Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 12/02/2018

N. 00403/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01862/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1862 del 2017, proposto da:
Saep S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Crisostomo Sciacca, Biagio Giliberti, Antonella Capria, Gennaro Terracciano, Vincenzo Barrasso, Edoardo Rulli, Francesca Carlesi, Luca Amicarelli ed Enrico Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonella Capria in Milano, piazza Belgioioso, 2;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliato in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti di

Arturo Berselli & C. S.p.a, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Invernizzi e Valeria Piazzini, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Milano, via Vincenzo Monti, 41;

per l'annullamento

- del bando di gara avente ad oggetto il “Servizio di mantenimento dei detenuti e internati attraverso l'approvvigionamento di derrate alimentari per il confezionamento di pasti per gli Istituti penitenziari, con assicurazione del servizio di sopravvitto”, indetto dal Provveditorato Regionale per la Lombardia in data 6 luglio 2017 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale in data 7 luglio 2017;

- del disciplinare di gara, del capitolato prestazionale, dello schema di accordo quadro, delle tabelle vittuarie invernali ed estive, delle appendici al capitolato prestazionale, nonché di tutti gli altri atti inclusi nella lex specialis di gara, ivi inclusa, ove occorrer possa, la determina a contrarre n. 33 adottata dal Provveditorato Regionale per la Lombardia in data 21 giugno 2017 e pubblicata sul sito web del Ministero della Giustizia in data 13 luglio 2017;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ivi inclusi quelli istruttori, dal contenuto ignoto, ove assunti a presupposto per l'individuazione dei prezzi unitari a base d'asta relativi alla diaria giornaliera.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e di Arturo Berselli & C. S.p.a;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 novembre 2017 la dott.ssa Concetta Plantamura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con bando pubblicato il 7 luglio 2017 il Provveditorato regionale per la Lombardia ha indetto una “gara per la conclusione di un accordo quadro relativo all’affidamento del servizio di mantenimento dei detenuti e internati”, consistente nell’approvvigionamento di derrate alimentari per il confezionamento di pasti giornalieri completi ai ristretti negli istituti penitenziari (cd. Vitto) della Lombardia, con assicurazione del servizio di “Sopravvitto”. Quest’ultimo, stando al capitolato prestazionale, include l’insieme dei generi alimentari e di conforto acquistabili dalla popolazione detenuta con fondi personali, previa autorizzazione della Direzione carceraria e nei limiti della normativa vigente.

2. La gara, suddivisa in 6 lotti, ha un valore stimato complessivo di € 34.554.250,00 (IVA esclusa) mentre il prezzo di aggiudicazione, stando sempre al bando, “non potrà superare in nessun caso, pena l’inammissibilità, il limite massimo per la diaria pro-capite di € 3,90 (tre/90) IVA esclusa”.

3. L’esponente, qualificato operatore professionale del settore, riferisce che dalla documentazione di gara non sarebbe affatto ricavabile alcuna informazione in merito ai criteri utilizzati per determinare la diaria posta a base d’asta. La stessa, sempre ad avviso del medesimo patrocinio, sarebbe ampiamente incongrua e inidonea alla formulazione di un’offerta seria, consapevole e remunerativa, integrando così una clausola escludente, come tale suscettibile d’immediata impugnazione.

4. A sostegno della domanda impugnatoria, la ricorrente deduce quattro motivi.

4.1. Con il primo, Saep lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 23, 35, 54, 95 del D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nonché l’eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e travisamento in punto di quantificazione della diaria giornaliera per il servizio di mantenimento detenuti.

Il valore della diaria costituirebbe un prezzo impossibile, non consentendo oggettivamente la presentazione di un’offerta seria, ponderata e, in ogni caso, in ribasso rispetto alla base d’asta; il tutto come illustrato nel parere pro-veritate sulla congruità del prezzo a base di gara predisposto e giurato dal Prof. Amedeo Maizza, Ordinario di Economia e Gestione delle Imprese presso l’Università del Salento, e nella relazione tecnica redatta dal Prof. Paolo Cupo, Professore Ordinario di Economia ed Estimo Rurale presso l’Università degli Studi di Napoli Federico II, allegate entrambe al ricorso. Da esse si ricaverebbe, altresì, l’irragionevolezza delle previsioni di gara, avuto riguardo alle reali tendenze di mercato, con particolare riferimento all’obbligo di fornire determinate percentuali quantitative di prodotti derivanti da agricoltura biologica o DOP/IGP, ivi definito “assai complesso (se non impossibile)” da adempiere.

L’irragionevolezza deriverebbe anche dalla circostanza che, stando al capitolato prestazionale, nella diaria s’intenderebbero interamente compensati tutti i servizi, le forniture dei generi alimentari, le prestazioni del personale, le spese ed ogni altro onere inerente e conseguente al servizio di mantenimento in esame, con tutto ciò che ne consegue quanto all’assunzione di costi di gestione ulteriori rispetto a quelli del mero approvvigionamento e consegna delle derrate.

Mancherebbero, inoltre, le indicazioni sul percorso seguito per la determinazione della diaria, con omissione di istruttoria sui prezzi dei prodotti alimentari richiesti dalle tabelle vittuarie, essendosi l’amministrazione limitata a “reiterare” la medesima diaria posta a base delle procedure espletate nel 2010, senza neppure considerare che una significativa percentuale delle derrate da fornire debba provenire da produzioni biologiche, da denominazioni d’origine controllata e, in caso di prodotti ittici, da forme di pesca ecosostenibile.

4.2. Con il secondo motivo si deduce, poi, la violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, la violazione dell’art. 57 TFUE e dell’art. 3 della Costituzione, nonché, l’eccesso di potere per irragionevolezza ed impossibilità della prestazione richiesta.

Il Bando renderebbe impossibile la presentazione dell’offerta, dal momento che, nella quantificazione dei prodotti biologici e dei prodotti DOP/IGP, si è inteso applicare le percentuali fissate nel Decreto Ministeriale 25 luglio 2011, recante “criteri ambientali minimi per la ristorazione collettiva e derrate alimentari” (cd. Decreto CAM). Senonché, mentre alcuni prodotti di cui viene richiesta la certificazione DOP/IGP/STG non esisterebbero affatto quali prodotti con detta qualificazione, per altri, le percentuali richieste dal Decreto CAM non risulterebbero presenti, specie con riguardo a carne e pesce biologici, nella realtà dei mercati biologici.

4.3. Con il terzo motivo si deduce, quindi, l’eccesso di potere per irragionevolezza ed indeterminatezza della lex specialis e conseguente impossibilità di definire seriamente l’offerta.

Le modalità operative di gestione del servizio di mantenimento (come, ad esempio, quelle attinenti il personale utilizzato dal Fornitore nello svolgimento del servizio, la gestione della contabilità, gli orari di erogazione del servizio, i dettagli del procedimento di verifica della conformità, i rapporti tra i soggetti incaricati di seguire l’esecuzione del contratto), nonché altre indicazioni essenziali, quali gli aspetti attinenti all’ordine e alla sicurezza dell’Istituto, non sarebbero definiti a priori, in quanto demandati ad un momento successivo all’aggiudicazione.

4.4. Con il quarto e ultimo motivo si lamenta, infine, la violazione e falsa applicazione dell’art. 162 D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, nonché il difetto di motivazione.

Mentre in passato, rammenta l’istante, il servizio mantenimento detenuti era assegnato mediante procedure di selezione a regime secretato, l’odierno bando, senza alcuna motivazione al riguardo, ha indetto una procedura aperta, con scelta irragionevole data la delicatezza dell’appalto.

5. Si è costituito il Ministero della Giustizia, controdeducendo alle censure avversarie ed eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso, sul presupposto che le clausole impugnate non sarebbero affatto escludenti, come reso evidente dall’avvenuta presentazione della domanda di partecipazione da parte dell’esponente.

6. Si è costituito altresì Arturo Berselli & C. S.p.a., allegando copia del ricorso autonomamente proposto avverso la medesima delibera impugnata col ricorso in epigrafe, rubricato al n. 1891/2017 r.g. di questo Tribunale.

7. Alla camera di consiglio del 6.09.2017 la sezione ha respinto la domanda incidentale di sospensione, non ravvisando il prescritto periculum in mora, tenuto conto della fissazione dell’udienza di discussione del merito alla data del 23.11.2017 e che la procedura è stata medio tempore sospesa, a tempo indeterminato, da parte committente.

8. Alla pubblica udienza del 23.11.2017, presenti gli avv. G.C. Sciacca, G. Terracciano e B. Giliberti per la parte ricorrente; D. Bellisario per l'Avvocatura dello Stato; V. Piazzini per Berselli S.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione, previa richiesta di anticipata pubblicazione del dispositivo, ai sensi dell’art. 120, co. 9 c.p.a.

9. Con dispositivo n. 2250, del 24/11/2017, il Tribunale, in accoglimento del ricorso, ha annullato gli atti impugnati, condannando l’Amministrazione intimata al pagamento in favore della ricorrente delle spese processuali, liquidate in € 10.000,00 (diecimila), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato; compensando per il resto.

10. Rammenta, in primo luogo, il Collegio come in subiecta materia la sentenza sia ordinariamente redatta «in forma semplificata», potendo consistere «in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo» (artt. 120, co. 6 e 74 c.p.a.). È in stretta aderenza a dette coordinate normative, e richiamando come “precedente conforme” la sentenza del T.A.R. Campania, sezione IV, del 20.11.2017, n. 5476 (ma, negli stessi termini, cfr. anche, stesso T.A.R., sentenze nn. 5477/2017 e 5483/2017, T.A.R. Sicilia, Palermo, 27.12.2017, n. 3015), che la Sezione intende procedere di seguito allo scrutinio della res iudicanda.

11. Sempre in via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di improcedibilità del ricorso, sollevata da parte dell’Avvocatura erariale sul presupposto che - avendo l’impresa Saep partecipato alla gara - la stessa non avrebbe più interesse ad impugnarne il relativo bando.

L’eccezione non ha pregio.

S’intendono come noto per clausole escludenti, non solo le clausole che dettano i requisiti di partecipazione in senso stretto, ma anche quelle che impongono, ai fini della partecipazione, “oneri manifestamente incomprensibili o sproporzionati, ovvero che impediscono o rendono impossibile il calcolo di convenienza tecnico o economico, ovvero che prevedono condizioni negoziali eccessivamente onerose o obiettivamente non convenienti” (cfr., fra le più recenti, Cons. Stato, Sez. III, 2 febbraio 2015, n. 491).

Solo al cospetto di talune clausole può, dunque, dirsi che la presentazione dell’offerta e la successiva ammissione del concorrente alla gara denotino la carenza di interesse all’impugnazione del bando cui esse ineriscono. Non così, ad esempio, per quelle che, come nella fattispecie all’esame, imponendo condizioni eccessivamente onerose, pur non impedendo la presentazione di un’offerta, costringono il concorrente a formularla in termini antieconomici, lasciando così intatto il suo interesse all’impugnazione immediata del bando.

12. Nel merito, il Collegio reputa fondato il primo motivo di ricorso.

12.1. Le relazioni tecniche di parte e segnatamente le perizie giurate vertenti sulla congruità del prezzo a base d’asta, predisposte secondo quanto in precedenza indicato (sub punto 4.1.), costituiscono un serio indizio della irragionevolezza del predetto prezzo, che avrebbe dovuto essere smentito dalla dimostrazione, invero mancata, di una approfondita e adeguata istruttoria da parte della stazione appaltante.

12.2. Giova in proposito rimarcare che, l’elemento qualificante della procedura selettiva in argomento, rispetto alle precedenti commesse richiamate dall’Amministrazione, va colto nell’inserimento, all’interno del rapporto di fornitura posto a base di gara, di una percentuale di prodotti “a basso impatto ambientale”. L’incidenza di tale elemento, tuttavia, non risulta preceduta da una adeguata istruttoria e, segnatamente, da un preliminare piano economico-finanziario, capace di giustificare i valori economici posti a base della selezione. Rilievo ampiamente sintomatico di ciò è la circostanza che la base d’asta sia identica a quella della gara svolta nel 2013, nonostante il fisiologico aumento dei prezzi avutosi nell’ultimo quadriennio e, soprattutto, nonostante allora non fossero richieste, a differenza di quanto si legge nella gara odierna, le rilevanti percentuali di alimenti previsti dai C.A.M.

12.3. Su quest’ultimo aspetto, va segnalato che, alla stregua della documentazione di gara e, in particolare, delle specifiche tecniche degli alimenti da fornire:

- almeno il 40% di “frutta, verdure e ortaggi, legumi, cereali, pane e prodotti da forno, pasta, riso, farina, patate, polenta, pomodori e prodotti trasformati, formaggio, latte UHT, yogurt, uova, olio extravergine” devono provenire da produzione biologica in accordo con il regolamento 834/2007/CE e relativi regolamenti attuativi; mentre un ulteriore 20% almeno, sempre della stessa macroarea di alimenti e sempre espresso in percentuale di peso sul totale, deve provenire da “sistemi di produzione integrata” (con riferimento alla norma UNI 11233:2009), da prodotti IGP DOP e STG;

- almeno il 15% in peso sul totale della carne deve provenire da produzione biologica, in accordo con i già citati regolamenti europei, mentre un ulteriore 25% almeno, sempre espresso in peso sul totale, deve provenire da prodotti IGP e DOP – e da prodotti tipici e tradizionali;

- almeno il 20% di pesce, espresso in peso sul totale, deve provenire da acquacoltura biologica.

12.4. Ebbene, nonostante tale qualificante richiesta, dalla documentazione di gara o, più in dettaglio, dalla determina a contrarre, non si rinviene alcun elemento da cui evincere le indagini svolte per fissare i valori economici di gara o, comunque, il metodo di calcolo della base d’asta.

L’Amministrazione si è limitata a depositare in atti una relazione informativa, corredata da documentazione che, senza fornire utili elementi conoscitivi sulla fase preparatoria della gara, espone la metodica seguita dalla stazione appaltante che, però, a giudizio del Collegio, costituisce un’indiretta conferma, per le ragioni di seguito indicate, dell’insufficiente corredo istruttorio posto a fondamento della procedura selettiva in esame.

12.5. Afferma la difesa erariale che l’Amministrazione non avrebbe inteso predeterminare le singole tipologie di derrate da destinare alle percentuali minime stabilite dai CAM, ma avrebbe provveduto a stimare la base d'asta avendo riguardo ai ribassi ottenuti nel precedente affidamento delle gare di appalto dei servizi di mensa in tutti gli istituti penitenziari, aggiudicate recentemente e, in particolare, nel primo trimestre 2017, con caratteristiche analoghe.

Dai prezzi di aggiudicazione per singoli lotti, si sarebbe, poi, provveduto a sottrarre i costi direttamente ed esclusivamente riferibili al servizio di ristorazione, quali la gestione della mensa, la manipolazione e il confezionamento dei cibi, arrivando a calcolarne l'incidenza, sul prezzo aggiudicato, in termini percentuali stimati tra il 65 e il 70%. La stima sarebbe stata effettuata prendendo a riferimento, in particolare, un documento di "analisi comparativa dei costi per l'erogazione del servizio di ristorazione scolastica e altri utenti" predisposto da una società di servizi specializzata nel settore agroalimentare e commissionato dall'ASP di Viareggio, al fine di definire il prezzo di un pasto e dei servizi ad esso collegati nell'ambito della ristorazione scolastica. Si sarebbe tenuto conto, altresì, dei prezzi del servizio di mantenimento dei detenuti attualmente in corso e appena rivalutati (con approvazione delle diarie 2017 da parte della Corte dei Conti in sede di controllo), da cui emergerebbe, ad oggi, ancora un certo margine medio non consumato rispetto alla base d'asta fissata.

12.6. Ebbene, si ricava da quanto suesposto che l’Amministrazione, per determinare la base d’asta, ha in sostanza scorporato il costo medio delle derrate alimentari rilevato nelle gare, svolte sul territorio nazionale, per il servizio mensa erogato agli agenti della polizia penitenziaria, strutturate, a suo dire, secondo analoghi criteri di sostenibilità ambientale. Per tale via, stimando che, nella complessiva economia del servizio aggiudicato, il costo delle derrate alimentari sia pari al 30-35% del prezzo di aggiudicazione, la stessa P.A. è giunta a calcolare per differenza il prezzo di tali forniture, a cui ha rapportato la base d’asta di cui si discute.

12.7. Ritiene il Collegio che, in tale operazione di “scorporo” risiedano ulteriori vizi istruttori, che corroborano la dedotta irragionevolezza della base d’asta, denunciata da parte ricorrente.

Già la stessa opzione di utilizzare come parametro di riferimento le evidenze procedimentali di altro, ancorché coevo, procedimento di aggiudicazione, relativo ai servizi di mensa presso gli istituti penitenziari, rappresenta una metodica di dubbia affidabilità, attesa la differenza delle prestazioni (servizio di ristorazione piuttosto che fornitura di derrate) poste a confronto e rispetto alle quali non può certo ipotizzarsi (solo) un rapporto di mera continenza quantitativa (sì da far ritenere sufficiente, come criterio di raccordo, l’applicazione di un semplice coefficiente aritmetico per creare, rispetto ai costi delle derrate, nell’ambito delle distinte procedure concorsuali, un rapporto di equivalenza economica).

Occorre tener presente, poi, che, all’interno dell’unitaria ed inscindibile prestazione offerta dai singoli concorrenti nell’appalto del servizio di mensa, il costo delle singole derrate è destinato a perdere una valenza obiettiva, costituendo solo una delle molteplici variabili che compongono il dato complessivo dei costi di gara. Ed invero, come già messo bene in luce dal T.A.R. Campania: “Nell’economia di tale procedura d’appalto, impropriamente utilizzata come tertium comparationis, il costo delle derrate, definito a valle del procedimento di scorporo, risulta ricavato dal prezzo di aggiudicazione dopo il ribasso di gara: è, dunque, agevole immaginare rispetto a tale distinto scenario che più ampi fossero i margini per modulare l’offerta potendo, in astratto, qui ammettersi anche costi maggiori per le derrate (per effetto dell’inclusione di prodotti di provenienza certificata) siccome suscettivi di essere calmierati attraverso meccanismi di compensazioni con altre voci economiche in modo da assicurare, comunque, ai partecipanti effettive possibilità di guadagno.

In via di mera tesi la fornitura di derrate alimentari all’interno della più ampia prestazione del cd. servizio mensa poteva anche avvenire senza prevedere alcun utile riservando il ricarico ad altre componenti dell’offerta. Di contro, nell’appalto qui in rilievo – che ha ad oggetto la (sola) fornitura delle derrate – resta impedita, in apice, la possibilità di far ricorso a meccanismi correttivi e di compensazione per stemperare il maggior costo rinveniente dall’utilizzo, in significative percentuali, di prodotti di provenienza certificata. Si presta, poi, a molteplici rilievi proprio l’individuazione della descritta percentuale di scorporo, siccome definita sulla base di uno studio (reperibile su internet) operato da una società privata (CONAL) per conto dell’azienda pubblica di servizi alla persona (ASP) di Viareggio, in relazione alla fornitura di pasti operata nell’anno 2012/2013 a beneficio, soprattutto, di scuole dell’infanzia, scuole primarie e asili, nonché di alcune altre tipologie di utenze (cooperative sociali e casa di riposo). È proprio nell’ambito di questo studio, infatti, che si stima il costo delle derrate alimentari in una percentuale di circa il 35%-40% del costo totale. La profonda diversità dell’ambito di riferimento in cui è maturato tale studio rende ancora più fievole quel rapporto di equivalenza che, già in prima battuta, era sembrato forzato nel confronto tra l’appalto qui in rilievo e quello del servizio mensa. In merito, si osserva che, in primo luogo, i pasti sono forniti, in grande prevalenza, a studenti dell’asilo e della scuola dell’infanzia e primaria, con la conseguenza che gli alimenti debbono essere somministrati in quantità evidentemente minori rispetto a quelle di cui sono bisognevoli gli adulti che, per l’ovvia applicazione delle norme in tema di imputabilità penale (artt. 97 e 98 c.p.), compongono la popolazione carceraria. In secondo luogo, lo studio si riferisce a pasti confezionati per individui liberi che effettuano anche dei pasti al di fuori del circuito monitorato, il che costituisce un ulteriore profilo di diversità significativa. Appare evidentemente irragionevole presumere che l’incidenza del costo delle derrate alimentari sia analogo in procedure rivolte a utenze tanto diverse. A ben vedere, poi, la conclusione in merito alla non estensibilità delle conclusioni dello studio effettuato dal CONAL a prestazioni di carattere diverso è confermata dall’introduzione dello studio medesimo, secondo cui, il confronto con i prezzi di mercato in situazioni analoghe non è operazione metodologicamente corretta “perché ogni situazione è un caso a se stante e non esistono situazioni sovrapponibili sic et simpliciter, essendo molteplici le variabili che possono intervenire: numero di pasti erogati giornalmente, durata contrattuale, modalità di erogazione del servizio, logistica, eventuali ammortamenti, livello di qualità del servizio, efficienza, livello di soddisfazione del cliente ecc.. Tuttavia il confronto con situazioni similari può essere effettuato, ma solo per avere un’idea di massima sull’andamento del mercato e non per conoscere la congruità dei singoli elementi costitutivi del costo pasto, in relazione alla ricaduta qualitativa sul servizio in generale” (cfr. pag. 3 del citato studio della CONAL). Inoltre, lo studio è datato non essendosi potuto tener conto, evidentemente, dell’eventuale fluttuazione dei prezzi delle diverse tipologie di cibo successiva al 2013. Ancora, nella stessa ottica, va rilevato che la stessa operazione di scorporo appare potenzialmente fallace nella misura in cui il costo di una prestazione complessa (qual è quella di ristorazione, comprensiva del costo del servizio, della cottura, delle stoviglie ecc.) tiene conto di molti più aspetti rispetto a quella della fornitura degli alimenti ed è, in genere, equilibrata rispetto al complesso delle sue componenti. Innanzi a una operazione tanto complessa e potenzialmente fallace di per sé, emerge con ancora maggiore evidenza il vizio istruttorio sopra descritto nell’utilizzare un parametro modellato in tempi diversi e per una gara relativa a un servizio destinato a una ben diversa tipologia di utenza” (così, T.A.R. Campania, sentenza n. 5476/2017 citata).

12.8. Sulla ragionevolezza della metodica seguita dalla stazione appaltante per la determinazione della diaria s’impone, infine, un’ulteriore riflessione, avendo la lex specialis stabilito che con essa “s’intendono interamente compensati, dall’Amministrazione contraente all’Appaltatore, tutti i servizi, le forniture dei generi alimentari, le prestazioni del personale, le spese ed ogni altro onere inerente e conseguente ai servizi di cui trattasi” (p.2.5 del capitolato prestazionale in atti).

Si ricava da ciò che, nella determinazione della diaria, non risultano valorizzati i costi “accessori” connessi alla gestione della fornitura di derrate alimentari (es. fornitura di elettricità nei locali ove gli alimenti sono conservati, costi per la movimentazione delle derrate, pulizia, costi per la gestione del servizio personale) che, pure, sono a carico della società fornitrice.

12.9. Preme ribadire, ancora, che la documentazione depositata dalla P.A., non solo, non ha confutato le asserzioni della parte ricorrente in merito alla irragionevolezza della determinazione della base d’asta, ma, anzi, ha confermato la sussistenza di un’istruttoria superficiale, che non consente di ritenere la diaria giornaliera indicata a base d’asta adeguata a garantire un’offerta di qualità, competitiva e remunerativa (cfr., sulla necessità di determinare la base d’asta facendo riferimento a criteri verificabili, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 28 agosto 2017 n. 4081, per cui: “…la base d’asta stessa, seppure non deve essere corrispondente necessariamente al prezzo di mercato, tuttavia non può essere arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza; id., Cons. Stato, III, 10 maggio 2017, n. 2168).

12.10. Va rimarcato, infine, come, anche nella disciplina del nuovo codice degli appalti, le stazioni appaltanti debbano garantire la qualità delle prestazioni, non solo nella fase di scelta del contraente (cfr. art. 97 in tema di esclusione delle offerte anormalmente basse), ma anche nella fase di predisposizione dei parametri della gara (cfr. art. 30, co. 1 d.lgs. 50/2016).

13. Conclusivamente, alla luce delle argomentazioni che precedono, devono ritenersi fondati i suesposti profili del motivo qui in rilievo.

14. Il ricorso va, pertanto, accolto, dovendo ritenersi assorbiti gli ulteriori motivi di gravame, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

15. Le spese di lite vanno poste a carico dell’Amministrazione intimata in virtù del principio di soccombenza e liquidate come da dispositivo a favore della ricorrente, mentre vanno compensate per il resto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna la resistente Amministrazione al pagamento delle spese di lite a favore della ricorrente, liquidandole in euro 10.000,00 (diecimila), oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato; compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 novembre 2017 con l'intervento dei magistrati:

Angelo Gabbricci, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere, Estensore

Fabrizio Fornataro, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Concetta PlantamuraAngelo Gabbricci
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO