Giustizia Amministrativa

N. 00666/2017 AFFARE

Numero 02361/2017 e data 16/11/2017 Spedizione

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REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Seconda

Adunanza di Sezione del 18 ottobre 2017


NUMERO AFFARE 00666/2017

OGGETTO:

Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca.


Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dal sig. Luca Dibitonto avverso i decreti ministeriali n. 308 del 15 maggio 2014 e n. 353 del 22 maggio 2014, nella parte in cui attribuiscono punteggio aggiuntivo ai corsi universitari abilitanti ai fini dell’aggiornamento delle graduatorie di istituto per il triennio settembre 2014-settembre 2017.

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota del 7 aprile 2017 n. AOODGPER.15231 e pervenuta nella Segreteria della Sezione l’11 aprile 2017, con la quale il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca -Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, chiede il parere del Consiglio di Stato sull’affare in oggetto;

Esaminati gli atti e sentito il relatore, Consigliere Antonella Manzione.


Premesso e considerato:

Con il ricorso in oggetto il sig. Luca Dibitonto si duole dei criteri contenuti nei decreti ministeriali opposti in ordine alla valutazione del titolo di studio “abilitante” all’insegnamento. In particolare, essendo acclarato il diritto all’inserimento nella II fascia delle graduatorie di istituto dei soggetti che abbiano conseguito il diploma magistrale prima dell’anno scolastico 2001-2002 (cfr. ex multis, Sez. II, n. 3813, del 5 giugno 2013), l’introduzione di bonus aggiuntivi comunque articolati a favore di coloro che hanno conseguito suddetta abilitazione a seguito di laurea in scienze della formazione, finisce per risolversi in una palese discriminazione tra tipologie di abilitazione, non giustificata dalla fonte primaria.

Il ricorso lamenta pertanto l’avvenuta violazione degli artt. 53 del R.D. 6 maggio 1923 n.1054, 197 del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 207, 1 della l. 10 dicembre 1997, n.427 e 15 del d. P.R. 23 luglio 1998, n.323, nonché eccesso di potere per manifesta irragionevolezza.

L’Amministrazione in via preliminare eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai controinteressati. Quindi, difende nel merito le scelte effettuate con i decreti, ascrivendole alla propria discrezionalità amministrativa.

Sul punto specifico della asserita inammissibilità, il ricorrente chiarisce autonomamente, prevenendo eventuali rilievi, che, trattandosi di impugnativa di un atto a carattere generale, non sarebbero individuabili controinteressati fino al momento della sua concreta attuazione che di fatto avverrà –rectius, è presumibilmente in gran parte già avvenuta, trattandosi di regolamentazione riferita al triennio settembre 2014/2017- mediante l’approvazione delle singole graduatorie di istituto.

La Sezione non ritiene di condividere la menzionata eccezione di inammissibilità. Nel caso di specie, infatti, come precisato dal ricorrente, trattasi dell’impugnativa di atto generale e precettivo, con effetto lesivo immediato sugli iscritti nella seconda fascia delle graduatorie per il conferimento di supplenze, che, se diplomati magistrali ante anno scolastico 2001-2002, non possono mai avvalersi del bonus aggiuntivo previsto dalle disposizioni censurate (per gli abilitati a seguito di laurea si prevede infatti l’attribuzione, a seconda della durata quadriennale o quinquennale del corso, di 48 o 60 punti aggiuntivi).

La riduzione del beneficio ottenuto attraverso l’inserimento nella II fascia, anziché nella III, così come disposto in primis con l’interpretazione suggerita nel già menzionato parere n. 3813 del 2013 di questa Sezione, successivamente recepito da giurisprudenza unanime, non soltanto costituisce l’obiettivo degli atti impugnati, ma è anche l’effetto immediato di una semplice operazione algebrica, che vede pressoché annullato il valore del diploma in questione (in ambito tabellare), in ragione del cospicuo punteggio aggiuntivo attribuito ai differenti titoli di studio abilitativi.

Si è dunque verificata, per il ricorrente, quella situazione di concretezza, specificità e puntualità, che, per l’idoneità a ledere direttamente e immediatamente la sfera giuridica degli amministrati cui si riferisce, rende l’atto generale immediatamente impugnabile (cfr. ex multis, Cons. St., Sez. VI, n. 1414 del 18 marzo 2003, nonché Sez. II, n.3557 del 4 novembre 2015). All’anzidetta impugnabilità immediata non fa, tuttavia, riscontro l’esistenza di contraddittori necessari, differenti dall’Autorità emanante. In altri termini, la circostanza che siano rinvenibili soggetti immediatamente lesi dalle disposizioni impugnate, non pone automaticamente in posizione di controinteressati, in senso formale, i differenti soggetti che, dalla concreta applicazione delle medesime disposizioni, possono trarre vantaggio. La Sezione al riguardo non ha motivo di discostarsi da precedenti orientamenti di questo Consiglio di Stato, laddove si è affermato che: “La figura di <<controinteressato>> in senso formale, peculiare del processo amministrativo, ricorre soltanto nel caso in cui l'atto sul quale è richiesto il controllo giurisdizionale di legittimità si riferisce direttamente ed immediatamente a soggetti, singolarmente individuabili, i quali, per effetto dell’atto, abbiano (già) acquistato, una posizione giuridica di vantaggio, e, dunque, nell’ipotesi di atto generale, ove l’impugnazione sopravvenga allorché l’atto abbia già avuto applicazione. Di contro, allorché l’individuazione o l’individuabilità dei beneficiari dell’atto generale sia rinvenibile <<aliunde>> in quanto il beneficio in esso previsto è in ipotesi applicabile a categorie di soggetti, genericamente suscettibili di trarre vantaggio dall’atto, per effetto (come nella specie) di una successiva rideterminazione delle posizioni conseguite in seguito alla applicazione di precedenti provvedimenti amministrativi, non sussiste l’onere del ricorrente di costituire il contraddittorio nei confronti di costoro” (cfr. Cons. St., Sez. VI, n.173/2004). Di contro, l’eventuale sopravvenienza di atti applicativi – non impugnati – non è idonea rendere “inammissibile” l’impugnazione in precedenza proposta, ma, a tutto concedere (ed ove ne ricorrano i presupposti) a renderla improcedibile. Ciò, nella specie, non costituisce oggetto di contestazione, né appare rilevabile d’ufficio, posto che non risulta in alcun modo dedotto e provato che (limitatamente a quelle graduatorie che in corso di procedimento fossero state adottate) l’attuale ricorrente avesse un interesse diretto ed immediato ad impugnare i singoli atti applicativi.

Chiarito quanto sopra, occorre ora vagliare la fondatezza di merito delle doglianze addotte, avuto riguardo, in particolare, alla scelta di attribuire valenza asseritamente “perequativa” al ricordato bonus, quasi a rispondere alla non chiarita esigenza di ricreare diversi livelli di valore tra tipologie di titolo di studio, a prescindere dal fatto che l’uno (il diploma magistrale), benché evidentemente inferiore, fino ad una certa data era necessario, ma anche sufficiente per accedere all’insegnamento.

Al riguardo, il Ministero enfatizza la bontà sostanziale delle scelte effettuate, ritenendo le stesse rispondenti ad un più elevato interesse al miglioramento della qualità della docenza, al fine di assicurare “piena efficacia al principio di corretta valutazione dei titoli culturali e professionali dei soggetti che, stante la nuova disciplina di acquisizione dell’abilitazione all’insegnamento, formano, a seguito della costituzione delle graduatorie ai sensi del decreto del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca 22 maggio 2014 n.353 e formeranno, ad ogni aggiornamento, la platea degli aspiranti abilitati inclusi nella II fascia e gli aspiranti inclusi nella III fascia delle graduatorie di istituto.”

In questo modo, tuttavia, rileva la Sezione, confondendo l’obiettivo, con lo strumento per conseguirlo, finisce per avocare ad una fonte non propria (il regolamento ministeriale) un ambito contenutistico del tutto estraneo alle potenzialità conferitegli con la delega. Anche assumendo come neutra l’esatta qualificazione dei provvedimenti attuativi de quibus, in relazione alla quale peraltro questa Sezione ha già avuto modo di affermare che “o non hanno natura normativa, in quanto costituenti atti amministrativi generali, diretti a realizzare l’aggiornamento ed il rinnovo delle graduatorie di istituto, oppure sono atti modificativi di tabelle e quindi non necessitanti dei pareri necessari per l’emissione dei regolamenti veri e propri” (cfr. Cons. St., Sez. II, n. 3557/20125, cit. supra), è comunque evidente che agli stessi non si possa consentire di travalicare i limiti stabiliti dalla fonte primaria che li prevede. Al contrario, nel caso di specie, attraverso l’attribuzione del già ricordato bonus (non potendo qualificarsi diversamente l’attribuzione di partenza di un punteggio aggiuntivo, di fatto a parità di condizioni date) non è chi non veda come si venga a creare una disparità di trattamento difficilmente superabile in concreto, che finisce per rendere tamquam non esset la “conquistata” iscrizione nella II fascia delle graduatorie di istituto dei diplomati magistrali ante anno scolastico 2001-2002.

E il paradosso, rileva la Sezione, è che ciò avvenga nel momento in cui ancora si discute della –assai più pregnante- valenza abilitante di quel titolo ai fini dell’inserimento nelle GAE, con conseguente possibilità di partecipare al piano assunzionale per posti di ruolo nell’ambito dei provvedimenti attuativi della l.n. 107 del 2014, cosiddetta “la buona scuola” (la fondatezza della pretesa dei diplomati magistrali con titolo conseguito entro l'anno scolastico 2001/2002 ad essere inseriti nelle graduatorie ad esaurimento, anziché esclusivamente in quelle di istituto, è stata riconosciuta da molteplici pronunce del Consiglio di Stato; cfr. ex plurimis, Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1973; id., 21 luglio 2015, n. 3628, 27 luglio 2015, nn. 3673 e 3675 e 3 agosto 2015, n. 3788).

Al riguardo, sarebbe sufficiente richiamare quanto affermato in occasione del già ricordato parere di questa Sezione n.3813/2013, avente ad oggetto il D.M. n.62 del 13 luglio 2011, che attraverso la collocazione in III fascia, finiva per disconoscere valore, in maniera del tutto analoga, al diploma magistrale conseguito prima dell’anno scolastico 2001/2002. Nel dichiarare illegittimo suddetto decreto “nella parte in cui non parifica ai docenti abilitati coloro che abbiano conseguito entro l’anno 2001-2002 la c.d. abilitazione magistrale, inserendoli nella III fascia della graduatoria di istituto e non nella II fascia”, la Sezione ne ha stigmatizzato il contrasto “con tutte le disposizioni di legge e di rango secondario, che sanciscono la natura abilitante del titolo conseguito negli istituti magistrali a seguito di regolare corso di studio. In altri termini, prima dell’istituzione della laurea in Scienza della formazione, il titolo di studio attribuito dagli istituti magistrali al termine di corsi triennali e quinquennali sperimentali di scuola magistrale e dei corsi quadriennali e quinquennali sperimentali di istituto magistrale (per la scuola dell’infanzia) o al termine dei corsi quadriennali e quinquennali sperimentali dell’istituto magistrale (per la scuola primaria) dovevano considerarsi abilitanti, secondo l’art. 53 R.D. 6 maggio 1923, n. 1054, in combinato disposto con l’art. 197 d.l. 16 aprile 1994, n. 297.Ciò è sancito inoltre dal D.M. 10 marzo 1997, dall’art. 15, co. 7, del d. P.R. 23 luglio1998, n. 323, ed infine, recentemente, ai fini dell’ammissione al concorso a cattedre, dal d.d.g. n. 82 del 24 settembre 2012”.

Oggetto del contendere, ora come allora, è il tentativo di non “parificare” ciò che il legislatore, nel susseguirsi dei regimi giuridici, ha voluto, almeno a certi fini, parificato, ovvero i diplomi magistrali conseguiti ante anno scolastico 2001-2002 e la laurea, introdotta a partire dall’anno successivo: nel caso del D.M. del 2011, relegando gli interessati nella III fascia delle graduatorie di istituto, laddove i laureati, ovviamente, stavano nella II; nel caso dei decreti oggi opposti, prevedendo per i laureati un irraggiungibile punteggio di partenza aggiuntivo.

L’art. 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124, che peraltro, ad onor del vero, prevede che la disciplina del conferimento delle supplenze annuali e temporanee avvenga con regolamento “da adottare secondo la procedura prevista dall'articolo 17, commi 3, della l.n.400/1988”, non contiene indicazioni che legittimino la diversificazione del punteggio a parità di titolo formale (“abilitazione” all’insegnamento, intesa in senso etimologico). Ne’ è pensabile che la maggior duttilità dello strumento utilizzato (il regolamento ministeriale), cui l’Amministrazione riferente, in verità con scarsa coerenza ricostruttiva, riconosce espressamente valenza “normativa”, nasca da un’autonoma scelta gestionale, tale da consentire alla stessa di bypassare i limiti contenutistici desumibili dalla cornice nel quale essa comunque si colloca. E suddetta cornice, in nessuna sua proposizione lascia intravedere una volontà legislativa di conferire al Ministero competente la facoltà di diversificare il valore del titolo di studio abilitante. Anzi, rileva la Sezione, di quanto detto è prova proprio la possibilità, ricordata dallo stesso Ministero, di cui all’art. 1, comma 6 ter, del d.l. n. 240/2000, inserito nel testo normativo dalla legge di conversione n. 306/2000, di valorizzare i diplomati S.S.I.S.: in quel caso, l’attribuzione di punteggio aggiuntivo trova la sua legittimazione, infatti, nella norma primaria che ha in tal modo consentito al Ministero di dare attuazione alla prevista diversificazione, altrimenti egualmente improponibile. L’esistenza di un limite al potere conferito, dalla fonte primaria, all’Autorità di vertice dell’istruzione pubblica, nella potestà di incidere sui punteggi attribuibili alle diverse categorie di titoli, non può non concretizzarsi in primis, ritiene la Sezione, nell’esigenza di non rendere del tutto virtuale l’affermata “parificazione” tra abilitati con diploma e abilitati con laurea, seppur tenendo conto dei noti riferimenti temporali. L’ampiezza della forbice creata con l’introduzione del punteggio aggiuntivo, cioè, ben difficilmente comprimibile in concreto, si traduce inevitabilmente nella potenziale inefficacia dell’inserimento nella II fascia delle graduatorie di istituto e in quanto tale non può essere condivisa.

Infine, e solo per completezza, egualmente priva di consistenza e fonte di dubbi aggiuntivi circa la ritenuta collocazione ordinamentale dei provvedimenti gravati, la posizione del Ministero laddove, per difenderne la legittimità, li qualifica come “esecutivi” del più generale D.M. 10 settembre 2010, n. 249, recante “Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell'articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244”. Trattasi, come ben comprensibile dalla stessa rubrica, di provvedimento che dà attuazione a delega ben precisa e del tutto autonoma rispetto a quella di cui all’odierno gravame, accomunabile ai provvedimenti ministeriali in esame solo per l’appalesato intento di ravvisare in ogni scelta ministeriale il fil rouge comune della ricordata esigenza di valorizzazione della qualità dell’accesso all’insegnamento. Valorizzazione che non può tuttavia trovare consacrazione – e cristallizzazione – in scelte interpretative che di fatto delegificano “per praticità di intervento” materie al di fuori dei limiti consentiti dal legislatore primario.

Alla luce delle considerazioni svolte, la Sezione ritiene che il ricorso debba essere accolto.


P.Q.M.


Esprime il parere che il ricorso debba essere accolto nei sensi di cui in motivazione.


 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Antonella ManzioneGerardo Mastrandrea
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

Roberto Mustafà