Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 16/04/2018

N. 04175/2018 REG.PROV.COLL.

N. 06203/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6203 del 2015, proposto da:
F.I.A.V.E.T. Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Lucarelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Via dei Gracchi, 6;

contro

Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanna De Maio, con domicilio in Roma, Via IV Novembre, 119/A;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

nei confronti

A.N.G.T. – Associazione Nazionale Guide Turistiche, non costituita in giudizio;
Giulio Petrucci, non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
FEDERAGIT - Confesercenti guide turistiche di Roma e A.G.I.L.O. - Associazione Accompagnatori Guide Interpreti Operatori Turistici Lazio, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Antonino Galletti, con domicilio eletto presso lo studio del difensore in Roma, Piazzale Don Giovanni Minzoni, 9;

per l'annullamento

- della deliberazione n. 348 del 18 dicembre 2014 del Commissario straordinario della Provincia di Roma;

- della deliberazione della Giunta provinciale di Roma n. 688/46 del 19 dicembre 2012;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visto l’intervento ad opponendum di FEDERAGIT e A.G.I.L.O.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2017 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente F.I.A.V.E.T. Lazio è un’associazione che riunisce le imprese autorizzate all’esercizio dell’attività di agenzia di viaggi e turismo della Regione Lazio e aderisce in qualità di socio alla F.I.A.V.E.T. - Federazione Italiana delle Associazioni di Imprese di Viaggi e Turismo a carattere nazionale.

2. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto nella presente sede giurisdizionale a seguito di opposizione della Città metropolitana di Roma Capitale, la ricorrente ha impugnato la deliberazione del Commissario straordinario della Provincia di Roma n. 348 del 18 dicembre 2014, con la quale sono state confermate, per l’anno 2015, le tariffe per le prestazioni professionali delle guide, degli accompagnatori e degli interpreti turistici già stabilite per l’anno 2014 con la deliberazione della Giunta provinciale n. 688/46 del 19 dicembre 2012. Ha, inoltre, impugnato anche quest’ultima deliberazione, recante la determinazione dei predetti compensi per il biennio 2013-2014.

3. La ricorrente evidenzia che con la legge regionale 19 aprile 1985, n. 50 la Regione Lazio ha dettato la “Disciplina della professione di guida, accompagnatore ed interprete turistico”. In particolare, l’articolo 7 della legge prevede che all’esame di idoneità tecnico-professionale per l’esercizio delle suddette professioni possano partecipare soltanto coloro che siano in possesso della “cittadinanza italiana o di altro stato membro della Comunità Economica Europea, col quale sussistano, in materia di guide, interpreti ed accompagnatori turistici, condizioni di reciprocità”. Il successivo articolo 23 regola, poi, le modalità di determinazione, ad opera delle province, dei compensi per le prestazioni delle guide, accompagnatori ed interpreti turistici.

La legge 6 agosto 2013, n. 97 (“Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013”) ha tuttavia innovato profondamente il settore, stabilendo, all’articolo 3, che “L'abilitazione alla professione di guida turistica è valida su tutto il territorio nazionale. Ai fini dell'esercizio stabile in Italia dell'attività di guida turistica, il riconoscimento ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, della qualifica professionale conseguita da un cittadino dell'Unione europea in un altro Stato membro ha efficacia su tutto il territorio nazionale” (comma 1). Inoltre, “(...) i cittadini dell'Unione europea abilitati allo svolgimento dell'attività di guida turistica nell'ambito dell'ordinamento giuridico di un altro Stato membro operano in regime di libera prestazione dei servizi senza necessità di alcuna autorizzazione né abilitazione, sia essa generale o specifica” (comma 2 dello stesso articolo 3).

Dall’evoluzione del quadro normativo europeo e nazionale deriverebbe, secondo l’avviso della ricorrente, la necessità di superare le previsioni della legge regionale del Lazio n. 50 del 1985, che risulterebbero restrittive della libera concorrenza, secondo quanto ritenuto anche dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale ha rilevato, segnalandolo al Presidente della Regione, l’effetto distorsivo della concorrenza derivante dalla fissazione di compensi minimi o di riferimento degli operazioni turistici e dalle previsioni normative che stabiliscano una limitazione territoriale dell’abilitazione.

La ricorrente richiama, inoltre, la sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2014, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con l’articolo 117, secondo comma, lett. e) della Costituzione, dell’articolo 73, comma 4 della legge regionale dell’Umbria 12 luglio 2013, n. 13 (“Testo unico in materia di turismo”), in quanto la suddetta disposizione subordinava la possibilità di svolgere l’attività delle guide turistiche che avessero conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione presso altre regioni all'accertamento, da parte della provincia, della conoscenza del territorio, ponendosi così in contrasto con la regola della validità nazionale dell’abilitazione, stabilita dall’articolo 3 della legge n. 97 del 2013.

In questo contesto, sarebbe illegittima la deliberazione n. 348 del 18 dicembre 2014 del Commissario straordinario della Provincia di Roma – cui è poi subentrata la Città metropolitana di Roma Capitale – con la quale, come detto, sono state nuovamente stabilite le tariffe professionali per le guide, gli accompagnatori e gli interpreti turistici per l’anno 2015, confermando quelle già stabilite, per l’anno 2014, con la precedente deliberazione della Giunta provinciale n. 688/46 del 19 dicembre 2012.

4. Nell’impugnare le suddette deliberazioni, la ricorrente ha allegato:

I) illegittimità costituzionale degli articoli 7, 17 e 23 della legge regionale n. 50 del 1985; in particolare: (i) l’articolo 23 – recante la previsione della fissazione, ad opera della provincia, dei compensi professionali – sarebbe illegittimo per contrasto con gli articoli 2, 3 e 117, primo comma, e 117, secondo comma, lett. e) della Costituzione; (ii) l’articolo 7 della legge regionale, nella parte in cui consente l’accesso all’esame di abilitazione alle professioni turistiche dei cittadini dell’Unione solo a condizione di reciprocità, si porrebbe in contrasto con l’articolo 117, primo comma della Costituzione e con il parametro interposto costituito dagli articoli 54 ss. del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) e la direttiva 2006/123/CE; la previsione confliggerebbe, inoltre, con l’articolo 117, terzo comma della Costituzione, in virtù del quale l’individuazione delle figure professionali è riservata allo Stato; (iii) l’articolo 17 – che prevede una procedura articolata e un esame ulteriore per l’estensione dell’abilitazione all’esercizio della professione di guida turistica conseguita in un’altra provincia della Regione Lazio o in un’altra regione – si porrebbe anch’esso in contrasto con la Costituzione, con gli articoli 54 ss. del TFUE e con l’articolo 3 della legge n. 97 del 2013;

II) violazione e falsa applicazione di legge, in quanto l'applicazione di compensi minimi obbligatori per gli operatori turistici, così come previsti dall'articolo 23 della legge regionale n. 50 del 1985, violerebbe i principi sanciti dall’articolo 3 della legge n. 97 del 2013, in armonia con la normativa europea e, in particolare, con l’articolo 101 del TFUE; in particolare, il provvedimento impugnato introdurrebbe una limitazione al principio della liberalizzazione della professione di guida turistica stabilito dal legislatore nazionale, imponendo minimi tariffari obbligatori vincolanti per i soli operatori turistici della Provincia di Roma;

III) eccesso di potere sotto plurimi profili, perché l’articolo 23 della legge regionale n. 50 del 1985 stabilisce che la determinazione dei compensi professionali delle guide, accompagnatori e interpreti turistici avvenga “sentiti gli enti turistici periferici interessati e le organizzazioni di categoria degli agenti di viaggio e degli albergatori maggiormente rappresentative a livello provinciale o regionale”, e tuttavia il Commissario straordinario avrebbe determinato tali tariffe senza tenere conto del parere contrario di F.I.A.V.E.T. Lazio e senza disapplicare, come avrebbe dovuto, la previsione della legge regionale, confliggente con l’articolo 3 della legge n. 97 del 2013;

IV) eccesso di potere per ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, perché la fissazione dei compensi operata dalla Provincia penalizzerebbe ingiustamente le imprese e gli operatori turistici abilitati nella Provincia di Roma, tenuti ad applicarle, mentre gli operatori e le imprese provenienti da altre regioni o Paesi dell’Unione europea potrebbero liberamente esercitare la propria attività nella Provincia di Roma, ai sensi della legge n. 97 del 2013, praticando tariffe libere.

Sulla base di tali allegazioni, la ricorrente ha chiesto preliminarmente di sollevare la questione di legittimità costituzionale degli articoli 7, 17 e 23 della legge regionale n. 50 del 1985, nonché l’annullamento nel merito dei provvedimenti impugnati.

5. Si è costituita in giudizio la Città Metropolitana di Roma Capitale – subentrata alla Provincia di Roma dal 1° gennaio 2015 ai sensi dell’articolo 1, comma 16 della legge 7 aprile 2014, n. 56 (“Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni”) – la quale ha allegato l’infondatezza nel merito del ricorso.

6. In esito alla camera di consiglio del 1° luglio 2015, la difesa della parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare alle richieste misure cautelari e la trattazione della causa è stata rinviata al merito.

7. Con atto portato alla notifica il 7 marzo 2016 e depositato il successivo 14 marzo, sono intervenuti ad opponendum FEDERAGIT (Associazione di categoria, promossa e organizzata sindacalmente da Confesercenti, che opera in rappresentanza degli operatori del settore delle professioni turistiche) e A.G.I.L.O. - Associazione Accompagnatori Guide Interpreti Operatori Turistici Lazio.

8. In prossimità dell’udienza pubblica fissata per la trattazione della causa, la Città metropolitana di Roma Capitale ha depositato una memoria, corredata da documenti, con la quale ha eccepito il proprio sopravvenuto difetto di legittimazione passiva, evidenziando che tutte le competenze in materia di turismo in ambito regionale spetterebbero ora all’Agenzia regionale del turismo, subentrata anche nel relativo contenzioso.

Le altre parti costituite hanno depositato anch’esse memorie e documenti.

La ricorrente ha, inoltre, replicato alle produzioni avversarie.

9. All’udienza pubblica del 20 dicembre 2017 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

10. Il Collegio deve preliminarmente prendere in considerazione l’eccezione di sopravvenuto difetto di legittimazione passiva sollevata dalla Città metropolitana di Roma Capitale.

10.1 In particolare, l’Ente ha sottolineato che l’articolo 7 della legge regionale 31 dicembre 2015, n. 17 (“Legge di stabilità regionale 2016”) ha previsto l’attribuzione alla Regione – tra l’altro – delle funzioni non fondamentali già esercitate dalla Città metropolitana di Roma Capitale e dalle province in materia di turismo (comma 2), stabilendo inoltre che il passaggio delle funzioni fosse efficace dalla pubblicazione di un’apposita deliberazione della Giunta regionale di individuazione della struttura regionale subentrante (commi 8 e 10). Con deliberazione della Giunta regionale n. 56 del 23 febbraio 2016, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio n. 18 del 3 marzo 2016, tale la struttura è stata, poi, individuata nell’Agenzia regionale del turismo.

Secondo la Città metropolitana, quest’ultimo soggetto sarebbe subentrato anche nel contenzioso pendente, in considerazione di quanto disposto dall’articolo 1, comma 96, lett. c) della legge 7 aprile 2014, n. 56, in base al quale “l'ente che subentra nella funzione succede anche nei rapporti attivi e passivi in corso, compreso il contenzioso; (...)”. Conseguentemente, la stessa Città metropolitana sarebbe ormai sfornita della legittimazione a resistere al ricorso.

10.2 L’eccezione non può essere accolta.

Come correttamente evidenziato dalla difesa della ricorrente, l’avvicendamento, nelle funzioni in materia di turismo, tra la Città metropolitana di Roma Capitale e l’Agenzia regionale del turismo non ha determinato alcuna soluzione di continuità, bensì la semplice riallocazione dell’esercizio delle funzioni amministrative, passate da un soggetto a un altro senza interruzione. Questa circostanza trova conferma proprio nella disciplina del subentro nelle funzioni provinciali oggetto di riordino, richiamata dalla Città metropolitana, atteso che l’articolo 7, comma 10, secondo periodo della legge regionale n. 17 del 2015 stabilisce che “Fino alla data di subentro, le funzioni oggetto di trasferimento ai sensi del presente articolo continuano ad essere esercitate dalla Città metropolitana di Roma Capitale e dalle province, ai sensi dell'articolo 1, comma 89, della L. 56/2014 e dell'articolo 7, comma 2, del D.P.C.M. 26 settembre 2014”.

La vicenda non è perciò assimilabile a una successione a titolo universale, ma costituisce una manifestazione tipica della figura, di stampo pubblicistico, della c.d. successione nel munus, contraddistinta da una stretta linea di continuità tra l'ente cessante dalle attribuzioni e l'ente che subentra, con conseguente insussistenza di un evento idoneo a determinare l’interruzione del processo.

La giurisprudenza ha, infatti, da tempo chiarito che “Nel giudizio amministrativo il subentro di un ente pubblico ad un altro ente pubblico non costituisce, in linea di principio, causa d'interruzione del processo, dando luogo piuttosto ad un fenomeno di successione nel rapporto processuale atteso che, in situazioni corrispondenti a riassetti di apparati organizzativi necessari della Pubblica amministrazione, quale è l'apparato che vede coinvolta in via diretta l'attuazione dei principi del buon andamento e dell'imparzialità della stessa di cui all'art. 97, Cost., viene in rilievo non una successione a titolo universale nel senso proprio del termine, ma una successione nel munus; in altri termini, in tali ipotesi si realizza un fenomeno di natura pubblicistica che si sostanzia nel passaggio di attribuzioni fra Amministrazioni pubbliche, con trasferimento della titolarità sia delle strutture burocratiche sia dei rapporti amministrativi pendenti, ma senza una vera soluzione di continuità, (...) senza, quindi, maturazione dei presupposti per aversi l'evento interruttivo alla stregua delle disposizioni codicistiche” (così, tra le ultime, Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 2017, n. 3188, che richiama Id., 12 maggio 2015, n. 2354; in termini analoghi, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 26 agosto 2016, n. 3704; Id., Sez. III, 1° aprile 2016, n. 1310; Id., Sez. VI, 24 novembre 2015, n. 5329).

10.3 Il subentro dell’Agenzia regionale del turismo, pur non costituita nel presente giudizio, alla Città metropolitana di Roma Capitale non determina quindi una causa di interruzione del giudizio, ma un semplice subentro nel modulo organizzativo, con passaggio di attribuzioni e successione nel rapporto processuale (cfr. le analoghe conclusioni raggiunte da Cons. Stato, n. 1310 del 2016, cit.), senza che possa riscontrarsi una vicenda interruttiva, ai sensi del combinato disposto degli articoli 79 cod. proc. amm. e 299 ss. cod. proc. civ., e con la prosecuzione del processo tra le parti originarie.

11. E’ pure da respingere l’eccezione, sollevata dalle intervenienti ad opponendum, secondo la quale l’interesse al ricorso di F.I.A.V.E.T. Lazio sarebbe venuto meno, a causa della mancata impugnazione del decreto della Città metropolitana di Roma Capitale n. 166 del 2015, recante la conferma, per l’anno 2016, dei medesimi compensi per le guide, gli accompagnatori e gli interpreti turistici già stabiliti, per l’anno 2015, con la deliberazione del Commissario straordinario impugnata nel presente giudizio.

11.1 Al riguardo, deve rilevarsi che il nuovo provvedimento non ha determinato il superamento del precedente, ma ha unicamente disciplinato i compensi per un periodo diverso e successivo a quello preso in considerazione dalla deliberazione n. 348 del 2014, confermandoli nella medesima misura.

La circostanza che la deliberazione successiva non incida in alcun modo sugli effetti e sull’ambito di operatività di quella precedente esclude, perciò, che la sua adozione possa aver determinato, di per sé, il venir meno dell’interesse alla decisione del ricorso.

D’altro canto, la ricorrente ha chiaramente manifestato, fino agli scritti difensivi depositati in prossimità dell’udienza, il suo perdurante interesse a ottenere, con l’accoglimento del ricorso, il riconoscimento del principio generale della libera determinazione dei compensi delle guide turistiche e degli altri professionisti del settore.

11.2 Da ciò il rigetto dell’eccezione.

12. Le intervenienti ad opponendum allegano, poi, l’inammissibilità del ricorso, in quanto diretto a contestare profili che erano già presenti della deliberazione della Giunta provinciale n. 688/46 del 19 dicembre 2012, che sarebbe stata impugnata dalla ricorrente solo con ampio ritardo.

12.1 L’eccezione è fondata in parte.

12.2 L’impugnazione della deliberazione n. 688/46 del 2012 è, infatti, irrimediabilmente tardiva, in quanto proposta unicamente con il presente giudizio, originante dal ricorso straordinario dell’aprile del 2015.

La relativa domanda di annullamento va, perciò, dichiarata irricevibile, ai sensi dell’articolo 35, comma 1, lett. a) cod. proc. amm.

12.3 Non è, invece, riscontrabile alcun profilo di inammissibilità dell’impugnazione della deliberazione n. 348 del 2014, che conferma, rinnovandola per l’anno 2015, la determinazione delle tariffe già operata precedentemente. L’atto, infatti, non sostituisce la precedente determinazione, ma si affianca ad essa, mutuandone il contenuto e riferendosi, tuttavia, a un periodo diverso, con conseguente produzione di un proprio effetto lesivo, tale da determinare l’insorgere di un autonomo interesse al ricorso.

Per questa parte, l’eccezione va dunque rigettata.

13. Ancora in via preliminare, il Collegio deve rilevare l’inammissibilità delle censure prospettate dalla ricorrente nei confronti degli articoli 7 e 17 della legge regionale del Lazio n. 50 del 1985.

13.1 Come correttamente rilevato dalla Città metropolitana nella memoria del 25 giugno 2015, la deliberazione n. 348 del 2014, impugnata nel presente giudizio, si riferisce soltanto alla determinazione dei compensi delle guide, degli accompagnatori e degli interpreti turistici e, quindi, costituisce attuazione esclusivamente dell’articolo 23 della legge regionale n. 50 del 1985, e non anche degli articoli 7 e 17, concernenti l’esercizio in ambito provinciale delle professioni turistiche.

Ne consegue che le censure allegate contro tali previsioni non possono avere ingresso, non essendo consentito promuovere questioni di legittimità costituzionale rivolte direttamente contro norme di legge, senza allegare in giudizio la lesione concreta e attuale di specifiche situazioni giuridiche soggettive a causa della loro applicazione.

13.2 Da ciò l’inammissibilità delle censure dirette contro le previsioni della legge regionale ora richiamate.

14. In considerazione di quanto precede, il perimetro della cognizione del presente giudizio è, perciò, limitato alla sola impugnazione della deliberazione del Commissario straordinario n. 348 del 2014, avverso la quale la ricorrente allega diffusamente anzitutto l’illegittimità costituzionale della norma attributiva del potere di determinazione dei compensi, ossia l’articolo 23 della legge regionale n. 50 del 1985.

15. La ricorrente chiede, come detto, di sollevare la questione di legittimità costituzionale della suddetta disposizione normativa, la quale, a suo avviso, pur essendo giustificata al tempo in cui è stata emanata, sarebbe ora affetta da illegittimità costituzionale sopravvenuta per contrasto con la normativa europea, nonché con la disciplina primaria nazionale dettata in materia di tutela della concorrenza.

15.1 Al riguardo, il Collegio rileva che le questioni poste nel presente giudizio coinvolgono potenzialmente tre diversi ambiti di normazione, e precisamente:

- la potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di “tutela della concorrenza”, prevista dall’articolo 117, secondo comma, lett. e) della Costituzione, nell’esercizio della quale sono state dettate le disposizioni di liberalizzazione delle quali si dirà;

- la potestà legislativa concorrente in materia di “professioni” di cui all’articolo 117, terzo comma della Costituzione;

- la potestà legislativa residuale delle regioni in materia di turismo, ai sensi dell’articolo 117, quarto comma della Costituzione (cfr., ex multis: Corte cost. n. 80 del 2012, n. 339 del 2007, nn. 90 e 214 del 2006, n. 197 del 2003).

15.2 Ciò posto, deve evidenziarsi che, secondo la tesi avanzata dalla più aggiornata dottrina costituzionalistica, laddove le norme dettate dallo Stato nell’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva nelle materie c.d. trasversali – tra le quali tipicamente rientra la tutela della concorrenza – si pongano in contrasto con quelle emanate dalle regioni, nell’esercizio delle proprie attribuzioni legislative, il rapporto tra le fonti si risolve in termini di illegittimità costituzionale, quando la fonte statale preceda la legge regionale, ovvero di abrogazione, quando sopraggiunga ad essa. In quest’ultima ipotesi, la legge statale ha, dunque, l’effetto di rimuovere immediatamente le disposizioni regionali incompatibili, senza che debba attendersi che ne venga prospettata l’illegittimità costituzionale innanzi alla Corte costituzionale.

15.3 Questa tesi risulta essere stata accolta anche dalla Corte costituzionale, la quale, proprio con riferimento a norme dettate dallo Stato nell’esercizio di una potestà legislativa esclusiva di tipo trasversale (nel caso specifico, quella in materia di ambiente di cui all’articolo 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione) ha esplicitamente affermato l’idoneità della fonte statale a determinare l’abrogazione per incompatibilità delle norme contenute nelle leggi regionali previgenti (cfr. Corte cost. n. 116 del 2006).

15.4 Nel caso oggetto del presente giudizio, ove si controverte proprio della compatibilità di una legge regionale rispetto a norme di fonte statale sopravvenute, dettate in materia di tutela della concorrenza, deve perciò concludersi che non vi sia spazio per sollevare una questione di legittimità costituzionale delle suddette previsioni legislative regionali, dovendo piuttosto vagliarsi, nell’ambito del presente giudizio, se la disciplina regionale sia stata abrogata per incompatibilità dalla successiva normazione statale.

15.5 D’altro canto, la stessa Corte costituzionale ha affermato che, laddove sia dedotta la violazione, ad opera della legge regionale, tanto della normativa europea, quanto di quella nazionale, assume carattere preliminare, sotto il profilo logico-giuridico, l’esame della violazione del riparto interno, tra Stato e regioni, delle competenze legislative, rispetto alle censure che denunciano la violazione degli obblighi imposti dall’ordinamento comunitario (v. Corte costituzionale n. 219 del 2012, n. 67 del 2010 e n. 368 del 2008).

16. Il Collegio deve, perciò, valutare anzitutto la compatibilità della normativa regionale rispetto a quella sopravvenuta dettata da fonti primarie statali in materia di tutela della concorrenza.

16.1 Tale esame deve prendere le mosse dalla prima delle norme statali rilevanti in questo ambito, correttamente individuata dalla ricorrente, negli scritti difensivi depositati in prossimità dell’udienza, nel decreto legge 4 luglio 2006, n. 223 (“Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale”), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248.

16.2 Il suddetto decreto legge si apre con un Titolo dedicato alle “Misure urgenti per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi” e chiarisce anzitutto, all’articolo 1, comma 1, che “Le norme del presente titolo, adottate ai sensi degli articoli 3, 11, 41 e 117, commi primo e secondo, della Costituzione, con particolare riferimento alle materie di competenza statale della tutela della concorrenza, dell'ordinamento civile e della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, recano misure necessarie ed urgenti per garantire il rispetto degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea ed assicurare l'osservanza delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione europea, dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore, in relazione all'improcrastinabile esigenza di rafforzare la libertà di scelta del cittadino consumatore e la promozione di assetti di mercato maggiormente concorrenziali, anche al fine di favorire il rilancio dell'economia e dell'occupazione, attraverso la liberalizzazione di attività imprenditoriali e la creazione di nuovi posti di lavoro”.

Il successivo articolo 2 reca, poi, “Disposizioni urgenti per la tutela della concorrenza nel settore dei servizi professionali”, stabilendo al comma 1 che “In conformità al principio comunitario di libera concorrenza ed a quello di libertà di circolazione delle persone e dei servizi, nonché al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facoltà di scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono con riferimento alle attività libero professionali e intellettuali:

a) l'obbligatorietà di tariffe fisse o minime ovvero il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi perseguiti; (...)”.

17. Si tratta, dunque, di verificare se la previsione del richiamato articolo 2, comma 1, lett. a) del decreto legge n. 223 del 2006 abbia determinato il venir meno di quanto disposto dall’articolo 23 della legge regionale del Lazio n. 50 del 1985, come sostituito dall’articolo 7 della legge regionale 16 novembre 1988, n. 74, in base al quale “1. I compensi per le prestazioni delle guide, accompagnatori ed interpreti turistici, con validità per uno o più anni, vengono proposti entro il mese di ottobre dell'anno precedente alla scadenza dalle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello provinciale alla competente amministrazione della provincia, che decide in merito entro l'anno in corso, sentiti gli enti turistici periferici interessati e le organizzazioni di categoria degli agenti di viaggio e degli albergatori maggiormente rappresentative a livello provinciale o regionale.

2. Per il caso di mancata proposta l'amministrazione provinciale competente procede di propria iniziativa alla determinazione dei compensi.

3. La Regione può emanare diretti e alle province al fine di garantire uniformità di criteri e di determinazioni nella materia.”.

17.1 Al fine di accertare se l’incompatibilità sussista, occorre stabilire se le attività delle guide turistiche, degli accompagnatori turistici e degli interpreti turistici rientrino tra le “attività libero professionali e intellettuali” di cui all’articolo 2, comma 1 del decreto legge n. 223 del 2006.

17.2 Al riguardo, deve tenersi presente che le intervenienti ad opponendum sostengono, in via generale, che tali attività siano inquadrabili unicamente nell’ampia categoria del lavoro autonomo, e non invece tra quelle libero professionali. In questa prospettiva, esse evidenziano che le prestazioni delle guide, degli accompagnatori e degli interpreti non sono soggette alla liberalizzazione stabilita dall’articolo 9 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1 (“Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività”), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, che si riferisce soltanto alle professioni ordinistiche.

17.3 Deve, tuttavia, rilevarsi che la circostanza che le attività disciplinate dalla legge regionale n. 50 del 1985 non siano annoverabili tra le “professioni regolamentate nel sistema ordinistico”, alle quali si riferisce propriamente l’articolo 9, comma 1 del decreto legge n. 1 del 2012, di per sé non esclude che esse rientrino nella più vasta categoria delle “attività libero professionali e intellettuali” di cui all’articolo 2, comma 1 del decreto legge n. 223 del 2006, in relazione alle quali sono abrogate le norme che prevedono l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime.

L’espressione “attività libero professionali e intellettuali” costituisce, infatti, un’endiadi di ampia portata con la quale il legislatore ha inteso riferirsi, in senso lato, a tutte le attività aventi ad oggetto prestazioni a contenuto intellettuale, tra le quali rientrano anche quelle d’interesse ai fini del presente giudizio.

Ciò si evince da una serie di elementi.

Rileva, anzitutto, il tenore letterale della previsione, che non richiama testualmente le professioni regolamentate e organizzate in ordini, ma tutte le attività sia “libero professionali” che anche semplicemente “intellettuali”, laddove la congiunzione “e” presenta una chiara valenza disgiuntiva.

Va, poi, considerato che l’articolo 2 ha ad oggetto, in base alla sua rubrica, il “settore dei servizi professionali”, ancora una volta con l’impiego di una terminologia di ampia portata, chiaramente non limitata alle professioni liberali tradizionalmente organizzate in ordini.

Ancora, deve tenersi presente la finalità di tutela della concorrenza, richiamata dall’articolo 1 del decreto legge, che evidenzia la necessità di dettare disposizioni finalizzate a garantire il rispetto “degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo della Comunità europea ed assicurare l'osservanza delle raccomandazioni e dei pareri della Commissione europea”, oltre che “dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato e delle Autorità di regolazione e vigilanza di settore”: finalità, questa, chiaramente non limitata alle sole professioni ordinistiche, atteso che la liberalizzazione delle prestazioni è richiesta dai Trattati anche, e a maggior ragione, nei settori non caratterizzati dalle esigenze pubblicistiche che hanno indotto il legislatore nazionale a prevedere l’organizzazione in ordini professionali.

17.4 D’altro canto, la nozione stessa di “professione” non può intendersi limitata, nel nostro ordinamento, alle sole professioni organizzate in ordini, come emerge anzitutto dall’individuazione, all’articolo 117, terzo comma della Costituzione, della materia di legislazione concorrente denominata proprio “professioni”, ove la mancanza di alcuna aggettivazione e la previsione di uno spazio per la normazione regionale – sia pure a valle rispetto all’individuazione dei profili professionali da parte dello Stato (cfr. Corte cost. n. 98 del 2013, n. 138 del 2009, n. 153 del 2006 e n. 353 del 2003) – evidenzia che non ci si riferisce alle tradizionali professioni ordinistiche.

Non a caso, con legge 14 gennaio 2013, n. 4 sono state dettate apposite previsioni legislative in materia di disciplina delle “professioni non organizzate in ordini o collegi” (v. articolo 1, comma 1).

17.5 In questo contesto, deve infine rilevarsi che l’attività di guida turistica è espressamente qualificata come una “professione” dall’articolo 3, comma 1 della legge 6 agosto 2013, n. 97 e che, inoltre, di tale qualificazione non ha mai dubitato la Corte costituzionale (cfr. Corte cost. n. 117 del 2015 e n. 178 del 2014).

18. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, deve perciò ritenersi che la previsione dell’articolo 2, comma 1, lett. a) del decreto legge n. 223 del 2006, laddove prevede l’abrogazione delle previsioni recanti l’obbligatorietà di tariffe fisse o minime per le attività libero professionali e intellettuali, si ponga in termini antinomici rispetto alle disposizioni dell’articolo 23 della legge regionale del Lazio n. 50 del 1985, che rimette alle province, secondo un apposito procedimento, la determinazione dei compensi spettanti alle guide, agli accompagnatori e agli interpreti turistici, imponendo così l’applicazione necessaria dei suddetti compensi.

L’esistenza dell’antinomia trova conferma anche nelle considerazioni svolte dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 219 del 2012, ove si è ritenuto che una legge regionale che imponeva l’applicazione di tariffe minime per l’attività dei maestri di sci invadesse l’ambito della potestà legislativa esclusiva in materia di “tutela della concorrenza”, riservata allo Stato dall’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione. E tale conclusione è stata raggiunta dalla Corte richiamando la precedente sentenza n. 443 del 2007, che si riferiva proprio alla disciplina di liberalizzazione tariffaria dettata dall’articolo 2 del decreto legge n. 223 del 2006.

Analoghe conclusioni devono, perciò, valere quanto alle attività professionali di guida, accompagnatore e interprete turistico, che presentano significativi profili di analogia con quella di maestro di sci, presa in considerazione dalla Corte.

Nel caso oggetto del presente giudizio, peraltro, la circostanza che la previsione statale, dettata nell’esercizio della potestà esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, sia sopravvenuta rispetto a quella regionale ha determinato il venir meno di quest’ultima, in quanto con essa incompatibile, e non invece l’illegittimità costituzionale sopravvenuta della norma regionale, secondo quanto si è detto.

19. Le considerazioni ora svolte portano a concludere nel senso dell’illegittimità della deliberazione del Commissario straordinario della Provincia di Roma n. 348 del 2014, con la quale sono stati ancora determinati i compensi per le predette figure professionali, nonostante la sopravvenienza del decreto legge n. 223 del 2006. Si tratta infatti, con ogni evidenza, della determinazione di tariffe minime obbligatorie, in quanto indicate come “compensi baseal netto di IVA”, secondo quanto risulta dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 688/46 del 2012, richiamata e confermata, per l’anno 2015, dalla deliberazione del Commissario straordinario del 2014.

Per questa parte, il ricorso deve quindi essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

20. Il Collegio ritiene di potersi esimere dallo scrutinio delle ulteriori censure, in quanto assorbite da quelle espressamente scrutinate.

21. La complessità delle questioni affrontate sorregge, tuttavia, la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara irricevibile, in parte lo dichiara inammissibile e per la restante parte lo accoglie, nei sensi e nei termini di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la deliberazione del Commissario straordinario della Provincia di Roma n. 348 del 2014.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Roberto Proietti, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Floriana Venera Di MauroAntonino Savo Amodio
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO