Giustizia Amministrativa

N. 00690/2015 REG.RIC.

N. 00784/2016 REG.PROV.COLL.

N. 00690/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 690 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Comune di Pergine Valdarno in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Gabriele Melani, presso cui ha eletto domicilio, in Firenze, piazza G. Vieusseux, 9;

contro

- Poste Italiane S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Clarizia, Carlo Mirabile, Marco Filippetto, Andrea Sandulli, Laura Ridolfi, con domicilio eletto presso - Ufficio Legale Poste Italiane in Firenze, piazza dei Davanzati, 4;
- Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t., Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., AGCOM, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliataria in Firenze, Via degli Arazzieri 4;
- Poste Italiane S.p.A. Filiale di Firenze;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Regione Toscana, rappresentato e difeso dall'avv. Nicola Gentini, con domicilio eletto presso - Ufficio Legale Regione Toscana in Firenze, piazza dell’Unità Italiana, 1;

per l'annullamento

- del provvedimento datato 4.02.2015 con il quale Poste Italiane S.p.A., deducendo la necessità "di adeguare l'offerta di Poste Italiane all'effettiva domanda dei servizi postali nel territorio comunale" preannunciava che "con decorrenza 13/4/2015 si procederà alla chiusura dell'ufficio postale di Pieve a Presciano sito in Via delle Mura Castellane, 15" nonche' di tutti gli atti ad esso presupposti e/o consequenziali ancorché' incogniti o richiamati per relationem.

E con i motivi aggiunti depositati in data 15 settembre 2015,

per l'annullamento,

del provvedimento datato 2,07.2015 con il quale Poste Italiane S.p.A. comunicava la chiusura dell'ufficio postale di Pieve a Presciano, nonché' di tutti gli atti (in particolare il provvedimento datato 4.02.2015) ad esso presupposti, connessi e/o conseguenziali ancorché' incogniti.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Poste Italiane S.p.A., Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero dell'Economia e delle Finanze e di AGCOM;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 aprile 2016 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con nota del 4 febbraio 2015, Poste Italiane s.p.a. ha comunicato al Comune di Pergine Valdarno la chiusura dell'ufficio postale di Pieve a Presciano sito in Via delle Mura Castellane, 15, deducendo la necessità "di adeguare l'offerta di Poste Italiane all'effettiva domanda dei servizi postali nel territorio comunale".

Avverso tale atto insorge il Comune di Pergine Valdarno che ne ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, deducendo:

1. Violazione dell’art. 2 del d.m. 7.10.2008 con riferimento all’art. 3 d.lgs. n. 261/1999, all’art. 17 della l. n. 412/1991 e all’art. 1, co. 3, d.lgs. n. 58/2011. Violazione della delibera n. 342/14/CONS dell’AGCOM e dell’art. 2 del Contratto di programma. Eccesso di potere.

2. Violazione degli artt. 5 e 6 della delibera n. 342/14/CONS dell’AGCOM, dell’art. 1 della delibera n. 385/13/CONS dell’AGCOM e dell’art. 2, co. 8 del Contratto di programma.

3. Eccesso di potere per insussistenza di presupposti, carenza assoluta di motivazione o, in subordine, motivazione apparente, perplessità, illogicità.

4. Violazione dell’art. 3 d.lgs. n. 261/1999 anche in relazione alla delibera n. 342/14/CONS.

Poste Italiane S.p.A. si è costituita in giudizio per contestare la fondatezza del gravame.

Nella camera di consiglio del 20 maggio 2015 il Comune ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare, preso atto della nota in data 27 aprile 2015 con la quale Poste Italiane aveva reso noto di aver “avviato un più ampio processo di dialogo con le Istituzioni Locali per l’analisi di dettaglio dei territori in relazione agli interventi di attuazione del Piano”, conseguendone che “a valle di questo confronto Azienda-Istituzioni Locali durante il quale sarà approfondito il tema della presenza territoriale di Poste Italiane, verrà concretamente avviato… il Piano di razionalizzazione di efficientamento”.

Successivamente è pervenuta al Comune la nota del 5 luglio 2015, con cui la società resistente, facendo riferimento alla precedente comunicazione oggetto dell’atto introduttivo del giudizio, ha preannunciato, con decorrenza dal 7 settembre 2015, la rimodulazione dell’orario dell'ufficio postale l'ufficio di Valpiana sito alla Via della Cava, 33, in asserita ottemperanza all’art. 2, comma 6, del vigente Contratto di programma 2009-2011.

L’atto in questione è stato impugnato con i motivi aggiunti depositati il 15 settembre 2015, ove si deduce:

1. Violazione dell’art. 6 della delibera n. 342/14/CONS dell’AGCOM e dell’art. 2 del Contratto di programma. Eccesso di potere. Sviamento di potere e/o della causa tipica. Contraddittorietà con precedenti manifestazioni ed illogicità manifesta. Travisamento. Difetto di motivazione. Elusione.

2. Eccesso di potere per insussistenza di presupposti, carenza assoluta di motivazione o, in subordine, motivazione apparente, perplessità, illogicità.

Alla pubblica udienza del 20 aprile 2016, dopo il deposito di memorie e repliche, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il Comune di Pergine Valdarno, agendo quale ente esponenziale degli interessi della collettività, impugna il provvedimento in epigrafe con cui Poste Italiane S.p.A., in considerazione dell’asserita necessità di adeguare la propria offerta "all'effettiva domanda dei servizi postali nel territorio comunale", preannunciava con decorrenza 13/4/2015 la chiusura dell'ufficio postale di Pieve a Presciano sito in Via delle Mura Castellane, 15.

La controversia si inscrive all’interno di un folto contenzioso promosso, con separati ricorsi, da numerosi Comuni toscani interessati da analoghe comunicazioni di chiusura e/o rimodulazione dell’orario di apertura di uffici postali ricadenti all’interno dei rispettivi territori, tutte recanti la data del 4 febbraio 2015 e la medesima decorrenza dal successivo 13 aprile. La Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi su uno dei predetti ricorsi, il cui thema decidendum viene oggi a sostanzialmente riproporsi, stante la perfetta sovrapponibilità di contenuti tra il presente giudizio e quello definito con la sentenza n. 337 del 25 febbraio 2016 (identici sono il petitum di annullamento e i motivi di gravame, così come le eccezioni pregiudiziali e le difese di merito svolte in giudizio dalla resistente Poste Italiane).

Non essendovi ragioni per discostarsi dal recentissimo precedente, e in ossequio al generale principio di economia processuale e di sinteticità, ritiene il collegio di poter dare qui per integralmente richiamata la motivazione della sentenza n. 337/2016, della quale saranno nondimeno ribaditi i passaggi più significativi.

2. Preliminarmente, la società resistente sostiene che il giudice amministrativo difetterebbe di giurisdizione sulla controversia in esame sia perché l’atto impugnato non avrebbe natura di atto amministrativo, sia perché la società Poste Italiane “è un soggetto di diritto privato le cui decisioni relativamente all’organizzazione dei suoi uffici e dei suoi servizi appartengono alla sua autonomia privata”.

Il ricorso sarebbe comunque inammissibile per omessa impugnazione degli atti presupposti, peraltro ben conosciuti e citati dalla parte ricorrente. Ma anche laddove si ritenesse che tali atti siano stati implicitamente contestati, non si sfuggirebbe all’eccezione di incompetenza territoriale, attesa l’efficacia territoriale ultra regionale di tali provvedimenti e, in particolare della deliberazione n. 342/14/CONS dell’AGCOM.

Le eccezioni sono infondate.

2.1. Quanto all’asserito difetto di giurisdizione si osserva che, per giurisprudenza largamente maggioritaria, le controversie attinenti ai provvedimenti di chiusura o rimodulazione oraria degli uffici postali ricadono nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 co. 1 lett. c) c.p.a., giacché, pur non inerendo direttamente al rapporto tra ente concedente e soggetto concessionario, esse presentano uno stretto collegamento con la concessione in forza della quale la società resistente eroga il servizio postale universale, avendo ad oggetto le modalità organizzative di erogazione dello stesso e la loro conformità alla disciplina regolatrice del rapporto concessorio (così T.A.R. Campania, Salerno sez. I, 5 marzo 2013, n. 530, ma vedi anche, fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 11 marzo 2015, n. 1262; id., 10 dicembre 2014, n. 6051; id., sez. III, 6 giugno 2014, n. 2873; T.A.R. Lazio, sez. III, 29 gennaio 2014, n. 1117; T.A.R. Toscana, sez. I, 1 luglio 2014, n. 1155).

A sostegno dell'attrazione della controversia de qua nel perimetro giurisdizionale esclusivo del giudice amministrativo possono altresì “essere utilmente invocati, in via analogica, gli artt. 1 ss. del d.lgs. 20 dicembre 2009, n. 198 (Attuazione dell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici), i quali, ugualmente affidandone la cognizione al giudice amministrativo in sede esclusiva (art. 1, comma 7), delineano un rimedio i cui connotati tipologici presentano strette affinità con quelli caratterizzanti l'azione esercitata con il ricorso in esame, ovvero:

- la finalizzazione al ripristino della corretta erogazione del servizio pubblico interessato (art. 1, comma 1);

- la valenza rappresentativa ed esponenziale - equiparabile a quella di una associazione o comitato (art. 1, comma 4) - del Comune ricorrente, titolare "mediato" degli interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei degli utenti residenti nel relativo territorio;

- la veste di concessionario del servizio pubblico postale della società evocata in giudizio (art. 1, comma 1);

- la derivazione, dall'atto impugnato, di una lesione diretta, concreta ed attuale degli interessi degli utenti del servizio postale, identificabile nelle nuove e più gravose condizioni di accesso al servizio medesimo conseguenti alla soppressione degli uffici con lo stesso disposta” (TAR Campania, Salerno n. 530/2013 cit.).

2.2. In ordine all’ulteriore profilo di inammissibilità invocato dalla resistente, è sufficiente rilevare che il ricorso è sorretto da censure che involgono autonomamente l’atto impugnato e, quanto agli atti presupposti, essi vengono evocati dal Comune ricorrente, non per contestarli, bensì proprio al fine di dimostrarne l’omessa applicazione al caso di specie.

3. Nel merito, il ricorso è fondato.

3.1. Per la ricostruzione del quadro normativo che disciplina l’affidamento a Poste Italiane S.p.a., fino all’anno 2026, del servizio postale universale può rinviarsi alla sentenza n. 337/2016.

In questa sede, sia sufficiente ricordare che la disciplina comunitaria (direttiva 97/67/CE) e quella nazionale assegnano particolare rilievo alle esigenze degli utenti del servizio universale, evidenziando l’obbligo del gestore di "garantire il rispetto delle esigenze essenziali", di "offrire agli utenti, in condizioni analoghe, un trattamento identico", di "evolvere in funzione del contesto tecnico, economico e sociale, nonché delle esigenze dell'utenza", nonché di svolgere "un ruolo fondamentale nella funzione di coesione sociale ed economica sul territorio nazionale", allo scopo prevedendo la possibilità del concorrente finanziamento pubblico degli oneri per la fornitura del servizio universale (art. 3 D.lgs. n. 261/1999).

Se ne ricava che, ai fini del rispetto di dette esigenze, non può attribuirsi rilievo esclusivo al solo criterio di ragionevolezza basato sull’economicità della gestione come presupposto per la permanenza di uffici postali in territori particolarmente disagiati, nel senso che all’equilibrio economico non può ascriversi la stessa determinante rilevanza che assume nella gestione di una impresa privata.

Alla luce delle considerazioni sopra riportate, la giurisprudenza ha variamente interpretato la facoltà di Poste Italiane di procedere alla chiusura degli uffici postali "nell'ottica del contenimento dei costi del servizio universale", affermando: che la chiusura di un ufficio postale non può essere disposta solo per ragioni di carattere economico, senza considerare il criterio di distribuzione degli uffici postali di cui all'art. 3, d.lgs. 22 luglio 1999, n. 261 e, soprattutto, senza ponderare il pregiudizio alle esigenze degli utenti derivante dalla chiusura dell'ufficio individuando valide soluzioni alternative, a tutela della coesione sociale e territoriale (Consiglio di Stato sez. III, 6 giugno 2014 n. 2873; id., sez. III, 27 maggio 2014 n. 2720); che è illegittimo, per difetto di motivazione, il provvedimento di chiusura permanente di un ufficio postale, che faccia generico riferimento ad un "piano di efficientamento volto all'adeguamento dell'offerta all'effettiva domanda dei servizi postali in tutti i Comuni del territorio nazionale in ragione del comprovato disequilibrio economico di cui alla erogazione del servizio postale universale", atteso che tale motivazione risulta disancorata da qualunque esplicitazione di fatti riferibili al caso di specie, tanto da ridursi ad una mera clausola di stile, replicabile in maniera identica in qualunque situazione (T.A.R. Sardegna, sez. I, 16 ottobre 2015, n. 1068).

3.2. Il collegio ritiene peraltro di non dover prendere posizione sulle problematiche appena riferite, pur convenendo sul fatto che “in una fase di mercato caratterizzata da una forte contrazione dei volumi, in un contesto in cui assume rilievo l’esigenza di contenere gli oneri del servizio universale a garanzia della sua sostenibilità futura” (del. AGCOM n. 342/14/CONS), la rimodulazione del servizio attraverso la soppressione di taluni uffici possa legittimamente essere condotta a compimento dalla società resistente nel rispetto delle “soglie minime di copertura della popolazione nazionale fissate dalla normativa vigente con riferimento all’intero territorio nazionale” (delib. cit.) che, secondo AGCOM, appaiono ampiamente rispettate, ferma restando la necessità di preservare gli attuali livelli di copertura delle zone remote del Paese.

Nella fattispecie appaiono infatti dirimenti i profili procedimentali posti in evidenza dal Comune ricorrente con il terzo motivo, volto a far valere la mancanza di un confronto e, in senso più stringente, l’obbligo di preavviso sancito dall’art. 1 della delibera di AGCOM n. 385/13.

Valgano, al riguardo, le considerazioni svolte nella più volte citata n. 337/2016, che di seguito si riportano integralmente:

<<Giova premettere che, come rilevato nelle sue difese da Poste Italiane, non è rinvenibile nella normativa, anche di secondo rango, un obbligo di preventiva comunicazione nei confronti degli enti locali interessati dei provvedimenti di chiusura o rimodulazione oraria degli uffici, né tantomeno un più ampio obbligo di concertazione o contraddittorio anticipato con i medesimi.

Non può tuttavia sottacersi che l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (a cui è demandata la funzione di Autorità di regolamentazione del servizio) con la sua delibera n. 342/14 ha stabilito, nelle sue conclusioni, di “introdurre un obbligo di comunicazione preventiva da parte di Poste Italiane nei confronti delle Istituzioni locali, avente ad oggetto l’attuazione di interventi di chiusura o rimodulazione oraria di uffici postali, al fine di instaurare un confronto nell’ambito del quale siano rappresentate le esigenze della popolazione locale e possano essere eventualmente individuate soluzioni in grado di limitare gli impatti negativi sull’utenza”. E ciò “al fine di consentire l’instaurazione di un confronto tra la società e le Istituzioni locali, nell’ambito del quale valutare più attentamente l’impatto dell’intervento sulla popolazione locale ed individuare, ove possibile, eventuali soluzioni alternative più rispondenti alla specifica situazione di fatto”.

D’altro canto Poste Italiane medesima, nel contesto della consultazione avviata dall’Autorità di regolamentazione si è premurata di affermare che essa riserva “da sempre particolare attenzione all’interlocuzione con le istituzioni locali. In particolare, il piano annuale di razionalizzazione è oggetto di confronto preventivo sia con le organizzazioni sindacali, sia con le istituzioni locali, anche al fine di individuare e valutare con queste ultime eventuali soluzioni alternative a drastici interventi di chiusura di uffici postali”.

Non pare porsi in dubbio, quindi, che da un lato attraverso le deliberazione dell’Autorità di regolamentazione, e dall’altro per mezzo di un vincolo procedimentale autoimposto, Poste italiane sia tenuta, prima di porre in essere i provvedimenti di cui si controverte, a confrontarsi con gli enti locali destinati a veder ridurre il servizio all’utenza, senza, peraltro, che ciò comporti un vero e proprio obbligo di concertazione.

Quanto a tale ultimo profilo è sufficiente la lettura della nota di Poste Italiane in data 27 aprile 2015 da cui si evince che la stessa Amministrazione “ha avviato un più ampio processo di dialogo con le Istituzioni Locali per l’analisi di dettaglio dei territori in relazione agli interventi di attuazione del Piano” conseguendone che “a valle di questo confronto Azienda-Istituzioni Locali durante il quale sarà approfondito il tema della presenza territoriale di Poste Italiane, verrà concretamente avviato… il Piano di razionalizzazione di efficientamento”.

Non risulta che tale confronto sia mai stato effettivamente condotto a compimento.

Con la consultazione pubblica avviata da AGCOM cui si è fatto cenno sopra veniva richiesta ai partecipanti di esprimersi, tra l’altro, sul seguente quesito: “Esprimere le proprie osservazioni, debitamente motivate, in merito all’opportunità o meno di introdurre, in aggiunta ai vigenti criteri di distribuzione degli uffici postali previsti dal DM 7 ottobre 2008, l’obbligo di Poste Italiane di comunicare ai Sindaci con congruo anticipo (entro trenta giorni dalla trasmissione all’Autorità del “piano di razionalizzazione degli uffici postali e delle strutture di recapito che non garantiscono condizioni di equilibrio economico”) la propria intenzione di procedere alla chiusura e/o alla rimodulazione oraria di uffici presenti nei rispettivi Comuni, anche al fine di tener conto delle specifiche esigenze della popolazione locale”.

Ebbene alla consultazione (non obbligatoria), oltre ad alcune Associazioni per la difesa dei consumatori, hanno partecipato, per quanto riguarda la Regione Toscana, solo il Comune di Monticiano (SI) il Comune di Rosignano Marittimo (LI) e l’Unione nazionale Comuni Comunità Enti Montani (UNCEM) Toscana.

Non consta alcuna partecipazione o altra forma di interlocuzione per il Comune ricorrente.

Orbene, è del tutto incontestato che la discrezionalità amministrativa può essere limitata per disposizione normativa o anche per determinazione della stessa pubblica amministrazione la quale, in via preventiva e generale, si impone delle regole che dovrà necessariamente seguire, pena il vizio di eccesso di potere, nello svolgimento della futura azione amministrativa (per tutte, cfr. Cons. Stato sez. VI, 12 ottobre 2010, n. 7429).

Ciò comporta, nel caso di specie, considerata anche la natura del procedimento e degli interessi coinvolti, che la pretermissione della fase del confronto, oltre ad aver leso le garanzie partecipative della controparte (in questo caso un soggetto pubblico), ha arrecato un vulnus anche i principi di imparzialità e buon andamento, dal momento che gli apporti di collaborazione e conoscenza del soggetto inciso dall’atto non possono che determinare l’arricchimento delle ragioni poste a fondamento del provvedimento finale, oggettivamente orientando l’operato dell’Amministrazione procedente>>.

4. Nella sua memoria conclusiva Poste Italiane, ribadito di non esserne tenuta, eccepisce, comunque, di avere rispettato le garanzie procedimentali della cui violazione si duole parte ricorrente, instaurando allo scopo un confronto con gli organismi rappresentativi dei comuni (ANCI Toscana e UNCEM Toscana).

Osserva, inoltre, che il Comune non avrebbe potuto trarre alcuna utilità dalla partecipazione al procedimento, giacché, ai sensi dell’art. 21 octies, l. n. 241/1990, il contenuto del provvedimento finale non sarebbe potuto essere diverso da quello poi in effetti adottato.

Entrambe le tesi non possono essere condivise.

Quanto alla prima, anche a prescindere dalla mancata produzione in giudizio dei verbali relativi ai suddetti incontri (onde poter consentire al Collegio di riscontrarne i contenuti), è evidente che la successiva nota del 27 aprile 2015 con la quale Poste Italiane ha comunicato di aver “avviato un più ampio processo di dialogo con le Istituzioni Locali per l’analisi di dettaglio dei territori in relazione agli interventi di attuazione del Piano”, costituisce ammissione della necessità di un ulteriore confronto procedimentale con gli enti interessati, al contempo, come già sottolineato, imponendo un autovincolo alla successiva attività provvedimentale, dal momento che solo all’esito di tale confronto, per ammissione della stessa resistente, si sarebbe “concretamente avviato… il Piano di razionalizzazione di efficientamento”.

In ordine alla seconda delle questioni è sufficiente rilevare che l’assunto di Poste italiane potrebbe reggersi, eventualmente, solo sul presupposto della natura vincolata dell’atto (art. 21 octies, co. 2), mentre è palese che, considerata la natura delle valutazioni da compiersi (anche in ordine alla “redditività” dell’ufficio postale oggetto di soppressione), il provvedimento contestato riveste carattere discrezionale.

5. Per le ragioni esposte il ricorso va accolto, conseguendone, per l’effetto, l’annullamento degli atti impugnati con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti successivamente depositati.

5.1. Le spese del giudizio seguono la soccombenza come in dispositivo liquidate, tenuto conto della natura seriale del contenzioso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi in motivazione precisati.

Condanna Poste Italiane s.p.a. al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 2.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 20 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:

Bernardo Massari, Presidente FF, Estensore

Gianluca Bellucci, Consigliere

Pierpaolo Grauso, Consigliere

 
 
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/05/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)