Giustizia Amministrativa

N. 04728/2012 AFFARE

Numero 04576/2013 e data 14/11/2013

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REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Prima

Adunanza di Sezione del 10 aprile 2013


NUMERO AFFARE 04728/2012

NUMERO AFFARE 00643/2013

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.


- quanto al ricorso n. 4728 del 2012: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Associazione Ferrovia Valle Metauro Fvm, contro Regione Marche, e nei confronti di Provincia di Pesaro e Urbino, Comune di Fano,
avverso dliberazione della Regione Marche, Giunta Regionale, emessa nella seduta del 17 ottobre 2011, Adunanza n. 87, legislatura IX, delibera n. 1372, avente ad oggetto: “Parere richiesto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla dismissione della linea ferroviaria Fano – Urbino”;
quanto al ricorso n. 643 del 2013: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto da Associazione Ferrovia Valle Metauro, Fondazione Fondo Ambiente Italiano, Associazione Assoutenti Trasporto Pubblico, Associazione Fronte di Azione Popolare Pesaro, Omiccioli Hadar, Associazione Legambiente Urbino, A.N.T.A. Ass. Naz. Trasporti Atipici, Zaffini Roberto, D'Anna Giancarlo, Mattioli Michele, Ass. Bene Comune, Uil Trasporti Marche, Or.Sa. Organ. Sindacati Aut di Base, contro Regione Marche, Provincia di Pesaro e Urbino,
avverso decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 430 del 15 dicembre 2011, con cui si autorizza la dismissione della linea ferroviaria Fano –Urbino, ubicata nella Regione Marche, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

LA SEZIONE

Vista la nota di trasmissione della relazione prot. n. 778 in data 26/04/2012 con la quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali ed il personale ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull' affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Nicola Russo;


Premesso:

L’associazione Ferrovia Valle Metauro, AFVM, con atto in data 14 febbraio 2012, presentava rid Deliberazione della Regione Marche, Giunta regionale, emessa nella seduta del 17 ottobre 2011, Adunanza n. 87, Legislatura IX, Delibera n. 1372, avente ad oggetto: “Parere richiesto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla dismissione della linea ferroviaria Fano – Urbino”.

Nel ricorso lamentava: - 1. eccesso di potere per istruttoria inadeguata, sostenendo che la Regione non avesse tenuto in considerazione delibere precedenti e per non aver richiesto il parere dei Comuni e delle associazioni interessate alla questione; - 2. eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca in quanto il parere espresso dalla Giunta si porrebbe in antitesi con tutta l’attività precedentemente svolta al fine di consentire il ripristino della linea; - 3. eccesso di potere per illogicità manifesta in quanto alcuni documenti istruttori manifesterebbero altresì l’interesse della Regione ad un nuovo collegamento ferroviario; - 4. eccesso di potere per sviamento della causa tipica in quanto non si perseguirebbe l’interesse pubblico al mantenimento di un’infrastruttura fondamentale, prevalente su esigenze di bilancio; - 5. violazione di legge per mancato rispetto del principio dell’economicità dell’azione amministrativa e del contraddittorio con i terzi interessati.

In riferimento alla istanza di sospensiva contenuta nel ricorso, questa Sezione, con parere interlocutorio n. 04728/2012 del 13 giugno 2012, ha ritenuto che la richiesta incidentale di sospensione dell’atto impugnato vada respinta.

Il Ministero riferente nella relazione eccepisce la inammissibilità del ricorso, stante la non definitività dell’atto impugnato e, nel merito, la infondatezza infondato delle censure.

In seguito, l’associazione Ferrovia Valle Metauro, AFVM, assieme ad altre associazioni (Assoutenti, Associazione Fronte di Azione Popolare, Associazione Nazionale Trasporti Atipici, Associazione Bene Comune; Fondazione Fondo Ambiente Italiano), a sigle sindacali (UIL Trasporti Marche, Or.S.A. – Organizzazione Sindacati Autonomi e di Base) e a singoli privati (sigg.ri Hadar Omiccioli, Roberto Zaffini, Giancarlo D’Anna, Michele Mattioli), con atto in data 12 aprile 2012, hanno presentato un altro ricorso straordinario al Capo dello Stato al fine di ottenere l’annullamento, previa sospensione, del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti prot. n. 430 del 15 dicembre 2011, con cui era stata autorizzata la dismissione della linea ferroviaria Fano –Urbino, ubicata nella regione delle Marche, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

Nel ricorso si lamenta: - I. eccesso di potere per istruttoria inadeguata, sostenendo che il Ministero non ha richiesto il parere dei Comuni interessati e delle associazioni interessate alla questione e che la Regione si è espressa in base ad un’istruttoria inadeguata non interpretando gli interessi della collettività; 2. eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca in quanto il provvedimento ministeriale e il prodromico parere espresso dalla Giunta regionale si pongono in antitesi con tutta l’attività precedentemente svolta al fine di consentire il ripristino della linea; - 3. eccesso di potere per illogicità manifesta in quanto alcuni documenti istruttori manifesterebbero altresì l’interesse della Regione ad un nuovo collegamento ferroviario; - 4. eccesso di potere per sviamento della causa tipica in quanto non si perseguirebbe l’interesse pubblico al mantenimento di un’infrastruttura fondamentale, prevalente su esigenze di bilancio; -5. violazione di legge per mancato rispetto del principio dell’economicità dell’azione amministrativa e del contraddittorio con i terzi interessati.

Con riguardo a tale secondo ricorso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha trasmesso una relazione contenente motivazioni ed elementi a supporto della legittimità del provvedimento impugnato, chiedendo, pertanto, il rigetto del ricorso.

Considerato:

Preliminarmente deve disporsi la riunione dei ricorsi, per motivi di connessione soggettiva ed oggettiva.

Ciò premesso occorre effettuare una breve ricostruzione della vicenda contenziosa.

Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., proprietaria delle aree e titolare della concessione ai fini della gestione dell'infrastruttura ferroviaria nazionale (D.M. 138T del 31.10.2000 - Atto di concessione per la gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale), in data 20/12/2002, con nota RFLAD\A00 11 \P\2002\0002543, in seguito a delibera del Consiglio di amministrazione del 31 ottobre 2002, comunicava al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l’intenzione di procedere alla soppressione ed allo smantellamento della linea, con richiesta di dismissione della stessa e rinuncia alla concessione ai sensi dell’art. 2 del citato d.m. 138/T del 31 ottobre 2000, motivando la propria determinazione in base alla forte onerosità degli interventi strutturali ai fabbricati ed agli impianti ed i complessi interventi di ripristino della funzionalità dell’armamento, ed al limitato interesse del trasporto locale sia per quanto concerne il limitato bacino di utenza, sia per il mancato interesse alla ripresa del servizio da parte della società di trasporto ferroviario.

Detto art. 2 del d.m. 138/T del 31 ottobre 2000 prevede la possibilità di procedere alla dismissione di linee ferroviarie previa autorizzazione del Ministero, sentiti i pareri del Ministero della difesa e del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica (ora MEF), i quali, in riscontro all’istruttoria per detta dismissione avviata dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con nota prot. n. 349 del 25 marzo 2003, hanno fatto pervenire i prescritti nulla osta alla dismissione della linea.

L’autorizzazione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti al proprietario del sedime ferroviario e gestore della rete ferroviaria nazionale – Rete Ferroviaria Italiana S.p.A – alla dismissione della linea comporta la rinuncia alla concessione per quanto attiene alla Rete Nazionale. Una volta cessato il vincolo di servizio alla Rete ferroviaria nazionale, viene valutato l’eventuale riutilizzo delle aree di sedime per interessi afferenti agli Enti locali ovvero alla valorizzazione economica delle aree. Pertanto, in considerazione dei compiti inerenti i servizi di trasporto pubblico regionale e locale, di cui al d.lgs. n. 422/1997 e della valorizzazione e gestione del compendio immobiliare da dismettere, il Ministero indirizzava la nota istruttoria anche alla Regione Marche ed alla Provincia di Pesaro e Urbino, qualora si ravvisasse l’interesse di detti enti locali all’utilizzo della tratta, in accordo con la società RFI S.p.A., proprietaria del sedime ferroviario, per quanto attiene alle loro funzioni in ambito regionale e locale, chiedendone i rispettivi pareri.

Per quanto attiene alla tutela dell’interesse pubblico al mantenimento di un collegamento adeguato per il servizio pubblico di trasporto, il servizio passeggeri e merci sulla linea ferroviaria Fano — Urbino è stato soppresso, previa autorizzazione del Ministero dei trasporti, con d.m. 73T del 15/04/1987 ed assicurato, per quanto riguarda il trasporto di persone, con un servizio di autolinea finanziato dalla Regione Marche. Si costituivano, quindi, comitati ed associazioni con la finalità di conseguire il ripristino del servizio ferroviario e in data 14 luglio 2000 si costituiva l’Associazione Ferrovia Valle Metauro, che presentava alla Regione una serie di progetti per il ripristino della linea ferroviaria, affiancata anche da alcuni Comuni (Fano, Pergola, Fermignano, Urbino, Sant’Angelo in Vado e Piobbico), al fine di poter ripristinare il servizio ferroviario con il suo inserimento nel Programma Strategico di Sviluppo ai sensi della L. n. 46/1992.

La Regione Marche emanava parere favorevole alla dismissione, con la deliberazione della Giunta regionale, emessa nella seduta del 17 ottobre 2011, adunanza n. 87, legislatura IX, delibera n. 1372, avente ad oggetto: "Parere richiesto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla dismissione della linea ferroviaria Fano — Urbino", in riferimento al quale l’associazione ricorrente afferma essere viziato e viziante, quale atto presupposto, l’atto di dismissione di cui al decreto ministeriale prot. n. 430 del 15 dicembre 2011, con cui si autorizza la dismissione della linea ferroviaria Fano — Urbino, impugnato con il secondo ricorso.

Tanto premesso, il Collegio ritiene, anzitutto, che il primo ricorso straordinario sia inammissibile in quanto avente ad oggetto un atto non definitivo; e, invece, com’è noto, ai sensi dell’art. 8 del d.p.r. n. 1199/1971, il ricorso straordinario al Capo dello Stato è un rimedio esperibile esclusivamente nei confronti di atti amministrativi definitivi.

La Deliberazione della Regione Marche, Giunta regionale, impugnata con il primo ricorso, emessa nella seduta del 17 ottobre 2011, adunanza n. 87, legislatura IX, delibera n. 1372 ed avente ad oggetto il "Parere richiesto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sulla dismissione della linea ferroviaria Fano — Urbino", si presenta, invero, quale atto endoprocedimentale nell’ambito della autorizzazione alla dismissione della tratta già ricompressa nella Rete ferroviaria Nazionale Fano — Urbino; essa, in quanto avente natura di mera dichiarazione di giudizio, non è idonea, quindi, a produrre effetti esterni e va pertanto inquadrata nella fase preparatoria del procedimento.

Pertanto, in quanto atto endoprocedimentale, il parere emesso dalla Regione Marche va impugnato in occasione dell’emanazione del provvedimento finale, il quale in effetti è stato impugnato, anche per il vizio di invalidità derivata dal precedente parere, con il secondo ricorso.

Venendo ad esaminare, dunque, il secondo ricorso, tuttavia, il Collegio ritiene che vada anch’esso dichiarato inammissibile, ma per la diversa ragione del difetto di legittimazione attiva in capo alle associazioni e ai privati ricorrenti.

Occorre premettere, con riguardo alla portata dell’art. 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che tale articolo, nel prevedere la facoltà di intervento nel procedimento dei soggetti “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento”, non riconosce di per sé legittimazione processuale a tutti i soggetti portatori di interessi collettivi che abbiano in concreto partecipato al procedimento.

La norma in esame, infatti - a differenza di quelle che attribuiscono a specifici enti esponenziali di interessi collettivi la facoltà di partecipare ad un particolare procedimento - si limita a sancire un principio generale. È, quindi, rimesso, rispettivamente, all’Amministrazione procedente ed all’Autorità giudiziaria il compito di verificare nel singolo caso se il soggetto interveniente abbia effettiva legittimazione procedimentale e processuale in quanto portatore di un interesse differenziato e qualificato, senza che la valutazione operata in sede di procedimento vincoli quella da rinnovarsi nella sede processuale (cfr. Cons. St., sez. IV, 29 agosto 2002, n. 4343).

In tal senso la giurisprudenza di questo Consiglio ha avuto modo di precisare che la natura delle situazioni giuridiche soggettive non muta per effetto dell’intervento di fatto nel procedimento amministrativo. Pertanto, la legittimazione procedimentale riconosciuta dall’articolo 9 della legge 7 agosto 1990, n. 241, ai portatori di interessi diffusi lascia impregiudicata la questione dei limiti entro i quali, in sede contenziosa, può assicurarsi tutela a tali interessi e deve, in ogni caso, escludersi che le valutazioni compiute dall’Amministrazione nell’ammettere un intervento nel procedimento amministrativo possano vincolare il giudice in ordine all’identificazione dei soggetti che devono necessariamente partecipare al processo (Cons. St., sez. VI, 30 dicembre 1996, n. 1792; sez. IV, 4 settembre 1992, n. 724).

Queste conclusioni sono state confermate persino quando l’Amministrazione addivenga alla stipulazione di accordi ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990 “al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale […]”. Tali accordi, infatti, possono validamente stipularsi solo con i soggetti “interessati”, e la valutazione compiuta dall’organo procedente quanto all’individuazione di tali soggetti non vincola l’Autorità giudiziaria e non conferisce di per sé legittimazione processuale alle controparti del negozio in ordine all’impugnazione del provvedimento conclusivo (Cons. St., sez. IV, 22 marzo 2001, n. 1683).

Indipendentemente dalla sussistenza o meno di un procedimento, la questione principale da risolvere è se nella specie sussista o meno una posizione sostanziale tale da legittimare l’associazione ricorrente (A.F.V.M.) e le altre associazioni e i privati ricorrenti a proporre il ricorso contro il provvedimento di dismissione della linea ferroviaria in questione.

In tale contesto, va subito sottolineato come tale legittimazione debba escludersi nel caso concreto, in considerazione della mancanza in capo ai ricorrenti di una situazione soggettiva differenziata rispetto a quella della generalità dei cittadini utenti del servizio ferroviario.

L’eventuale richiamo all’art. 18 della legge n. 349 del 1986 può essere operato al solo fine di rimarcare che, nella specie, a differenza di quanto avviene in materia ambientale, dove la situazione soggettiva legittimante delle associazioni è stata operata direttamente dal legislatore, detta legittimazione deve essere verificata caso per caso, con riferimento alle singole disposizioni normative invocate.

In definitiva, quindi, occorre pervenire alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso sul rilievo che, nella materia specifica riguardante la dismissione delle linee ferroviarie, la semplice qualità delle associazioni (ferroviarie, ecc.) occasionalmente costituite e dei privati utenti del servizio ferroviario non vale a differenziare la loro posizione da quella che qualsiasi altro soggetto può vantare rispetto alla legalità dell’azione amministrativa, la quale, pertanto, non assurge alla dignità di interesse legittimo, tutelabile con azione giurisdizionale amministrativa.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, si ritiene che debba procedersi alla dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi riuniti.

P.Q.M.

esprime il parere che i ricorsi, previamente riuniti, debbano essere dichiarati inammissibili.


 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Nicola RussoGiuseppe Barbagallo
 
 
 
 

IL SEGRETARIO

Giovanni Mastrocola