi sulla Regione.

Ha poi rigettato le censure di merito circa: l’omissione dei pareri tecnici, trattandosi di mero atto, definito di “natura politica”, di “indirizzo” con scelte di carattere “programmatorio” conseguenti a tagli delle risorse economiche, abbisognevole quindi di ulteriori atti di attuazione e recepimento anche se vincolati a quell’indirizzo; il difetto di motivazione, posto che, sia pure sinteticamente, la deliberazione contiene gli elementi e i richiami adeguati sia sul piano generale che particolare.

Viene evidenziato, fra l’altro, che: le singole misure di contenimento della spesa e la compartecipazione degli anziani non autosufficienti e disabili ai costi del Servizio (non franchigia per spese personali, mensa, trasporto, assistenza domiciliare dei disabili, reddito del solo assistito, risparmi e proprietà immobiliari, L.E.A. (livelli essenziali di assistenza) per anziani autosufficienti,…) si rifanno a provvedimenti regionali “ a monte”, di natura programmatica finalizzati al conseguimento di incentivi (cd. “modello incentivi”) in caso di eventuale recepimento di quelle disposizioni da parte degli enti locali, mentre non danno luogo a vincoli in caso di taglio dei fondi né a specifiche sanzioni, posto anche che le misure adottate sono condizionate alla riduzione dei finanziamenti regionali e al loro eventuale ripristino; pure la normativa statale in tema di 50% di conservazione del reddito minimo, ex legge delega n. 328/2000, ha natura di criterio “direttivo” in assenza di decreto delegato; la rilevanza della situazione economica del solo assistito è stata superata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 296/2012, dal momento che la norma statale invocata (art. 3, c. 2 ter, D.Lgs. n. 109/1998) non pone in proposito un livello essenziale delle prestazioni specificatamente a favore degli anziani non autosufficienti e dei disabili gravi.

E’ stata poi dichiarata l’inammissibilità della censura concernente l’aumento da 2 a 8 euro per la compartecipazione (retta, mensa, trasporto) per alcuni centri diurni per disabili, in quanto non è stata impugnata la previsione regolamentare che già disponeva l’introduzione della quota, ed è stata ritenuta infondata, per le considerazioni precedenti, la censura circa la rilevanza conferita ai risparmi e alle proprietà immobiliari dell’interessato.

Infine è stato accolto il motivo di gravame relativamente ai cd. L.E.A. per quanto concerne le liste di attesa e il divieto di nuovi inserimenti nelle varie strutture, collegati all’effettiva disponibilità di posti e o a precedenti dimissioni, per i servizi di “educativa territoriale” e di “assistenza domiciliare” per disabili (punti nn. 5 e 7 dell’allegato alla deliberazione n. 11), in quanto disciplinati e garantiti dal D.P.C.M. 29 novembre 2001, non rilevando qui la dedotta gestione delle liste d’attesa da parte delle AA.SS.LL..

2. Le Associazioni in epigrafe, con atto notificato il 13 settembre 2013 e depositato il 26 settembre 2013, hanno interposto appello, con domanda di sospensiva, riproducendo la gran parte dei motivi di primo grado rigettati dal T.A.R..

In particolare hanno dedotto che il provvedimento in concreto e al momento pregiudizievole è proprio la citata deliberazione n. 11, che in effetti non avrebbe contenuto di “indirizzo” né programmatorio bensì già esecutivo, con conseguente necessità dei prescritti pareri tecnici, difetto di motivazione sulle singole censure di merito che si connettono per l’appunto a previsioni precettive e vincolanti della Regione ( DGR nn. 37-6500/2017 e 39-11190/2009, circolare n. 3458/1999 ), sanzionate asseritamente con la mancata erogazione degli incentivi; né era da impugnare il regolamento consortile di assistenza sulle quote di compartecipazione per i centri diurni per disabili, che non stabilisce il quantum, come invece la deliberazione in contestazione.

Si sostiene quindi che mensa e trasporto per i centri diurni, franchigia di spese personali e reddito minimo vitale, rientrano, per i disabili gravi e gli ultrasessantacinquenni non autosufficienti, nell’ambito dei ridetti L.E.A..

La Corte Costituzionale con la sentenza n. 296/2012, nel sottrarre le contribuzioni ai L.E.A., non ha però dichiarato incostituzionali le norme statali e regionali vigenti in materia, ed anzi la stessa Corte, con sentenza n. 36/2013, ha ricompreso tali servizi a favore degli anziani non autosufficienti nei L.E.A. elencati nel citato D.P.C.M..

Infine, i tagli degli enti locali non giustificano pregiudizi sulla tutela della salute, essendo tenuti i Consorzi a fornire comunque ai Comuni i dati necessari per lo svolgimento di quei servizi, obbligatori, per i conseguenti stanziamenti nei bilanci preventivi, anche tenendo conto della Convenzione O.N.U. sui diritti delle persone disabili di cui alla legge n. 18/2009.

Con memorie depositate il 9 e il 19 febbraio 2015, nel ribadire i motivi dell’appello, hanno dedotto l’irrilevanza delle successive determinazioni adottate dal Consorzio (n. 5 e 6 /2013) e dalla Regione nel 2013, recanti una nuova disciplina della materia, posto che resterebbe scoperto il periodo maggio 2012 – luglio 2013, in contenzioso, e le nuove previsioni, che non abrogano esplicitamente la deliberazione impugnata, comunque sono meramente confermative di quelle contestate, sottolineando che i soggetti rappresentati dalle Associazioni potranno valutare l’eventuale attivazione di pretese di carattere restitutorio/risarcitorio; si richiama la sentenza della Sezione n. 5355/2013 secondo cui un regolamento comunale non può derogare alla normativa statale (D.LGS. n. 109/1998) relativamente alla sola situazione economica dell’interessato.

Evidenziano l’assenza di iniziative del Consorzio nei confronti della Regione.

3. Il Consorzio in epigrafe si è costituito con memoria depositata il 12 ottobre 2013, eccependo argomentatamente l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della mancata impugnazione delle nuove deliberazioni (5 e 6 del 2013) assunte in tema di regolamento consortile, recanti una nuova disciplina del settore; nonché l’inammissibilità, per carenza di interesse, della censura concernente la quota di compartecipazione alle spese per mensa e trasporto dei disabili nei centri diurni, non essendo stato impugnato il regolamento consortile né la deliberazione n. 18/2009 che conteneva già previsione in tal senso.

Nel replicare ai singoli motivi dedotti in merito a sostegno invece delle argomentazioni del T.A.R. sul carattere e sui contenuti della delibera impugnata e dei provvedimenti regionali, evidenzia che i LEA si riferiscono comunque ai servizi sanitari e prospetta anche le azioni intraprese nei confronti della Regione e degli stessi Comuni a carico dei quali è stato previsto l’incremento della quota pro capite.

Soprattutto è stata posta in evidenza l’assenza di qualsivoglia pregiudizio per gli utenti, posto che sono stati assicurati comunque e senza difficoltà i vari servizi per gli anziani e i disabili e non sono stati operati tagli degli interventi residenziali, degli inserimenti in centri diurni (quindi senza le contestate liste di attesa) e del sostegno della cd. domiciliarità, ripristinando per il 2012 e il 2013 la detrazione della quota per spese personali e la sospensione di quote per l’“educativa territoriale”, richiamando anche le deliberazioni nn. 38/2012 e 17/2013, mentre la compartecipazione dei familiari era prevista solo su base volontaria e comunque non si è verificata, anche se contemplata dall’art. 40 della legge regionale n. 1/2004, che fa riferimento al nucleo familiare, e in ogni caso dal regolamento consortile, mentre la sentenza n. 5355/2013 si riferisce alla disciplina contenuta nella legge della Regione Lombardia.

Con memorie depositate il 6 e il 19 febbraio 2015, nel ribadire le argomentazioni già svolte, si comunica l’avvenuta adozione di altre deliberazioni consortili nel 2014 (nn. 8, 34 e 52), recanti disciplina ex novo della materia ed anche dell’I.S.E.E., e della D.G.R. n. 10/2015, relativa a linee guida transitorie per la normativa I.S.E.E. ex D.P.C.M. 5 dicembre 2013 n. 159.

Vengono contestate le paventate iniziative restitutorie e/o risarcitorie, di carattere generale, non avendo le Associazioni legittimazione in tal senso, ipotizzandosi così un profilo di improcedibilità.

4. La Sezione, con ordinanza n 4112 del 17 ottobre 2013, ha respinto l’istanza cautelare.

5. La causa, all’udienza pubblica del 12 marzo 2015, è stata trattenuta in decisione.

6.1. Per le considerazioni che seguono l’appello è improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.

Occorre invero in via preliminare valutare le eccezioni di improcedibilità/inammissibilità dedotte dal Consorzio e che la Sezione ritiene fondate.

In effetti la pretesa delle Associazioni appellanti, a prescindere dall’interesse di natura collettiva in capo alle stesse volto ad accertare la legittimità o meno del provvedimento consortile specificatamente impugnato, non può che perseguire, in caso di annullamento, meri fini risarcitori, ma il loro concreto soddisfacimento non può non essere affidato che agli utenti eventualmente lesi non potendo essere le stesse né soggetti legittimati attivamente a proporre dette richieste nè destinatari finali delle pretese.

In effetti destinatari finali dell’impugnazione delle Associazioni si appalesano sostanzialmente i provvedimenti della Regione in quanto in concreto incidenti su interessi collettivi e generali degli utenti unitariamente rappresentati e condizionanti gli specifici atti deliberativi consortili.

Si soggiunge poi che il Consorzio risulta aver ridisciplinato con nuova regolamentazione la materia di cui trattasi e dell’ISEE per il 2013 ed il 2014 con deliberazioni non impugnate e affatto confermative di quella impugnata, come asseritamente sostenuto dalle appellanti con affermazione meramente assertiva e tautologica, e in tema di ISEE è bene rammentare anche la nuova normativa posta con il D.P.C.M. n. 159/2013 e la citata D.G.R. n. 10/2015.

Quanto al periodo di tempo ritenuto non coperto dalle nuove determinazioni (maggio 2012 – luglio 2013) si rileva che il Consorzio ha esposto responsabilmente nel dettaglio l’analisi dei servizi svolti a favore degli anziani, autosufficienti e non, e dei disabili (assistenza domiciliare, strutture a gestione diretta, inserimenti in presidi residenziali, compartecipazione ai costi della mensa e del trasporto nei centri diurni e richieste di integrazione rette, liste di attesa, collaborazione e informazione fra le parti interessate), non incidendo in concreto su prestazioni rientranti nei L.E.A. o su servizi a sostegno della domiciliarietà, non operando tagli, non costituendo liste di attesa, considerando il solo reddito della persona ricoverata e consentendo detrazioni per piccole spese e spese personali già nel 2012.

Per di più il Consorzio ha operato nel contesto di tagli operati dalla Regione e dagli enti locali, con azioni nei confronti della Regione, diminuzione di costi generali e adeguamenti dei servizi, note informative agli interessati, incontri con le rappresentanze sindacali e le famiglie nonché con i Sindaci consorziati.

Infine, con riferimento alla compartecipazione alle spese per i servizi mensa e trasporto nei centri diurni per disabili, già il T.A.R. ha rilevato che non era stato impugnato il regolamento consortile di assistenza economica, che disponeva in tal senso, e così pure l’atto deliberativo n. 18/2009, anch’esso non impugnato.

D’altra parte il nominato art. 40 della L.R. n. 1/2004 prevedeva la “compartecipazione degli utenti ai costi dei servizi e delle prestazioni sociali, prevedendo la valutazione della situazione economica del richiedente, con riferimento al suo nucleo familiare, attraverso il calcolo degli indicatori della situazione economica equivalente o attraverso altri strumenti individuati dalla Regione”, e la sentenza della Corte Costituzionale n. 296/2012, richiamata dal T.A.R., ha sancito che il principio di evidenziare il solo reddito dell’assistito, ex artt. 3, c. 2 ter, del D.Lgs n. 109/1998 e 3 Convenzione New York 13 dicembre 2006 (legge n. 18/2009), non costituisce un livello essenziale nel caso di specie.

In conclusione le argomentazioni che precedono evidenziano, in via preliminare, i vari profili di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse a coltivare il contenzioso in capo alle Associazioni appellanti, posto che nessun vantaggio, concreto e diretto, le stesse potrebbero conseguire anche in caso di eventuale accoglimento del gravame, così, per la valenza pregiudiziale, esimendo dal valutare i profili di merito della controversia.

6.2. Ciò premesso, solo per completezza di trattazione, la Sezione in ogni caso non può nel merito che richiamare sul piano generale le ordinanze cautelari nn. 1893 e 1894/2014 e quindi le sentenze nn. 604, pronunciata proprio fra le parti di questo processo, e 982/2015, che hanno disposto l’accoglimento di appelli della Regione Piemonte riconoscendo la legittimità delle varie D.G.R. del 2008-2009-2012-2013 relative per l’appunto al sistema organizzativo e tariffario dell’assistenza residenziale e semiresidenziale socio-sanitaria a favore degli utenti assistiti, e quindi al rispetto dei L.E.A. ex D.P.C.M. 29 novembre 2001 e alla regolazione delle liste di attesa.

La Sezione, dopo aver svolto una specifica istruttoria con il Ministero della Salute e l’AGENAS, ha ricostruito, con puntuale ed esauriente illustrazione, la normativa statale e regionale nonché in particolare la giurisprudenza della Corte Costituzionale dal 2007 al 2014 nonché di questo Consiglio in materia (ex multis, Ad. Plen. nn. 8/2006 e 3-4/2012), ribadendo, anche nel delicato settore dei servizi socio-sanitari, principi ormai consolidati quali: il coordinamento generale di tutta la finanza pubblica; l’equilibrio dei bilanci in relazione alle risorse limitate disponibili; quindi il contemperamento delle prestazioni sanitarie con i vincoli del bilancio, assicurando il diritto alla salute e i L.E.A., quali livelli uniformi garantiti a tutti i cittadini, l’appropriatezza e la ragionevolezza dei fondi assegnati e delle prestazioni stesse, nell’equa distribuzione dei sacrifici e dei carichi finanziari; la imprescindibilità e la vincolatività dei piani di rientro del comparto sanitario imposti dal Parlamento e dal Governo; il conseguente obbligo delle Regioni di adottare i necessari provvedimenti organizzativi e finanziari sì di natura discrezionale ma autoritativi, volti al rigoroso contenimento e alla razionalizzazione dei costi e quindi alla costante riduzione del debito e del disavanzo.

In tale contesto generale si inserisce anche il caso di specie e si giustifica l’operato del Consorzio a seguito delle riduzioni disposte dalla Regione e dagli enti locali, rammentando al riguardo che il Consorzio ha adottato la deliberazione n. 28/2014, a seguito delle citate ordinanze cautelari n. 1893 e 1894/2014, in merito alle rette di ricovero in presidi socio-assistenziali, recependo la D.G.R. n. 85/2013, recante l’approvazione delle tariffe delle prestazioni di assistenza residenziale per anziani non autosufficienti come previsto dalla D.G.R. n. 45-4248/2012, e ambedue gli atti sono stati oggetto dei giudizi definiti poi con le nominate sentenze nn. 604 e 9827/2015.

Può quindi convenirsi che sulle questioni oggetto delle due sentenze ed anche coinvolte in qualche modo nel presente contenzioso si sia formato il giudicato a ulteriore supporto sostanziale del sopravvenuto difetto di interesse come dianzi evidenziato.

7. Ne consegue l’improcedibilità dell’appello.

Tenuto conto della complessità del caso si ritiene di disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvento difetto di interesse e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Spese di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.


Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Romeo, Presidente

Bruno Rosario Polito, Consigliere

Vittorio Stelo, Consigliere, Estensore

Angelica Dell'Utri, Consigliere

Roberto Capuzzi, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)