Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 30/07/2018

N. 04667/2018REG.PROV.COLL.

N. 01163/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1163 del 2017, proposto da:
Comune di Corato, rappresentato e difeso dal Prof. Avv. Angelo Clarizia ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma,Via Principessa Clotilde n.2.

contro

Giovanni Roberto, rappresentato e difeso dagli avvocati Diego Vaiano e Francesco Mascoli, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

nei confronti

Ministero dei Beni e delle Attivita' Culturali e del Turismo non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza 24 novembre 2016 n. 1304 del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Bari, Sezione III.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Giovanni Roberto;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Istituto Enrico Fermi di Perugia s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 giugno 2018 il Cons. Vincenzo Lopilato e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Francesco Mascoli e Diego Vaiano;


FATTO

1.− Il signor Giovanni Roberto espone che il Comune di Corato ha esercitato il diritto di prelazione artistica , ai sensi degli artt. 60 e seguenti del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), su un immobile sito in Corato, da lui acquistato dal fallimento della Società Genesi, con delibera consiliare 13 marzo 2007 n. 9, destinando l’immobile a «contenitore culturale».

1.1.− La parte ha impugnato la determinazione comunale innanzi al giudice amministrativo.

Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza 26 luglio 2010, n. 4868, ha disposto l’annullamento di tale determinazione per difetto di motivazione.

1.2.− A seguito dell’annullamento, il Comune di Corato ha rinnovato il provvedimento di prelazione e il signor Roberto ha proposto ricorso per ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, contestando la riedizione del potere dell’amministrazione.

Il Consiglio di Stato, con sentenza 10 marzo 2011, n. 1549, ha rigettato il ricorso.

1.3.− Il Comune ha adottato, all’esito del rieserizio del potere, la delibera n. 68 del 2010.

1.4.− La parte ha poi impugnato tale delibera avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, rilevando: i) la nullità degli atti di rinnovazione del procedimento; ii) pur ammettendo la rinnovazione, la violazione del termine di sessanta giorni successivi alla notificazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 4868 del 2010.

Il Tribunale amministrativo, con sentenza 24 novembre 2016 n. 1304: i) ha dichiarato inammissibile il primo motivo, perché già esaminato e rigettato dal Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 5729 del 2015; ii) ha accolto il secondo motivo, rilevando che «è indubitabile che l’amministrazione non possa ritenersi facultizzata sine die quanto alla decisione di (ri)esercitare o meno il diritto di prelazione».

2.−L’Amministrazione comunale ha proposto appello avverso la predetta sentenza per i motivi indicati nella parte in diritto.

2.1.− Il ricorrente in primo grado si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

3.− Alla pubblica udienza del 7 giugno 2018 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1.– Le questioni poste all’esame del Collegio attengono alla legittimità della delibera comunale concernente l’esercizio del diritto di prelazione, prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, spettante alla pubblica amministrazione su beni immobili aventi natura culturale.

2.– L’appello non è fondato.

3.– In via preliminare deve essere ricostruito il quadro normativo rilevante.

I beni culturali, essendo beni privati (e pubblici) di interesse pubblico, sono sottoposti, ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004, ad un particolare regime giuridico. In particolare si prevedono «misure di protezione», con indicazione, tra l’altro, degli interventi vietati (art. 20) e di quelli soggetti ad autorizzazione (art. 21), e «misure di conservazione» (artt. 29 e ss.).

In questa sede, interessano le regole di circolazione, ed, in particolare, la cosiddetta «prelazione artistica», disciplinata agli articoli 59 e seguenti del Codice.

Il Ministero o, in caso di sua rinuncia, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali nel cui ambito si trova il bene «hanno facoltà di acquistare in via di prelazione i beni culturali alienati a titolo oneroso o conferiti in società, rispettivamente, al medesimo prezzo stabilito nell'atto di alienazione o al medesimo valore attribuito nell'atto di conferimento» (art. 60 e 62, comma 3).

Il procedimento è scandito dalle seguenti fasi: i) la denuncia dell’alienante con un atto che deve avere un contenuto puntualmente indicato, con la previsione che si considera non avvenuta la denuncia priva delle suddette indicazioni o con indicazioni incomplete o imprecise; ii) la prelazione pubblica è esercitata nel termine di sessanta giorni dalla data di ricezione della denuncia, con la previsione che nel caso in cui la denuncia sia stata omessa o presentata tardivamente oppure risulti incompleta, la prelazione è esercitata nel termine di centottanta giorni dal momento in cui il Ministero (o altro ente legittimato) ha ricevuto la denuncia tardiva o ha comunque acquisito tutti gli elementi costitutivi della stessa; iii) entro il predetto termine il provvedimento di prelazione è notificato all'alienante ed all'acquirente e la proprietà passa allo Stato (o all’ente legittimato) dalla data dell'ultima notifica; iv) le clausole del contratto di alienazione non vincolano l’amministrazione pubblica.

La Sezione ritiene che l’atto di prelazione è un provvedimento amministrativo espressione di un potere di acquisito coattivo del bene. Non si realizza, infatti, un subentro nel rapporto negoziale, come risulta dalla previsione secondo cui le clausole del contratto di alienazione non vincolano lo Stato o gli altri enti pubblici territoriali, e, in caso di omessa o difettosa denuncia, si prevede la possibilità di esercitare il diritto di prelazione senza limiti temporali e senza che la parte privata possa eccepire l’intervenuta usucapione.

La Corte costituzionale, pur riconoscendo la natura autoritativa dell’atto, ha puntualizzato che esso non possa essere qualificato come atto espropriativo in quanto «a differenza di quanto accade nelle ordinarie procedure espropriative, la prelazione viene a collegarsi ad una iniziativa (trasferimento a titolo oneroso) che non è attivata dalla parte pubblica, bensì dalla parte private titolare del bene» (Corte cost. n. 269 del 1995).

4.– Con il primo motivo l’amministrazione appellante ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, assumendo che «il sig. Giovanni Roberto ha lamentato nel proprio ricorso la carenza dell’esercizio del potere acquisitivo spettante alla pubblica amministrazione, perchéormai trascorsi i termini di legge». La giurisdizione spetterebbe, pertanto, al giudice ordinario.

Il motivo non è fondato.

Dall’analisi della normativa di disciplina della materia, sopra riportata, risulta, come già sottolineato, che l’atto di prelazione è un provvedimento amministrativo in correlazione al quale il privato è titolare di un interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice del giudice amministrativo.

La giurisdizione del ordinario è configurabile sono in presenza di un atto nullo perchè adottato in difetto assoluto di attribuzione e dunque in carenza di potere in astratto (art. 21-septies della legge n. 241 del 1990).

Nella fattispecie in esame, non viene in rilievo tale vizio dell’atto in quanto si contesta la modalità temporale di esercizio del potere e non l’esistenza del potere stesso (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 27 gennaio 2012, n. 372).

4.– Con un secondo motivo l’appellante ha dedotto che il motivo del ricorso di primo grado, accolto dal Tribunale amministrativo regionale, avrebbe dovuto essere dichiarato «inammissibile per il divieto di bis in idem», in quanto questa Sezione, con la sentenza di ottemperanza, n. 1549 del 2011, avrebbe già ritenuto, senza alcuna specifica prescrizione, che sia possibile il riesercio del potere di prelazione.

Il motivo non è fondato.

Il Consiglio di Stato, sez. VI, con sentenza n. 4868 del 2010, ha disposto l’annullamento della prima determinazione comunale 13 marzo 2007 n. 9.

A seguito dell’annullamento, il Comune ha rinnovato il provvedimento di prelazione e il signor Roberto ha proposto ricorso per ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, contestando la riedizione del potere dell’amministrazione. In particolare, si è sostenuto che una volta annullati gli atti espressivi della volontà di esercitare la prelazione immobiliare, il relativo potere non potrebbe più essere esercitato, per effetto della scadenza del termine perentorio fissato dalla legge per tale esercizio.

Il Consiglio di Stato, con la citata sentenza n. 1549 del 2011, si si è limitato ad affermare che «in base ai principi generali riguardanti gli effetti delle sentenze del giudice amministrativo, l’annullamento giurisdizionale di un atto, tempestivamente emanato entro il prescritto termine perentorio, comporta che – salvi i casi espressamente previsti dalla legge – ben può l’amministrazione esercitare nuovamente il suo potere emendando l’atto dai vizi che ne hanno determinato l’annullamento».

Da quanto esposto risulta che con la citata sentenza è stato ritenuto legittimo il riesercio del potere ma non è stata esaminata la legittimità del contenuto del provvedimento finale adottato all’esito del riesercizio del potere. In altri termini, in questa sede si contesta non l’esistenza in sé del potere di prelazione ma le modalità attraverso le quali tale potere è stato esercitato.

5.– Con un terzo motivo l’appellante ha dedotto che il primo giudice avrebbe introdotto «nell’ambito di norme specifiche, un nuovo termine perentorio non previsto dalla legge con l’inserimento anche di un dies a quo stabilito dal giudice».

Il motivo non è fondato.

La seconda delibera di prelazione, adottata a seguito dell’annullamento giudiziale per difetto di motivazione, è un autonomo atto amministrativo che deve rispettare i presupposti previsti dalla normativa del settore per l’esercizio del potere di prelazione, tra i quali il requisito temporale dei sessanta giorni.

L’unica particolarità, come correttamente messo in rilievo dal primo giudice, è rappresentata dal fatto che tale termine decorre dalla conoscenza legale della sentenza che ha annullato il precedente atto di prelazione con possibilità del suo riesercizio.

Diversamente argomentando, per effetto della statuizione di annullamento della prima delibera illegittima, si autorizzerebbe l’amministrazione a riesercitare sine die un potere, illegittimamente esercitato in prima battuta (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2007, n. 4632, in relazione alla rinnovazione del potere di autorizzazione paesaggistica; Cons. Stato, Sez. VI, 28 giugno 2007, n. 3774, in relazione alla rinnovazione del potere disciplinare). Il che comporterebbe un pregiudizio per la parte privata in violazione del complesso delle norme di garanzia, sopra riportate, che regolano la materia in esame

Applicando tali principi al caso di specie risulta il Comune avrebbe dovuto emanare il secondo provvedimento di prelazione «entro e non oltre il termine di sessanta giorni» decorrente dalla pubblicazione della sentenza 26 luglio 2010, n. 4868 e quindi entro e non oltre il 24 settembre 2010 ovvero dalla data di ricezione della notificazione della sentenza, perfezionatasi il 12 agosto 2010, e dunque entro l’11 ottobre 2010.

Nel caso di specie, invece, la delibera n. 68 del 2010 è stata adottata in data 16 dicembre 2010 e, quindi, ben oltre i suddetti termini perentori.

Ne consegue, come correttamente messo in rilievo dal primo giudice, l’illegittimità di tale delibera.

5.– L’appellato ha riproposto parte del terzo motivo del ricorso non esaminato in primo grado ovvero la violazione dell’art. 62 del d.lgs. n. 42 del 2004 per omessa notifica del provvedimento di prelazione all’alienante.

Il motivo è inammissibile per difetto di interesse: il rigetto dei motivi dell’appello principale comporta la non necessità dell’esame di tale doglianza, non potendo la parte appellata dal suo eventuale accoglimento ottenere una maggiore utilità.

6.– Il Comune è condannato al pagamento, in favore della parte privata costituita, delle spese del presente grado di giudizio che si determinano in euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando:

a) rigetta l’appello proposto con il ricorso indicato in epigrafe;

b) condanna l’appellante al pagamento, in favore della parte privata costituita, delle spese del presente grado di giudizio che si determinano in euro 2.000,00, oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo, Presidente

Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore

Marco Buricelli, Consigliere

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Vincenzo LopilatoLuciano Barra Caracciolo
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO