Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 28/11/2016

N. 01615/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01294/2015 REG.RIC.

logo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2015, proposto da:
CAMPI SPINI SRL, rappresentata e difesa dall'avv. Barbara Bari, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

contro

COMUNE DI BERGAMO, rappresentato e difeso dagli avv. Silvia Mangili e Vito Gritti, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

per l'annullamento

- del provvedimento del responsabile della Direzione Pianificazione Urbanistica del 25 marzo 2015, con il quale è stata sospesa l’istruttoria sullo schema di piano attuativo NE21, riguardante aree situate in via Campi Spini;

- con domanda di risarcimento;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Viste le memorie difensive;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 settembre 2016 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:


FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente Campi Spini srl è proprietaria di un compendio immobiliare situato nel Comune di Bergamo, in via Campi Spini, classificato dal PGT come comparto di nuova edificazione (NE21).

2. L’area è dotata di un volume realizzabile pari a 13.000 mc, ed è sottoposta a piano attuativo. Sono ammesse le seguenti destinazioni d’uso: residenziale, commerciale (esercizi di vicinato), terziaria, impianti e servizi tecnologici, servizi religiosi.

3. La destinazione a servizi religiosi è stata inserita nel PGT (variante del 2014) in seguito a una specifica osservazione presentata dalla ricorrente. In accoglimento di tale osservazione, ai servizi religiosi è stata riservata una quota massima del 20% della volumetria del lotto, per una SLP massima pari a 800 mq. La previsione relativa ai servizi religiosi è inserita anche nel piano dei servizi.

4. In data 4 dicembre 2014 la ricorrente ha depositato lo schema di piano attuativo per il comparto NE21. Il progetto prevedeva, in conformità alla variante al PGT del 2014, due corpi di fabbrica, uno a ovest con destinazioni d’uso terziaria e commerciale, e uno a est con destinazione a servizi religiosi.

5. Per quanto riguarda la parte del lotto destinata a servizi religiosi, la ricorrente aveva stipulato il 21 maggio 2014 un preliminare di vendita con l’Associazione dei Testimoni di Geova di Bergamo. L’art. 4 del preliminare stabiliva che il contratto di compravendita era subordinato alla condizione essenziale dell’approvazione del piano attuativo e del rilascio del permesso di costruire.

6. Per quanto riguarda la parte del lotto con destinazione d’uso terziaria e commerciale, la ricorrente aveva stipulato il 5 novembre 2014 un preliminare di vendita con la società Servizi Tecnologici Bergamo srl, per un corrispettivo pari a € 1.300.000 (oltre a Iva). Il contratto era espressamente sottoposto (art. 13) alla condizione risolutiva che il Comune rilasciasse un parere di massima favorevole sul piano attuativo entro il 30 maggio 2015.

7. La prima conferenza di servizi riguardante lo schema di piano attuativo, tenutasi il 14 gennaio 2015, ha formulato un parere di massima favorevole, con prescrizioni, ma ha anche sottolineato l’impossibilità di esprimere una valutazione di merito sul corretto dimensionamento dell’edificio di culto e del parcheggio.

8. In seguito, il Comune, con provvedimento del responsabile della Direzione Pianificazione Urbanistica del 25 marzo 2015, ha sospeso l’istruttoria, non ritenendo possibile la formulazione di un giudizio di compatibilità urbanistica dell’edificio di culto. Il motivo è individuato nell’art. 72 della LR 11 marzo 2005 n. 12, come sostituito dall'art. 1 comma 1-c della LR 3 febbraio 2015 n. 2 (entrata in vigore il 6 febbraio 2015). La nuova norma ha infatti previsto che la realizzazione di edifici di culto avvenga solo sulla base di un apposito piano delle attrezzature religiose (commi 1 e 2), approvato con la stessa procedura dei piani inseriti nel PGT (comma 3). Il piano deve contenere (comma 7) una disciplina puntuale delle infrastrutture di servizio e degli altri requisiti urbanistico-edilizi necessari per l’ottimale inserimento delle attrezzature religiose. Nel corso della procedura di approvazione del piano deve essere acquisita una serie di pareri per garantire la valutazione di possibili profili di sicurezza pubblica (comma 4).

