Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 10/09/2018

N. 09209/2018 REG.PROV.COLL.

N. 05972/2016 REG.RIC.

N. 00538/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5972 del 2016, proposto da
Soc. Immobiliare Pecada S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianluigi Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Flaminio, 22;

contro

Comune di Pomezia, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ruffini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina, 48;



sul ricorso numero di registro generale 538 del 2017, proposto da
Immobiliare Pecada S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Flaminio, 22;

contro

Comune di Pomezia, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ruffini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Sistina n. 48;

nei confronti

Associazione Sportiva Dilettantistica Image Sporting Club, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 5972 del 2016:

- dell'ordinanza n. 3 del 7.3.16 prot. 22007 del Comune di Pomezia, con la quale si ordina di provvedere alla demolizione ed al ripristino delle opere abusive ivi indicate.

quanto al ricorso n. 538 del 2017:

- dell'ordinanza n. 78 del 3.11.2016 del Comune di Pomezia, con la quale si ordina di provvedere alla demolizione ed al ripristino delle opere abusive ivi indicate.


Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pomezia in entrambi i ricorsi;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott. Francesco Arzillo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso n. 5972/2016 la società Immobiliare Pecada s.r.l. ha impugnato l'ordinanza n. 3 del 7.3.16 prot. 22007 del Comune di Pomezia, con la quale si ordina di provvedere alla demolizione ed al ripristino delle opere abusive ivi indicate, consistenti in opere di diversa distribuzione interna nel piano seminterrato dell’immobile sito in Pomezia alla via Lamarmora, n. 8/10, finalizzate allo svolgimento delle attività dell’Associazione sportiva denominata “Image Sporting Club”.

La ricorrente ha prospettato diversi profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

Con l’ordinanza cautelare n. 3044/2016 in data 8 giugno 2016 il Tribunale ha sospeso l’efficacia del menzionato ordine di demolizione, disponendo il riesame in contraddittorio dell’intera vicenda.

Con l’ordinanza n. 78 del 3.11.2016 il Comune di Pomezia ha confermato la disposta demolizione in esito al prescritto riesame.

Con il successivo ricorso n. 2017/538 la società ha impugnato anche questo secondo ordine di demolizione, proponendo diverse censure di violazione di legge e sviamento di potere.

Con l’ordinanza cautelare n. 1847/2017 il Tribunale ha sospeso gli effetti del provvedimento da ultimo impugnato.

2. Si è costituito in entrambi i giudizi il Comune di Pomezia, resistendo ai ricorsi.

3. I ricorsi sono stati infine chiamati per la discussione all’udienza pubblica del 24 aprile 2018, e quindi trattenuti in decisione.

4. Sussistono i presupposti per la riunione dei giudizi in epigrafe ai sensi dell’art. 70 c.p.a., trattandosi di giudizi evidentemente connessi sotto il profilo soggettivo e oggettivo.

5. Il Collegio rileva anzitutto la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso n. 5972/2016 R.G., conformemente a quanto dichiarato dalla difesa della ricorrente, in quanto gli effetti del primo provvedimento di demolizione sono venuti meno a seguito del disposto motivato riesame e della conseguente emanazione del secondo ordine di demolizione, che ha sostituito il primo.

Il ricorso va quindi dichiarato improcedibile.

6. Venendo all’esame del ricorso n. 538/2017 R.G., va rilevato che esso ha ad oggetto un locale seminterrato, accatastato come magazzino, che secondo la ricorrente è sede fin dal 1987 di una Associazione denominata Image Sporting Club, avente finalità di promozione sociale, che offre ai propri soci servizi di cultura fisica e ricreativa nonché di gestione dei rapporti sociali e del tempo libero.

La ricorrente riconosce che a partire dal mese di dicembre 1987 il magazzino è stato interessato da una serie di lavori (prevalentemente di costruzione di tramezzi e di realizzazione di servizi igienico-sanitari), allo scopo di adibirlo a palestra, e ricorda l’avvenuta presentazione in data 16 febbraio 2016 di una CILA avente ad oggetto i menzionati interventi, in quanto rientranti nella cd. edilizia libera.

Il nuovo ordine di demolizione impugnato con il ricorso in esame si fonda sui seguenti rilievi:

a) che “trattasi di cambio di destinazione d'uso in palestra (locale abitabile) con destinazione d'uso magazzino (locale agibile ma non abitabile) non rientrante nel calcolo volumetrico scaturito dall'applicazione dell'Indice di fabbricabilità al lotto fondiario...”;

b) che “la CILA...esclude interventi di cambio di destinazione d’uso...”;

c) che “...la soc. PECADA srl ...non è soggetto giuridico a cui possa essere applicato l’art. 32 comma 4 della L. 383 del 07.12.2000 in quanto società di capitali e non Associazione di Promozione Sociale...”;

d) che “...non troverebbe, eventualmente, applicazione un Accertamento di Conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/01 ed art. 22 della L. R. 15/08 e s.m.i. in quanto l’intervento proposto dalla CILA del 16/02/2016...non sarebbe stato assentibile né al momento della realizzazione né al momento della richiesta di legittimazione...”;

e) che gli artt. 77 e 78 del Regolamento Edilizio che rispettivamente recitano:

· Art. 77 (Piani Interrati): «I piani interrati possono essere destinati esclusivamente a cantine, parcheggi condominiali, autorimesse, depositi, magazzini, archivi-deposito, in essi possono essere realizzati wc, wc-lavatoi, stenditoi, essiccatoi ed impianti a servizio del sovrastante edificio. Altre destinazioni, se consentite dagli strumenti urbanistici, potranno essere ammesse per comprovate esigenze funzionali della costruzione>>;

· Art. 78 (Piani seminterrati): «…..Fatte salve le particolari normative vigenti per le specifiche destinazioni, detti locali possono essere destinati ad usi che comportino permanenza di persone quali: servizi igienici, magazzini di vendita, uffici, mense, cucine per attività ricettive, esercizi pubblici, ambulatori, laboratori artigianali; in tal caso rientrano nel computo volumetrico dell'edificio afferente>>;

f) che deve conclusivamente ritenersi l’incompatibilità della destinazione d'uso autorizzata dei locali in oggetto con l'attività svolta ai sensi sia degli artt. 77 e 78 del regolamento edilizio, sia dell'art. 32 comma 4 della L. 383/2000.

7. Va anzitutto esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di sottoscrizione ed inesistenza della relativa notifica.

In particolare, la difesa del Comune di Pomezia lamenta che il ricorso sia stato sottoscritto con firma digitale “CAdES” invece che nel formato “PAdES” prescritto dagli artt. 6, comma 5 e 12, comma 6, dell’Allegato al D.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40; ed afferma che ciò comporta l’inesistenza della relativa notifica con conseguente inapplicabilità dell’art. 44, comma 4, c.p.a..

L’eccezione è infondata.

A prescindere da ogni ulteriore considerazione, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento manifestato sul punto dal giudice di appello nei seguenti termini:

Il Collegio rileva che gli artt. 6, co. 5, e 12, co. 6, dell'Allegato A al d.P.C.M. n. 40 del 16 febbraio 2016 prescrivono l'utilizzo della firma digitale secondo lo standard PAdES. In primo luogo, va osservato che le norme delle specifiche tecniche appena menzionate prescrivono che gli atti depositati siano firmati digitalmente secondo la struttura PAdES-BES (artt. 6 co. 4 e 4; 12 co. 6, cit.), ma non impongono espressamente che tale formato sia utilizzato per la notifica alle altre parti.

Inoltre, va osservato ancora (come ricostruito anche da parte della giurisprudenza amministrativa, cfr., in termini, TAR, Campania-Napoli, sez. IV, sentenza 04 aprile 2017 n° 1799) che l'obbligo del formato PAdES trova la propria fonte nelle specifiche tecniche di cui all'allegato A del d.P.C.M. 40/2016. Tale atto, da qualificarsi quale fonte secondaria ai sensi dell'art. 17 co. 3 della l. n. 400/1988 rispetto all'art. 13 delle NTA del c.p.a. che, appunto, rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, la fissazione delle regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione, l'aggiornamento del processo amministrativo telematico, non può che essere sottoposto alla necessaria verifica con la disciplina di rango sovranazionale cui lo Stato italiano è tenuto a dare applicazione (Cass. Sez. Un. ordinanza 8 aprile 2016, n. 6891, come richiamata dall'Ad. Plen. n. 11 del 2016).

Al fine di garantire una disciplina uniforme della firma digitale nell'U.E., sono stati, infatti, adottati degli standards europei mediante il cd. regolamento eIDAS (Regolamento UE n° 910/2014) e la decisione esecutiva della Commissione europea 2015/1506 dell'8 settembre 2015, che impongono agli Stati membri di riconoscere le firme digitali apposte secondo determinati standard tra i quali figurano sia il CAdES sia il PAdES. Le specifiche tecniche del processo amministrativo, aventi, come si è detto, valore regolamentare, assumono, quindi, un carattere eccezionale rispetto alla disciplina generale di matrice europea. Anche alla luce di siffatte osservazioni, non può essere condivisa, dunque, la tesi secondo cui la sottoscrizione digitale apposta mediante il formato CAdES sia da considerare addirittura inesistente così da impedirne la sanatoria secondo gli ordinari meccanismi processuali (art. 44 co. 3 del c.p.a.).

Peraltro, la menzionata normativa regolamentare sancisce l'obbligo di utilizzare il formato di sottoscrizione PAdES per ragioni strettamente "tecniche" - legate alla configurazione del sistema informatico della G.A., c.d. SIGA - non essendo in discussione la generale affidabilità degli altri formati di sottoscrizione digitale ammessi a livello comunitario, infatti, il formato CAdES è un formato generalmente ammesso nel nostro ordinamento ai sensi della menzionata normativa europea.

L'utilizzo di questo secondo formato di firma digitale anziché del primo, potrebbe, al più, determinare l'insorgenza di una irregolarità che, deve, pertanto essere considerata sanabile”.

Nella specie, l’avvenuta costituzione del Comune ad avviso del Collegio ha svolto piena efficacia sanante in relazione al profilo indicato, ai sensi dell’art. 44, comma 3, c.p.a..

8. Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente contesta anzitutto la mancata applicazione, da parte del Comune di Pomezia, dell’art. 32, comma 4, della L. n. 383/2000, facendo riferimento:

- alla natura dell’attività svolta dalla Image Sporting Club;

- all’interpretazione giurisprudenziale della disposizione in questione, che ritiene che le associazioni di promozione sociale possano ubicare le proprie sedi in tutte le parti del territorio urbano e a prescindere della destinazione d’uso edilizio impressa specificamente e funzionalmente al singolo fabbricato;

- alla prevalenza della menzionata disposizione di legge sulle norme urbanistiche locali, incluse quindi le disposizioni di cui agli artt. 77 e 78 del Regolamento Edilizio Comunale.

7.1 Il motivo è fondato.

L’art. 32, comma 4, della L. n. 383/2000 così dispone: “La sede delle associazioni di promozione sociale ed i locali nei quali si svolgono le relative attività sono compatibili con tutte le destinazioni d'uso omogenee previste dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, indipendentemente dalla destinazione urbanistica”.

In punto di diritto va anzitutto rilevato che tale disposizione comporta la deroga a tutte le previsioni di rango urbanistico e quindi anche di quelle di cui ai menzionati articoli 77 e 78 del R.E.C., nella parti in cui le stesse siano ostative a tale destinazione e fermi restando ovviamente i requisiti di agibilità e di sanità/sicurezza.

In punto di fatto è indubbio che la ricorrente, in quanto destinataria del provvedimento di demolizione, è pienamente legittimata a contestare in giudizio il provvedimento di demolizione e più in generale a chiedere il rilascio dei provvedimenti di carattere edilizio sulla base della normativa vigente globalmente considerata.

Ciò anche se l’applicazione della menzionata previsione della L. n. 383/2000 viene invocata in relazione alla presenza nell’immobile di un distinto soggetto, trattandosi di un profilo obiettivamente rilevabile attenente al relativo presupposto di fatto, che consiste nello svolgimento di un certo tipo di attività nell’immobile da parte di un’associazione di promozione sociale, che non deve coincidere necessariamente col proprietario: la contraria tesi sarebbe palesemente assurda e contraria all’id quod plerumque accidit, in quanto dette associazioni frequentemente prendono in locazione o comunque in uso a vario titolo locali non di proprietà.

Da un lato, quindi, il Comune di Pomezia correttamente ha ritenuto di avere il potere/dovere di vigilare sulla regolarità dei cambi di destinazione d’uso, tra cui rientra indubbiamente il passaggio da magazzino a palestra, non fosse altro che per l’evidente incidenza sul carico urbanistico di zona. E in effetti in linea di principio all'amministrazione va sempre riconosciuto il potere di verificare la compatibilità del mutamento di destinazione, con le disposizioni urbanistiche locali, oltre che con le condizioni di sicurezza, igiene e salubrità: la portata derogatoria del citato art. 32, comma 4, della l. n. 383/2000, non consente, infatti, di trascurare la valutazione della compatibilità urbanistica e dell'eventuale aggravio del carico urbanistico derivante dal cambio di destinazione d'uso (cfr. T.A.R. Puglia - Bari, sez. II, 20 maggio 2016, n.691; sez. III, 9 giugno 2016, n. 721).

Dall’altro è pur vero che il Comune, nel provvedere sulla richiesta di sanatoria, avrebbe dovuto ricostruire la fattispecie tenendo conto della menzionata disposizione di cui all’art. 32, comma 4, della L. n. 383/2000, che attualmente è applicabile sussistendone i relativi presupposti sia in punto di diritto sia in punto di fatto.

A quest’ultimo riguardo il Collegio precisa che la situazione dell’associazione di promozione sociale va valutata al momento attuale e che quindi va rilevata l’affiliazione della Associazione in questione alle Associazioni Sportive Sociali Italiane (ente a sua volta iscritto nel Registro Nazionale delle Associazioni di Promozione Sociale presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali); mentre la discrasia rilevata in ordine al numero civico del contratto di sublocazione appare verosimilmente riconducibile ad un errore materiale.

Da tutto ciò consegue l’assorbente illegittimità dell’ordinanza impugnata.

9. Il ricorso n. 538/2017 R.G. va quindi accolto con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato, previo assorbimento delle censure non esaminate.

Restano salvi gli ulteriori provvedimenti delle competenti amministrazioni con riferimento a tutti i profili di agibilità e sicurezza dell’immobile e dell’attività in esso svolta.

Resta altresì salvo il necessario riesame, da parte del Comune di Pomezia, in contraddittorio con la odierna ricorrente, dei profili attinenti ai rimanenti presupposti fattuali e giuridici (anche relativamente all’esatta individuazione dei profili volumetrici) nonché ai titoli necessari per la sanatoria della trasformazione in questione, risalente al 1987.

10. La particolarità della questione giustifica la compensazione delle spese di entrambi i giudizi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione degli stessi:

a) dichiara improcedibile il ricorso n. 5972/2016 R.G.;

b) accoglie il ricorso n. 538/2017 R.G. e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato (ordinanza n. 78 del 3 novembre 2016).

Dispone la compensazione delle spese di entrambi i giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2018 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Francesco Arzillo, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Francesco ArzilloLeonardo Pasanisi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO