Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 25/06/2018N. 07817/2017 REG.RIC.

N. 03910/2018 REG.PROV.COLL.

N. 07817/2017 REG.RIC.           

N. 07818/2017 REG.RIC.           

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REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7817 del 2017, proposto da Antonio Barbato e Daniele Morfino, rappresentati e difesi dall'avvocato Marco Capello, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della VI Sezione del Consiglio di Stato in Roma, Piazza Capo di Ferro, n. 13;


contro

Università degli studi Torino, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

e con l'intervento di

ad opponendum:
A.I.F.I.-Associazione Italiana Fisioterapisti, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lamberti e Maurizio Corain, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Via Emilia, n. 86/90;



sul ricorso numero di registro generale 7818 del 2017, proposto da:
Alessio Brucculeri, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Capello, domiciliato eIx art. 25 c.p.a. presso la Segreteria della VI Sezionale del Consiglio di Stato in Roma, Piazza Capo di Ferro, n. 13;

contro

Università degli studi Torino, rappresentata e difesa per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

e con l'intervento di

ad opponendum:
A.I.F.I.-Associazione Italiana Fisioterapisti, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lamberti e Maurizio Corain, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, Via Emilia, n. 86/90;

per la riforma

quanto al ricorso n. 7817 del 2017:

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE - TORINO: SEZIONE I, n. 732/2017, resa tra le parti, concernente diniego di iscrizione al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia - riconversione creditizia del diploma triennale di massofisioterapia;

quanto al ricorso n. 7818 del 2017:

della sentenza del T.A.R. PIEMONTE - TORINO: SEZIONE I, n. 733/2017, resa tra le parti, concernente diniego di iscrizione al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia - riconversione creditizia del diploma triennale di massofisioterapia.


Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Università degli studi Torino;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 maggio 2018 il Cons. Italo Volpe e uditi per le parti gli avvocati Marco Capello, Paola De Nuntis dell'Avvocatura generale dello Stato e Andrea Manzi, in dichiarata delega dell'avv. Lorenzo Lamberti;


1. Col primo ricorso in epigrafe n.r.g. 7817/2017 le persone fisiche ivi pure indicate hanno impugnato la sentenza del Tar per il Piemonte n. 732/2017, pubblicata il 13.6.2017, che – a spese compensate – ha respinto il loro originario ricorso proposto:

- per l’annullamento dei provvedimenti prot. nn. 166062 e 166064 in data 4.8.2016 dell’Università degli Studi di Torino, nonchè dei relativi allegati (ivi inclusi gli atti di valutazione dei curricula);

- per la condanna dell’Università ad ammettere l’iscrizione dei ricorrenti al terzo anno del corso di laurea in fisioterapia, senza dover sostenere test di ammissione, con piena riconversione creditizia del loro diploma triennale di Massofisioterapia (conseguito presso l’Istituto E. Fermi di Perugia nel 2009), ovvero, in subordine, iscriverli agli anni precedenti del corso, senza espletamento del test d’ingresso, provvedendo ad una legittima e piena riconversione creditizia.

1.1. In estrema sintesi, la sentenza di primo grado ha innanzi ritenuto corretta la scelta del previo superamento di test di ammissione affermando in proposito che “Non si tratta infatti di transitare da una università ad altra, ma di accedere ad un nuovo e differente corso di laurea, rispetto a quello frequentato precedentemente, per il quale è previsto il limite numerico, elemento ineludibile, perchè posto a garanzia di qualità dell'insegnamento secondo gli standard europei.”.

In secondo luogo la sentenza ha ritenuto infondate le censure riguardanti il procedimento di valutazione dei titoli (relative alla pretesa illegittimità sia dei criteri generali sia delle singole valutazioni dei curricula) perché – quanto ai criteri – “si tratta di una scelta discrezionale, che non può essere censurata se non per illogicità manifesta o irrazionalità, profili che nel caso in esame non sono stati evidenziati” e poi perché “la mancata equiparazione tra crediti, il mancato riconoscimento degli esami sostenuti nel pregresso corso o del tirocinio trova una logica giustificazione in ragione della differente preparazione e formazione del corso di laurea in fisioterapia rispetto alle materie seguite nel corso di massofisioterapia”, donde la non condivisibilità delle critiche concernenti la valutazione dei curricula, in quanto l’assegnazione dei punteggi rispondeva ai criteri prefissati dalla commissione giudicatrice.

La sentenza infine ha respinto anche la denunciata disparità di trattamento tra chi aveva ottenuto il diploma di massofisioterapista prima del 1999 (per il quale il DPCM 26.7.2011 avrebbe operato una equipollenza al diploma universitario) ovvero dopo tale anno e che sarebbero stati costretti a superare il test d’ingresso e frequentare il corso di laurea. Al riguardo, in particolare, la pronuncia dice che “Il motivo è infondato, perchè l’equiparazione di cui al DPCM 26.7.2011, come precisato all’art 2 “è attribuito ai soli fini dell'esercizio professionale, sia subordinato sia autonomo”, per cui, ai fini qui in esame, cioè l’accesso all’Università, non si ravvisa alcuna disparità di trattamento.”.

2. L’appello censura articolatamente la pronuncia di primo grado premettendo tuttavia che questa Sezione del Consiglio di Stato (ordinanza 5.7.2017, n. 3319) ha già sottoposto all’esame della Adunanza plenaria la questione del se, ai fini dell’iscrizione ad una facoltà universitaria, sia sufficiente o meno il possesso del diploma di massofisioterapia rilasciato ai sensi della l.n. 403/1971, conseguentemente dovendosi valutare se il presente giudizio vada sospeso, differito ad altra udienza in attesa della pronuncia dell’Adunanza plenaria ovvero se anche le sue questioni vadano sottoposte alla delibazione di quest’ultima.

3. In questo giudizio si è costituita l’Università ed è intervenuta ad opponendum l’A.I.F.I.-Associazione italiana fisioterapisti, concludendo per la reiezione dell’appello.

3.1. Gli appellanti e l’interveniente hanno quindi scambiato memorie e repliche.

4. Col secondo ricorso in epigrafe n.r.g. 7818/2017 la persona fisica ivi pure indicata (dotata di titolo di Massofisioterapia conseguito presso l’Istituto E. Fermi di Perugia nel 2016 e di laurea triennale in Scienze motorie presso l’Università degli Studi di Torino in data 27.1.2013) ha impugnato la sentenza del Tar per il Piemonte n. 733/2017, anch’essa pubblicata il 13.6.2017, che – a spese compensate – ha respinto il suo originario ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento prot. n. 168122 in data 8.8.2016 dell’Università degli Studi di Torino (analogo a quelli sub 1. supra) e per una condanna dell’Università corrispondente a quella chiesta nel primo ricorso introduttivamente citato.

4.1. La motivazione della sentenza impugnata si svolge secondo un percorso argomentativo non dissimile da quella precedente n. 732/2017.

5. L’appello è articolato in modo analogo a quello di cui al punto 2. che precede.

6. Anche in questo giudizio si è costituita l’Università ed è intervenuta ad opponendum l’A.I.F.I.-Associazione italiana fisioterapisti, concludendo per la reiezione dell’appello.

6.1. Gli appellanti e l’interveniente hanno quindi scambiato memorie e repliche.

7. Le cause quindi, chiamate alla pubblica udienza di discussione del 24.5.2018, sono state ivi trattenute in decisione.

8. In primo luogo vale procedere alla riunione dei ricorsi in epigrafe in quanto, sebbene formalmente diverse le sentenze di primo grado impugnate, è sostanzialmente unitaria la vicenda sulla quale occorre pronunciarsi.

9. Gli appelli propongono, nel loro complesso, questioni di diritto per la cui risoluzione è necessaria, ad avviso del Collegio, la rimessione all’Adunanza plenaria, ai sensi dell’art. 99 c.p.a., come peraltro già prefigurato anche dagli stessi appellanti.

12. Si tratta del valore da riconoscere ai fini di un’iscrizione universitaria al diploma di fisioterapista del tipo posseduto dal ricorrente appellante, ovvero al diploma rilasciato, come si è detto, ai sensi della l.n. 403/1971, nel senso di stabilire se tale diploma consenta l’iscrizione alla facoltà di Fisioterapia ad anni successivi al primo e, in caso affermativo, di stabilire se ciò sia possibile senza test di ingresso.

13. Per chiarezza, si riporta il quadro normativo pertinente.

Dispone anzitutto il D.M. 27.7.2000, rubricato “Equipollenza di diplomi e di attestati al diploma universitario di fisioterapista, ai fini dell'esercizio professionale e dell'accesso alla formazione post-base”.

Il decreto all’art. 1 prevede che “I diplomi e gli attestati conseguiti in base alla normativa precedente a quella attuativa dell'art. 6 comma 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992 n.502, e successive modificazioni, che sono indicati nella sezione B della tabella sotto riportata, sono equipollenti, ai sensi dell'art. 4, comma 1 della legge 26 febbraio 1999 n.42, al diploma universitario di fisioterapista di cui al decreto 14 settembre 1994 n.741 del Ministro della sanità indicato nella sezione A della stessa tabella, ai fini dell'esercizio professionale e dell'accesso alla formazione post-base.”.

Nella sezione B della tabella citata è compreso, fra gli altri, il diploma di ‘Massofisioterapista-Corso triennale di formazione specifica (legge 19 maggio 1971, n. 403)’.

L’art. 4 della l.n. 42/1999, rubricato “Diplomi conseguiti in base alla normativa anteriore a quella di attuazione dell'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 , e successive modificazioni”, dispone al comma 1 che “per le professioni di cui all'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502”, ovvero per le professioni sanitarie ausiliarie, fra le quali pacificamente vi è quella di massofisioterapista, “i diplomi e gli attestati conseguiti in base alla precedente normativa, che abbiano permesso l'iscrizione ai relativi albi professionali o l'attività professionale in regime di lavoro dipendente o autonomo o che siano previsti dalla normativa concorsuale del personale del Servizio sanitario nazionale o degli altri comparti del settore pubblico, sono equipollenti ai diplomi universitari di cui al citato articolo 6, comma 3, del decreto legislativo n. 502 del 1992 , e successive modificazioni ed integrazioni, ai fini dell'esercizio professionale e dell'accesso alla formazione post-base.”.

Vale poi ricordare che l’art. 6 del d.lgs. n. 502/1992 è la norma che, quale requisito per l’esercizio di tutte le professioni sanitarie ausiliarie, ha previsto la laurea, e non più un semplice diploma di scuola secondaria superiore, come si ricava dal penultimo periodo del comma 3, per cui “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, per l'accesso alle scuole ed ai corsi disciplinati dal precedente ordinamento è in ogni caso richiesto il possesso di un diploma di scuola secondaria superiore di secondo grado di durata quinquennale”, diploma che è richiesto in via ordinaria per accedere a qualsiasi corso di livello universitario.

14. Completa il quadro l’art. 1 della l.n. 264/1999 per cui i corsi di laurea nelle professioni in questione sono ad accesso programmato a livello nazionale, prevedendo cioè un numero predeterminato e limitato di posti, da assegnare secondo i risultati ottenuti dai candidati nei test di ingresso.

15. Ciò posto, secondo un primo orientamento, in base alla normativa appena riportata il diploma di massofisioterapista rilasciato ai sensi della l.n. 403/1971 consentirebbe senz’altro l’accesso ad una facoltà universitaria, nella specie alla facoltà di fisioterapia.

Tale orientamento è espresso da C.d.S., VI, 5.3.2015, n. 1105, e dalla più recente C.G.A. sez. giurisdizionale 10.5.2017, n. 212, e si fonda sul percorso logico sotteso alle sentenze impugnate.

L’orientamento in questione ritiene anzitutto che il diploma di cui alla l.n. 403/1971, per effetto delle norme citate, ovvero del D.M. 27.7.2000 e dell’art. 4 della l.n. 42/1999, sia equipollente al diploma di cui al d.lgs. n. 502/1999.

Ciò posto, per implicito ma inequivocabilmente, rileva che il diploma di cui al d.lgs. n. 502/1999 è un diploma universitario, che per il conseguimento richiede di aver già conseguito un diploma di scuola secondaria superiore di durata quinquennale.

Su questa base di equipollenza, ritiene quindi che il diplomato di cui alla l.n. 403/1971 possa per ciò solo iscriversi alla facoltà universitaria di proprio interesse.

Poiché infine tale facoltà è la facoltà di fisioterapia, l’orientamento in questione esenta il candidato dal test di ingresso.

Ritiene infatti che la finalità del test stesso sarebbe quella di “accertare la predisposizione del candidato per le discipline oggetto dei corsi alla cui iscrizione ambisce” e che tale verifica sarebbe superflua, “considerato che il conseguimento del titolo di studio di massofisioterapista (in virtù soprattutto della prevista equipollenza con il diploma universitario triennale) assicura, già in sé, questa predisposizione”: così C.d.S. n. 1105/2015, da cui la citazione, e C.G.A. n. 212/2017.

Su questa base gli appelli dovrebbero essere accolti e agli appellanti dovrebbe essere consentita l’iscrizione universitaria cui aspirano.

16. Questo Collegio ritiene invece configurabile un orientamento diverso.

Si osserva infatti che la tesi sopra esposta porta al risultato di consentire un’iscrizione universitaria ad un anno successivo al primo sulla base di un diploma di scuola secondaria superiore, appunto il diploma di cui alla l.n. 403/1971, di durata soltanto triennale.

Ciò rappresenta una deviazione non minima dai principi in materia, dato che per l’iscrizione universitaria al primo anno, ovvero per un’iscrizione di livello inferiore a quello per cui è processo, è richiesto un diploma di scuola secondaria superiore di durata quinquennale, e quindi di livello superiore a quello di cui si tratta.

17. Il Collegio dubita che una corretta interpretazione delle disposizioni citate consenta di arrivare a tale risultato che, pur non in assoluto vietato dall’ordinamento, dovrebbe essere sancito da una norma espressa.

Si verte anzitutto in materia di equiparazione, in cui non si possono ammettere interpretazioni estensive, in base al rilievo logico, prima che giuridico, per cui ciò che si equipara è per definizione diverso.

Nel caso di specie, tutte le disposizioni sopra riportate prevedono l’equiparazione “ai fini dell'esercizio professionale e dell'accesso alla formazione post-base”, ovvero per lavorare - in proprio ovvero come dipendente, anche nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, considerato in modo espresso dal D.M. 27.7.2000 - e per accedere a tutti quei corsi che consentono al professionista già abilitato di migliorare la propria professionalità.

L’accesso ad una facoltà universitaria, viceversa, serve ad acquisire i fondamenti di una materia, ovvero la relativa formazione di base, come dimostra il semplice rilievo che come requisito per accedervi sia richiesto un qualsiasi diploma di scuola secondaria superiore quinquennale, ovvero una formazione di tipo generico.

Non sarebbe quindi possibile consentire l’iscrizione universitaria considerandola parte della formazione “post-base” prevista dalle disposizioni citate.

18. Gli interessati, quindi, dovrebbero al pari di ogni altro aspirante iscriversi al primo anno di corso superando il relativo test, salva la possibilità, da verificare caso per caso, che in base al diploma posseduto vengano loro riconosciuti in qualche misura crediti formativi.

Non si potrebbe infatti applicare, lo si dice per completezza, alla fattispecie il principio stabilito da C.d.S. ad.plen. 28.1.2015, n. 1, che esenta, a certe condizioni, dal test di ingresso gli studenti di medicina che si trasferiscano da una facoltà straniera all’omologa facoltà italiana. Il caso deciso è infatti molto diverso, poiché si trattava di stabilire non una equipollenza, ma i requisiti per proseguire presso altra sede il medesimo corso di studi già intrapreso presso una sede all’estero.

19. Il Collegio peraltro obiettivamente osserva che gli argomenti di cui sopra sono controvertibili, in base al principio pratico e logico per cui nel più è compreso il meno, con un ragionamento implicito nella conclusione cui arrivano le citate sentenze C.d.S. n. 1105/2015 e C.G.A. n. 212/2017.

Si potrebbe anche ritenere, infatti, che un diploma come quello rilasciato ai sensi l.n. 403/1971, nel momento in cui abilita ad un ‘esercizio professionale’ ovvero ad una attività compiuta in modo diretto sui pazienti bisognosi di cure, dovrebbe a maggior ragione consentire di iscriversi ad un corso di studi come la laurea in fisioterapia, che a tale attività semplicemente prepara, presupponendo quindi che non la si conosca e la si debba ancora imparare.

20. Il quadro della giurisprudenza va infine completato con l’orientamento espresso da C.d.S., III, 16.1.2018, n. 219, e 9.3.2018, n. 1520, sentenze le quali, pur non riguardando direttamente la problematica per cui è causa, si sono pronunciate sull’effettivo valore da riconoscere come tale al diploma di massofisioterapista di cui alla l.n. 403/1971.

21. Le sentenze citate, in particolare la n. 219/2018, da cui si cita, osservano che la l.n. 403/1971, istitutiva del diploma in questione, non dettava norme sul percorso formativo corrispondente.

Le stesse sono intervenute solo dopo che la competenza, per effetto del d.P.R. 24.7.1977, n. 616, è stata trasferita alla Regioni, e sono quindi difformi sul territorio nazionale, consentendo in Regioni diverse di conseguire il diploma sulla base di corsi di durata triennale ovvero anche biennale, cui corrisponde un monte ore di insegnamento teorico-pratico di proporzione variabile.

22. In tale contesto è intervenuto l’art. 7 del d.lgs. n. 517/1993, modificativo dell’art. 6, co. 3, del citato d.lgs. n. 502/1992, il quale disciplina la formazione del personale della riabilitazione, il Ministro della Sanità avrebbe dovuto individuare le figure professionali della riabilitazione da formare, ed i relativi profili, e di conseguenza sopprimere, entro due anni dal 1.1.1994, i corsi di studio relativi alle figure professionali di tal tipo previste dal precedente ordinamento, che non fossero stati già riordinati ai sensi dell’art. 9 della l.n. 341/1990.

23. Sennonché, sempre secondo la sentenza n. 2019/2018, un atto di individuazione della figura del massofisioterapista, come una di quelle da riordinare, è mancato, né sono intervenuti atti di riordino o di soppressione del relativo corso regionale.

La conseguenza di tale quadro normativo sarebbe quindi che il massofisioterapista ai sensi della l.n. 403/1971 sopravvive come “operatore di interesse sanitario” ai sensi dell’art. 1 della l.n. 43/2006 e che l’equipollenza del relativo titolo al diploma universitario dovrebbe valere in termini molto ristretti, ovvero solo per il periodo transitorio di due anni dall’1.1.1994 in cui si sarebbe dovuto compiere il riordino, e solo per i diplomi conseguiti all’esito di un corso già regolamentato a livello nazionale, ovvero solo in presenza di moduli formativi la cui uniformità ed equivalenza fossero già state riconosciute nel regime pregresso.

24. Si segnala che a tale orientamento si sarebbe uniformato anche il Ministero della salute, con una nota 5 aprile 2018.

25. Nei termini di cui alle illustrate sentenze della III Sezione sarebbe allora avvalorato l’orientamento sostenuto da questa Sezione, in senso sfavorevole ai ricorrenti appellati.

Ciò in generale, perché un diploma la cui validità ai fini dell’esercizio professionale fosse limitata nel tempo e condizionata non potrebbe considerarsi secondo logica valido senza limiti ai fini di un’iscrizione universitaria.

Ciò però anche nel caso particolare, perché ai diplomi dei ricorrenti appellati, addirittura conseguiti in data molto posteriore al periodo transitorio di cui s’è detto, non potrebbe riconoscersi equipollenza alcuna, neanche sotto il profilo dell’esercizio professionale.

26. Alla luce di siffatto contrasto giurisprudenziale la questione, rilevante per quel che si è detto ai fini della decisione degli appelli riuniti, in esame, va deferita all’Adunanza plenaria ai sensi dell’art. 99 c.p.a., che deciderà ai sensi del suo comma 4.

27. Spese al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando sugli appelli in epigrafe indicati (ricorsi nn. 7817/2017 e 7818/2017R.G.), previa loro riunione, li rimette all’esame dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99 c.p.a..

Spese al definitivo.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Sergio Santoro, Presidente

Bernhard Lageder, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Italo Volpe, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Italo VolpeSergio Santoro
 
 
 

IL SEGRETARIO