9. Contro il provvedimento del 25 marzo 2015 la ricorrente ha presentato impugnazione con atto notificato in data 1 giugno 2015 e depositato il 15 giugno 2015. Le censure possono essere sintetizzate come segue: (i) irragionevolezza della sospensione sine die dell’esame dell’intero schema di piano attuativo, e non soltanto della parte dove è localizzato il luogo di culto; (ii) violazione dell’art. 72 comma 8 della LR 12/2005, che esclude dalla nuova disciplina le attrezzature religiose esistenti alla data del 6 febbraio 2015, dovendosi intendere per esistenti anche quelle già inserite nel piano dei servizi. Sono inoltre formulati diversi motivi di illegittimità costituzionale degli art. 70 e 72 della LR 12/2005, nel testo introdotto dalla LR 2/2015. In aggiunta, viene chiesto il risarcimento del danno, da quantificare in seguito.

10. Il Comune si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione delle domande della ricorrente.

11. In corso di causa i promissari acquirenti si sono disimpegnati. Servizi Tecnologici Bergamo srl ha comunicato formalmente, con nota del 30 giugno 2015, di non avere più interesse all’acquisto dell’immobile dopo la sospensione dell’istruttoria da parte del Comune. L’Associazione dei Testimoni di Geova di Bergamo non ha adottato una deliberazione formale in questo senso, ma non ha neppure trasmesso nuovi atti di impulso alla ricorrente, e non ha versato il secondo acconto, ossia quello dovuto al momento dell’approvazione del piano attuativo (v. art. 5 del preliminare).

12. L’interlocuzione tra la ricorrente e il Comune è proseguita anche dopo la notifica del ricorso. In data 8 luglio 2015 si è tenuto un incontro, nel quale la ricorrente ha manifestato la volontà di edificare il lotto almeno per la parte con destinazione d’uso terziaria e commerciale. I funzionari comunali hanno riconosciuto la praticabilità di tale soluzione, tuttavia subordinatamente a un’apposita modifica del PGT, da inserire nella variante che l’amministrazione aveva in programma di promuovere per la fine dell’anno.

13. La ricorrente ha in effetti presentato due richieste di variante urbanistica, datate 23 ottobre 2015. Con la prima, è stata chiesto il riconoscimento della facoltà di realizzare nel comparto NE21 due interventi distinti sottoposti a permesso di costruire convenzionato, come già consentito dall’art. 9 delle NTA per le edificazioni fino a 12.500 mc. Con la seconda, è stata proposta l’aggregazione di una limitrofa area verde ai due interventi del comparto NE21, in particolare per favorire l’accessibilità al nuovo edificio di culto.

14. Parallelamente, dopo la pronuncia cautelare di questo TAR (v. ordinanza n. 1443 del 29 luglio 2015), il responsabile del Servizio Pianificazione Attuativa, con provvedimento del 20 ottobre 2015, ha espresso il parere finale sullo schema di piano attuativo (con valore di indirizzo per la formulazione della proposta definitiva di piano attuativo), autorizzando la suddivisione in due lotti funzionali autonomi e prescrivendo le integrazioni necessarie per entrambe le destinazioni d’uso.

15. Alcune delle norme richiamate dal Comune nel provvedimento del 25 marzo 2015 sono state infine cancellate dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 63 del 24 marzo 2016. La dichiarazione di incostituzionalità incide, in particolare, sull’art. 70 commi 2-bis e 2-quater e sull’art. 72 commi 4 e 7-e della LR 12/2005, ossia sulle disposizioni riguardanti le confessioni religiose non riconosciute dallo Stato, la consulta regionale chiamata a esprimersi su tali confessioni, e gli aspetti del piano delle attrezzature religiose relativi alla sicurezza pubblica.

16. Così riassunta la vicenda contenziosa e la sua evoluzione, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulle conseguenze della pronuncia di incostituzionalità

17. Occorre in primo luogo evidenziare che non è necessario sollevare la questione di legittimità costituzionale proposta dalla ricorrente, non solo perché è già intervenuta la sentenza della Corte Costituzionale n. 63/2016, ma soprattutto perché le norme che interessano il presente giudizio non sono sospettabili di violazione dei principi costituzionali. In effetti, la sentenza n. 63/2016 ha eliminato dagli art. 70 e 72 della LR 12/2005 le norme che subordinavano la realizzazione degli edifici di culto a valutazioni e procedure in grado di interferire con funzioni statali, e in particolare con la tutela dell’ordine pubblico. Questi i profili, tuttavia, hanno scarsa rilevanza nel giudizio in esame, incentrato su questioni di natura urbanistica.

18. In particolare, è vero che anche dopo l’intervento della Corte Costituzionale è necessario il preventivo inserimento delle strutture religiose nella pianificazione comunale, ma questa imposizione non costituisce un trattamento deteriore rispetto ad altre opere di grande impatto per il territorio.

19. La circostanza che sia ora previsto un apposito piano delle attrezzature religiose (“atto separato facente parte del piano dei servizi”) è in realtà un’innovazione nominalistica, essendo parimenti utile allo scopo una qualsiasi previsione del PGT o dei suoi allegati, comunque denominata. Sarebbe certamente legittima, e normalmente preferibile, la trattazione dell’edilizia di carattere religioso all’interno del piano dei servizi, in coordinamento con il restante fabbisogno di infrastrutture e di servizi per la collettività.

20. Le funzioni riservate alla Regione nella definizione del contenuto del piano delle strutture religiose (ad esempio, la fissazione delle distanze minime tra gli edifici da destinare alle diverse confessioni religiose) corrispondono a una ragionevole finalità di omogeneizzazione. In ogni caso, l’assenza degli indirizzi regionali non è ostativa, dovendo i singoli comuni elaborare interinalmente una specifica disciplina, o applicare quella generale in vigore per edificazioni di analogo impatto.

21. In definitiva, coerentemente con i principi della materia, è sempre la convenzione urbanistica allegata ai piani attuativi o ai permessi di costruire convenzionati che, nella cornice delle previsioni dello strumento urbanistico, affronta e risolve in concreto le questioni relative all’inserimento dell’edificio di culto nel tessuto urbano.

Sulla decisione del Comune nella vigenza della LR 2/2015

22. Come già anticipato in sede cautelare, la decisione del Comune di sospendere l’istruttoria per l’intero comparto NE21 ha violato in primo luogo il principio di proporzionalità, in quanto la nuova disciplina delle attrezzature religiose interessava solo una parte del lotto. Era quindi necessario consentire la prosecuzione della procedura di valutazione dello schema di piano attuativo almeno con riguardo alla destinazione d’uso terziaria e commerciale, una volta verificato l’interesse del soggetto promotore a dividere il progetto in lotti funzionali.

23. In questa prospettiva poteva essere affrontato anche il problema delle opere di urbanizzazione non scindibili, nel senso che il soggetto promotore avrebbe dovuto essere messo nella condizione di elaborare un programma di lavori graduato nel tempo.

24. Peraltro, la nuova disciplina delle attrezzature religiose non poteva bloccare la procedura neppure parzialmente, in quanto non era comunque applicabile a un edificio di culto già favorevolmente valutato in sede di variante al PGT e inserito nel piano dei servizi. Un’opera con queste caratteristiche ricadeva, infatti, nella deroga prevista dall’art. 72 comma 8 della LR 12/2005 (“attrezzature religiose esistenti”). Poiché il piano delle attrezzature religiose è parte della normale pianificazione comunale, non è necessario che un intervento edilizio già assentito in precedenza a livello pianificatorio sia nuovamente approvato. L’effetto urbanistico era ormai acquisito, e in questo senso l’opera si poteva considerare esistente all’interno del PGT, anche se non ancora realizzata.

25. Gli uffici comunali non avevano quindi alcun obbligo (né alcuna facoltà) di attendere l’approvazione dello specifico piano riferito alle attrezzature religiose. Al contrario, gli aspetti dell’intervento edilizio collegati alle opere di urbanizzazione e alle distanze minime avrebbero dovuto essere definiti attraverso l’elaborazione delle norme tecniche del piano attuativo. Per quanto riguarda la restante parte della disciplina prevista dall’art. 72 comma 7 della LR 12/2005 per le strutture religiose (parcheggi, sevizi igienici, accessibilità, congruità architettonica e dimensionale degli edifici), il Comune avrebbe potuto dotarsi di una propria disciplina con la variante al PGT in corso di elaborazione. Se i tempi della variante non fossero stati compatibili con la durata ragionevole dell’esame dello schema di piano attuativo, era comunque possibile elaborare una disciplina specifica direttamente attraverso le norme tecniche del piano attuativo.

26. Il provvedimento di sospensione dell’istruttoria deve quindi essere considerato illegittimo sotto plurimi profili.

Sul risarcimento del danno

27. La ricorrente sostiene che dalla sospensione dell’istruttoria sarebbe derivato un danno, consistente nella perdita delle opportunità di vendita delle due porzioni del lotto.

28. Questa tesi non appare condivisibile. In realtà, ancora prima della pronuncia cautelare il Comune, nell’incontro dell’8 luglio 2015, ha chiarito che vi era la possibilità di edificare per lotti funzionali, previa modifica del PGT (all’interno di una procedura di variante non eventuale o lontana nel tempo, ma già programmata per la fine dell’anno). La ricorrente ha in effetti presentato le proprie richieste di modifica nella prospettiva di un’edificazione disgiunta. Dopo la pronuncia cautelare, il Comune ha rapidamente concluso l’esame dello schema di piano attuativo, formulando, con il provvedimento del 20 ottobre 2015, gli indirizzi per la stesura della versione definitiva. Vi è stato pertanto un atteggiamento collaborativo e non ostruzionistico da parte degli uffici comunali, una volta chiarito in punto di diritto che la procedura poteva (e doveva) essere ripresa.

29. Poiché la sospensione dell’istruttoria si è protratta solo per un breve periodo (25 marzo 2015 - 8 luglio 2015), e poiché la conclusione della procedura è intervenuta poco tempo dopo la pronuncia cautelare (29 luglio 2015 - 20 ottobre 2015), non vi sono elementi per ricondurre all’inerzia del Comune la perdita patrimoniale della ricorrente.

30. In realtà, con riferimento al preliminare stipulato con l’Associazione dei Testimoni di Geova di Bergamo, non è neppure dimostrato che sia del tutto venuto meno l’interesse alla stipula del contratto di compravendita, e in effetti la ricorrente ammette (v. memoria depositata il 21 luglio 2016) che il danno consisterebbe nel mancato introito di un acconto che potrebbe ancora essere versato, se il piano attuativo (definitivo) fosse approvato. La stessa misura dell’acconto è dubbia, in quanto nel documento allegato al ricorso le cifre dell’art. 5 del preliminare sono oscurate.

31. Relativamente al preliminare stipulato con Servizi Tecnologici Bergamo srl, il termine scelto dalle parti per la conferma dell’interesse all’acquisto (30 maggio 2015) è evidentemente sottostimato. In proposito, si osserva che i privati non possono convenire tra di loro un termine ipotetico di conclusione della procedura (o di una fase procedurale) e poi chiedere il risarcimento all’amministrazione se quest’ultima non si pronuncia nel rispetto di tale termine. Un’aspettativa tutelabile sul piano risarcitorio sorge solo se la stessa amministrazione si sia impegnata a rispettare un termine, o se la durata della procedura risulti eccessiva in base a canoni di ragionevolezza. Nessuna di queste condizioni sussiste però nel caso in esame, dove erano chiare a tutti i soggetti coinvolti sia la complessità dell’intervento sia l’elevata probabilità di una (legittima) dilatazione dei tempi necessari per la valutazione e l’integrazione del progetto.

Conclusioni

32. Il ricorso deve quindi essere accolto per la parte impugnatoria, con il conseguente annullamento del provvedimento del 25 marzo 2015, avente ad oggetto la sospensione dell’istruttoria. Deve invece essere respinta la domanda di risarcimento.

33. Il carattere parziale dell’accoglimento e la complessità di alcune questioni consentono l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

34. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie parzialmente il ricorso, come precisato in motivazione;

(b) respinge la domanda di risarcimento;

(c) compensa le spese di giudizio;

(d) pone il contributo unificato a carico del Comune.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Primo Referendario

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Mauro PedronGiorgio Calderoni
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO