Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 15/10/2018

N. 00977/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00595/2016 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 595 del 2016, proposto da
PIERLUIGI FANETTI, ERNESTINA GIROMETTA, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Michiara, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI VIADANA, rappresentato e difeso dall'avv. Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso l’avv. Giovanni Onofri in Brescia, via Ferramola 14;
SUAP/SUE - UNITÀ OPERATIVA URBANISTICA ED EDILIZIA PRIVATA, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento

- dell’ordinanza del responsabile del SUAP/SUE n. 36 di data 7 marzo 2016, con la quale è stato ingiunto ai ricorrenti, in qualità di proprietari, il ripristino dello stato dei luoghi in un edificio situato in vicolo Bonomi, trasformato senza titolo edilizio in luogo di culto dall’associazione di promozione sociale Assalam;

- della comunicazione di avvio del procedimento di data 12 febbraio 2016;

- del verbale di sopralluogo del 21 gennaio 2016;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Viadana;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 giugno 2018 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:


FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti sono proprietari di un immobile situato nel Comune di Viadana, in vicolo Bonomi.

2. Il suddetto immobile, costituito da tre locali più servizi igienici, è classificato dal PGT in “Zona di valore storico, artistico e insediativo compromesso”. Le destinazioni d’uso ammesse sono le seguenti: residenziale, uffici, attività commerciali di vicinato.

3. In data 15 luglio 2012 uno dei ricorrenti ha concesso in locazione l’immobile all’associazione Assalam per 6 anni, con rinnovo automatico per uguale periodo. Il contratto (v. art. 3, 7 e 9) prevedeva un’utilizzazione dei locali esclusivamente commerciale.

4. L’associazione Assalam è stata iscritta nel registro provinciale delle associazioni di promozione sociale con decreto della Provincia di Mantova di data 10 ottobre 2012. Tra le finalità indicate nello statuto di tale associazione rientra quella di promuovere la conoscenza della cultura, della storia e delle tradizioni islamiche (v. art. 3-a). L’impostazione religiosa dell’attività dell’associazione è ulteriormente esplicitata nel regolamento interno, datato 11 giugno 2012 (v. art. 2, 3, 7).

5. Nel corso di un sopralluogo condotto da funzionari comunali il 21 gennaio 2016 è stato accertato che l’utilizzo degli spazi dell’immobile non corrispondeva alle destinazioni d’uso ammesse ma alle finalità di carattere religioso dell’associazione Assalam. Di conseguenza, il responsabile del SUAP/SUE, con ordinanza n. 36 di data 7 marzo 2016, ha ingiunto ai ricorrenti, in qualità di proprietari, il ripristino dello stato dei luoghi, ossia il ritorno all’originaria destinazione d’uso commerciale. Per l’ipotesi di mancata ottemperanza nel termine di 90 giorni era prevista l’applicazione della procedura sanzionatoria ex art. 31 del DPR 6 giugno 2001 n. 380.

6. Contro la suddetta ordinanza, nonché contro la comunicazione di avvio del procedimento di data 12 febbraio 2016 e contro il verbale di sopralluogo del 21 gennaio 2016, i ricorrenti hanno presentato impugnazione formulando numerose censure, che possono essere sintetizzate come segue: (i) difetto di legittimazione passiva dei ricorrenti, i quali, essendosi limitati a concedere in locazione l’immobile per un uso commerciale, non sarebbero responsabili della sua trasformazione, oltretutto senza opere, in luogo di culto, e si trovano comunque nell’impossibilità giuridica di far cessare tale utilizzo, in quanto rallentati dalla presenza del contratto di locazione e dalle relative procedure di risoluzione; (ii) violazione dell’art. 32 comma 4 della legge 7 dicembre 2000 n. 383, che definisce la sede delle associazioni di promozione sociale e i locali nei quali si svolgono le relative attività come compatibili con tutte le destinazioni d'uso, indipendentemente dalla destinazione urbanistica; (iii) erronea applicazione degli art. 70-72 della LR 11 marzo 2005 n. 12 sulle attrezzature di interesse comune per servizi religiosi, in quanto l’immobile in esame dovrebbe essere qualificato non come luogo di culto ma come sede di un’associazione di promozione sociale, e in quanto tale beneficerebbe della tutela che la Costituzione e la Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea riservano alla libertà di riunione e di associazione.

7. Il Comune si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

8. In data 4 giugno 2016 la difesa del Comune ha depositato il verbale del sopralluogo effettuato dalla Polizia Locale il 20 maggio 2016, che attesta la presenza di 63 adulti riuniti per la preghiera del venerdì nell’orario 13.00-13.30.

9. In data 21 febbraio 2018 la difesa del Comune ha depositato i verbali dei sopralluoghi effettuati della Polizia Locale nelle giornate del 23 settembre 2016 e del 16 febbraio 2018. In entrambi i casi la Polizia Locale ha osservato la presenza di numerose persone (rispettivamente 63 e 70) riunite per la preghiera del venerdì.

10. In data 22 febbraio 2018 i ricorrenti hanno depositato una nota dell’associazione Assalam datata 19 febbraio 2018, con la quale è stata comunicata l’intenzione di abbandonare l’immobile, con risoluzione del contratto di locazione, in seguito all’acquisto di un edificio da adibire a nuova sede. I ricorrenti hanno inoltre depositato il decreto del giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di Mantova di data 12 aprile 2017, con il quale è stata trasferita all’associazione Assalam la piena proprietà di un complesso immobiliare situato nel Comune di Viadana, frazione Cogozzo, via Belfiore.

11. In data 9 maggio 2018 i ricorrenti hanno depositato un’ulteriore nota dell’associazione Assalam, datata 15 aprile 2018, con la quale è stato comunicato il trasferimento della sede nel complesso immobiliare recentemente acquistato.

12. Questi sviluppi, peraltro, non fanno venire meno l’interesse a una pronuncia di merito. I ricorrenti, nella memoria depositata il 18 maggio 2018, hanno insistito nella richiesta di annullamento degli atti impugnati, affermando di avervi ottemperato senza condividerne il contenuto. Il Comune, nella memoria depositata il 30 maggio 2018 ha insistito per la reiezione del ricorso, evidenziando che i ricorrenti non hanno mai negato la destinazione commerciale della locazione, e quindi non potrebbero ora lamentarsi per il fatto che la stessa non può proseguire con un utilizzo dell’immobile diverso da quello commerciale. In proposito, si ritiene che una pronuncia di merito sia utile quantomeno per chiarire se l’anticipata cessazione del contratto di locazione debba rimanere a carico dei ricorrenti o possa costituire il presupposto per un’eventuale azione risarcitoria.

13. Fatte queste precisazioni, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulla realizzazione di un luogo di culto

14. I plurimi sopralluoghi della Polizia Locale hanno accertato la trasformazione dell’immobile dei ricorrenti in luogo di culto. Gli elementi raccolti (sistemazione degli spazi, affluenza delle persone, finalità dell’associazione) sono univoci in questo senso.

15. La realizzazione di luoghi di culto è disciplinata dalla LR 12/2005 in modo molto rigoroso. In particolare, è sempre assoggettata a permesso di costruire, anche quando consista in un semplice mutamento della destinazione d’uso senza opere (v. art. 52 comma 3-bis), ed è inoltre subordinata a una specifica previsione nel piano per le attrezzature religiose (v. art. 72 commi 2 e 5) e alla stipula di una convenzione urbanistica (v. art. 70 comma 2-ter). Su questa materia, proprio con riferimento alla Regione Lombardia, si è già pronunciata la Corte Costituzionale (v. sentenza n. 63 del 24 marzo 2016). In sintesi, la Corte ritiene che rientri nelle competenze legislative regionali l’adozione di specifiche disposizioni per la programmazione e la realizzazione di luoghi di culto, quando la regolamentazione riguardi interessi di natura urbanistica. Sono considerate illegittime solo le norme regionali che possono interferire direttamente con la libertà religiosa o con la cura dell’ordine pubblico.

16. La qualifica di associazione di promozione sociale non è quindi idonea a consentire l’insediamento di un luogo di culto nella sede associativa, se l’area prescelta non è specificamente destinata a tale funzione dalla pianificazione urbanistica comunale. Al riguardo, non si pone alcun problema di legittimità costituzionale della disciplina regionale (neppure in via mediata per contrasto con la Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea). Per i profili che rilevano nel presente giudizio, infatti, le norme regionali sopra richiamate si collocano all’interno dell’ambito di competenza della Regione, in quanto perseguono la finalità di predisporre degli strumenti che assicurino lo sviluppo equilibrato e armonico dei centri abitati. Di conseguenza, tali norme possono legittimamente limitare la previsione statale di favore sulla compatibilità delle sedi delle associazioni di promozione sociale con qualsiasi zonizzazione.

17. Il fatto che un comune non si sia ancora dotato del piano per le attrezzature religiose, o non abbia preso in considerazione le richieste formulate dagli enti esponenziali di comunità religiose presenti sul territorio, non autorizza i privati a procedere autonomamente all’individuazione di immobili adatti e alla trasformazione degli stessi in luoghi di culto. L’ostacolo costituito dalla zonizzazione non aggiornata è superabile solo contestando in via giudiziaria l’atteggiamento omissivo o dilatorio dell’amministrazione (v. sentenze del TAR Brescia n. 1176 del 28 dicembre 2013, e n. 3522 del 14 settembre 2010), eventualmente chiedendo la fissazione di un termine per l’esame dei progetti di modifica degli strumenti urbanistici.

18. Poiché per la realizzazione di un luogo di culto è sempre necessario il permesso di costruire (sulla possibilità per la Regione di esigere questo titolo edilizio anche in mancanza di nuove costruzioni v. l’art. 10 commi 2 e 3 del DPR 380/2001), ogni intervento abusivo ricade nella previsione dell’art. 31 del medesimo DPR 380/2001, e dunque espone i proprietari dell’immobile alla perdita della proprietà in caso di mancato ripristino dello stato dei luoghi.

Sulla posizione dei proprietari locatori

19. I proprietari locatori possono evitare le conseguenze ablative dell’abuso edilizio posto in essere dai locatari solo qualora dimostrino (a) che il bene era stato locato per uno scopo conforme alla disciplina urbanistica, e (b) che la realizzazione dell’intervento abusivo costituisce una deviazione imprevedibile rispetto alla normale utilizzazione del bene.

20. Nello specifico, il primo requisito (conformità urbanistica) appare sussistente, in quanto il contratto di locazione espressamente limitava l’utilizzo del bene a scopi commerciali, e dunque rispettava le opzioni consentite dal PGT (residenziale, uffici, attività commerciali di vicinato). Se il riferimento all’uso commerciale si dovesse intendere non in senso letterale ma come rinvio a una categoria residuale comprendente tutti gli utilizzi diversi da quello residenziale (tesi sostenuta dall’associazione Assalam in una nota inviata ai ricorrenti e al Comune in data 12 luglio 2016), il contratto diventerebbe ambiguo, in quanto potrebbe riferirsi anche a destinazioni d’uso non conformi. Questa ambiguità si risolverebbe a sfavore dei ricorrenti, responsabili per aver posto in essere uno strumento negoziale idoneo a creare le condizioni dell’abuso edilizio.

21. Anche ammettendo che i ricorrenti intendessero l’uso commerciale in senso letterale, manca però il secondo requisito (legittimo affidamento circa l’utilizzo probabile del bene da parte del locatario).

22. I proprietari locatori non possono trincerarsi dietro i divieti formali inseriti nel contratto di locazione, qualora si possa ritenere che i locatari non saranno verosimilmente disposti a fare un uso dell’immobile entro i limiti stabiliti dalla disciplina urbanistica. Le clausole contrattuali hanno valore esimente quando vietino attività rispetto alle quali i locatari abbiano un’alternativa praticabile. Se i locatari, pur avendo interesse a utilizzare il bene secondo quanto convenuto contrattualmente, decidono di passare a un uso diverso, vietato contrattualmente e non conforme alla disciplina urbanistica, i proprietari locatori non rispondono come coautori dell’innovazione abusiva, avendo confidato senza colpa nella corretta esecuzione di quanto pattuito. Di conseguenza, non sono neppure esposti alla perdita della proprietà ex art. 31 commi 3 e 4 del DPR 380/2001, purché si attivino tempestivamente per ottenere la risoluzione del contratto di locazione, e, una volta rientrati nel possesso del bene, provvedano immediatamente al ripristino dello stato dei luoghi.

23. L’immobile in esame è stato però concesso in locazione a un’associazione che per statuto e regolamento interno ha finalità culturali e religiose, e nessuna finalità di tipo commerciale. Era quindi astrattamente prevedile che tra gli esiti della locazione si potesse collocare anche la realizzazione di un luogo di culto, non consentito dalla disciplina urbanistica in vigore. È vero che la qualificazione come luogo di culto è talvolta complessa, intrecciandosi con la tutela delle associazioni di promozione sociale, ma i ricorrenti hanno accettato il rischio che l’amministrazione rilevasse in concreto la presenza di un luogo di culto, come in effetti è avvenuto mediante i sopralluoghi della Polizia Locale. Il suddetto rischio comprende l’eventualità che il ripristino dello stato dei luoghi non possa essere effettuato nei tempi fissati dall’amministrazione, e si creino così i presupposti per la perdita della proprietà.

Conclusioni

24. Il ricorso deve quindi essere respinto.

25. Tuttavia, poiché la certezza del diritto tra le parti può dirsi raggiunta solo con la presente sentenza, risulta irrilevante il superamento del termine di 90 giorni originariamente previsto per il ripristino dello stato dei luoghi. Di conseguenza, grazie al trasferimento della sede dell’associazione Assalam intervenuto in corso di causa, i ricorrenti evitano la perdita della proprietà ex art. 31 commi 3 e 4 del DPR 380/2001, a condizione che la nuova destinazione d’uso impressa all’immobile sia conforme alla disciplina urbanistica.

26. La complessità della vicenda e l’ottemperanza prestata in corso di causa agli atti impugnati giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

(a) respinge il ricorso;

(b) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Stefano Tenca, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Mauro PedronRoberto Politi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO