Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 13/03/2018

N. 01592/2018REG.PROV.COLL.

N. 06387/2017 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6387 del 2017, proposto da:
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Tommaso Gulli, 11;

contro

Comune di Anguillara Sabazia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Rosi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Lutezia, 8;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO - ROMA: SEZIONE II BIS n. 02772/2017, resa tra le parti, che ha rigettato il ricorso introduttivo ed i ricorsi per motivi aggiunti con cui venivano impugnati:

-la nota prot. n. 18858 del 10/08/2012 del Comune di Anguillara Sabazia di comunicazione del parere negativo espresso in relazione all'istanza di autorizzazione presentata dalla ricorrente in data 19 luglio 2012 per la realizzazione di un impianto di telecomunicazioni, ai sensi dell'art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003; ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e/o conseguenziale e, in particolare, degli artt. 8 e 10 della delibera di C.C. n. 3 del 2006, di approvazione del Regolamento Comunale per la disciplina delle stazioni radio per telefonia mobile e telecomunicazioni nel territorio comunale;

II. quanto ai primi motivi aggiunti:

-l'ordinanza n. 36 del 5 maggio 2014 con cui il Comune ha sospeso i lavori d'installazione dell'impianto di comunicazioni; con richiesta di accertamento e declaratoria del silenzio assenso formatosi, ai sensi dell'art. 87, comma 9, del d.lgs. n.259 del 2003, sull'istanza presentata il 19 luglio 2012 per realizzare il suddetto impianto di telefonia;

III. quanto ai secondi motivi aggiunti:

-il provvedimento prot. n.12207 del 28 luglio 2014, con cui era stata negata l'autorizzazione per la realizzazione dell'impianto di telecomunicazioni.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Anguillara Sabazia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2018 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Sartorio e Monica Galano per delega dell'avv. Francesco Rosi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1 - La Wind Tre s.p.a., a seguito dalla fusione delle due società H3G s.p.a. e Wind Telecomunicazioni s.p.a, è subentrata nella titolarità delle pratiche amministrative precedentemente in capo a Wind Telecomunicazioni S.p.A., tra cui quella a suo tempo presentata al Comune di Anguillara Sabazia in data 19 luglio 2012, per realizzare un impianto di telefonia su porzione di terreno, ubicato alla via Colle Biadaro, 19, identificato al foglio 14 ed alla particella 1420, ricadente in zona agricola E1.

2 – A suo tempo, Wind Telecomunicazioni S.p.A., che aveva inserito il sito in questione tra le aree di ricerca individuate nel Piano di Rete presentato al Comune in data 1.7.2010, aveva presentato l’istanza di cui all’art.87 del D. lgs.1.8.2003 n. 259.

2.1 - Sul progetto l’ARPA Lazio esprimeva parere favorevole di conformità ai limiti di emissione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità di cui al DPCM 8.7.2003, con nota prot. 56097 del 26.7.2012.

2.2 - Con nota prot. n.1885 del 10.8.2012, il Comune comunicava invece “parere contrario” all’installazione dell’impianto progettato, diffidando dall’inizio lavori, assumendo sia la mancata presentazione di taluni documenti, sia il contrasto dell’infrastruttura progettata con gli artt. 8 lett. b) e c), e 10 lett. d) del regolamento antenne, approvato con delibera consiliare n.3 del 2006.

3 - Avverso tale atto e contro il regolamento comunale invocato Wind proponeva ricorso al TAR del Lazio che, con ordinanza n. 4709/2012 del 21.12.2012, accordava la tutela cautelare richiesta, a seguito della quale il Comune di Anguillara Sabazia, con nota prot. 21863 del 16.9.2013, sospendeva l’efficacia della nota 18858 del 10 agosto 2012 impugnata avanti il TAR.

4 – In forza di di tale ultima determinazione, Wind, con nota del 3 marzo 2014, comunicava l’inizio dei lavori d’istallazione dell’impianto progettato alla via Colle Biadaro 19, di cui all’istanza di autorizzazione presentata in data 19.7.2012, e di tutte le ulteriori necessarie autorizzazioni.

5 - A distanza di circa due mesi dall’apertura del cantiere, interveniva l’ordinanza dirigenziale n.36 del 5.5.2014, con cui il Comune ordinava la sospensione dei lavori “in attuazione delle ordinanze n.4709/2012 e 2793/2013 del T.A.R. Lazio”.

5.1 – Con la successiva nota prot. n. 12207 del 28.05.2014, il Comune di Anguillara respingeva l’istanza di autorizzazione presentata da Wind il 19.7.2012, assumendone il contrasto con l’art.8 lett. b del regolamento antenne, che aveva imposto “divieto di installazione in prossimità (raggio di 300 mt.) e sopra edifici scolatici a destinazione sanitaria – residenziale, nonché strutture di accoglienza socio assistenziali, asili nido parchi gioco, impianti sportivi adiacenti alle scuole, strutture che accolgono minori nonché edifici vincolati ai sensi della normativa vigente classificati di interesse storico architettonico e monumentale, di pregio storico e di valore testimoniale”.

6 - Con la sentenza n. 2772/2017, il TAR Lazio, ritenendo legittima la disposizione regolamentare dell’art.8 lett. b), ha rigettato i ricorsi proposti dalla società nei confronti dei provvedimenti comunali.

7 – Avverso tale sentenza ha proposto appello Wind; appello che deve trovare accoglimento per le ragioni di seguito indicate.

8 – In particolare, con il terzo e il quarto motivo di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata nel punto in cui ha ritenuto legittimo l’art.8 lett. b) e c) del c.d. regolamento antenne, approvato con delibera del consiglio comunale n.3 del 24.1.2006. Al riguardo, ricorda che i provvedimenti gravati in prime cure, ed in particolare la nota prot. 12207 del 28.7.2014, con cui veniva negata l’autorizzazione richiesta da Wind, poggiano sull’applicazione di detta disposizione regolamentare.

8.1 - In riferimento a tali motivi di appello, deve in primo luogo essere disattesa l’eccezione della difesa comunale circa l’inammissibilità della censura, in quanto non contenuta nei motivi di ricorso in primo grado. Deve, infatti, osservarsi che l’appellante, già in primo grado, aveva evidenziato l’illegittimità derivata della nota di diniego in considerazione dell’irragionevole divieto distanziale introdotto con il regolamento antenne del Comune di Anguillara. Ne è conferma il fatto che la sentenza impugnata, non a caso, si sofferma a lungo ad esaminare la disposizione regolamentare oggetto di censura.

8.2 - Tornando al merito della censura, si osserva che sul punto il TAR ha ritenuto che il Comune non abbia “introdotto un divieto generalizzato all’installazione di impianti di telefonia mobile bensì si è limitato a dettare prescrizioni regolamentari atte ad individuare siti sensibili in stretta aderenza alla facoltà attribuita dal già citato art.8 comma 6 della legge 22 febbraio 2001 n.36”.

L’appellante contesta tale assunto, rilevando che i più recenti orientamenti della giurisprudenza hanno affermato la potestà dell’ente comunale di imporre legittime preclusioni, ma a condizione che esse si fondino su criteri di localizzazione “concreti, omogenei e specifici” e che comunque sia sempre garantita, anche attraverso la sempre possibile deroga a detti criteri, la copertura radioelettrica e non determinino “l’impossibilità della localizzazione”.

Secondo la società appellante, nel caso in esame, la preclusione imposta dal Comune di Anguillara Sabazia sarebbe del tutto generica e non dettagliata, assoggettando alla disciplina dei divieti, ad esempio, anche gli edifici “a destinazione sanitaria - residenziale”, con ciò lasciando intendere l’assoluta irrazionalità di un divieto che come tale sarebbe esteso a tutti gli edifici abitati del comune.

9 - Come anticipato, il motivo è fondato per le ragioni di seguito esposte.

9.1 - Al riguardo, è utile ricordare che la diposizione regolamentare contestata impone il divieto “di installazioni in prossimità (raggio di 300 mt.) e sopra edifici scolatici, a destinazione sanitaria – residenziale, nonché strutture di accoglienza socio assistenziali, asili nido parchi gioco, impianti sportivi adiacenti alle scuole, strutture che accolgono minori nonché edifici vincolati ai sensi della normativa vigente classificati di interesse storico architettonico e monumentale, di pregio storico e di valore testimoniale ….”.

E’ altresì utile ricordare il pertinente quadro legislativo nel quale si colloca la materia in questione, onde valutare la legittimità della disposizione innanzi richiamata. A questo proposito, si osserva che, ex art. 4 co. 1 lett. a), l. n. 36/2001: “Lo Stato esercita le funzioni relative: a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo come definiti dall'articolo 3, comma 1, lettera d), numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all'articolo 12”.

L’art. 8, co. 1 lett. a) della cit. legge n. 36 dispone che: “Sono di competenza delle regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità indipendenti: a) l'esercizio delle funzioni relative all'individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione, ai sensi della legge 31 luglio 1997, n. 249, e nel rispetto del decreto di cui all'articolo 4, comma 2, lettera a), e dei principi stabiliti dal regolamento di cui all'articolo 5”.

Giova, altresì, richiamare quanto sancito dall’art. 8, co. 6, l. 36/2001, alla cui stregua: “I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.

9.2 - Le ricordate disposizioni sono già state oggetto di valutazione da parte della giurisprudenza. In particolare, questo Consiglio (Sez. III, sent. del 30 settembre 2015, n. 4577), in ordine ad una fattispecie analoga, ha così argomentato: “La disciplina generale della localizzazione degli impianti di telefonia mobile (id est: la introduzione di prescrizioni generali relative alle distanze minime da rispettare nel caso di installazione di impianti di tal fatta, nonché la fissazione dei limiti di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici), è riservata allo Stato. E ciò sia in quanto espressione del generale e pervasivo potere - ad Esso attribuito - di introdurre nell’Ordinamento “principii fondamentali” atti a vincolare l’attività legislativa regionale e l’attività normativa locale (ai sensi dell’art.117, ultimo comma, della Costituzione), sia in quanto intrinsecamente connessa alla c.d. determinazione dei ‘livelli essenziali delle prestazioni’ che l’Amministrazione è tenuta a garantire su tutto il territorio nazionale, nell’erogazione dei servizi pubblici relativi (anche) alla tutela della salute (in forza dell’art. 117, comma 2°, lett. ‘m’, della Costituzione), sia - ancora – in quanto concernente la salvaguardia dell’ambiente e dell’ecosistema (ai sensi dell’art.117, comma 2°, lett. ‘s’, della Costituzione), sia - infine - in quanto attività connessa alla fornitura di reti di comunicazione elettronica; ‘materie’ - tutte – di preminente interesse generale, siccome coinvolgenti l’interesse nazionale (Corte Cost. n.307/2003). In aderenza a tale principio, in precedenti analoghi è stato già affermato: - che “alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell’ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (… omissis …) quali, ad esempio, il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura etc.), mentre non è consentito introdurre limitazioni alla localizzazione consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizioni di distanze minime da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni e/o a luoghi di lavoro, di ospedali, di case di cura …)” (C.S., VI^, n.3452/2006; Id., n.2371/2010; Id. n.44/2013); - e che “va dichiarata la illegittimità dei regolamenti che prevedono una zonizzazione indipendente dalle esigenze dei gestori del servizio di telefonia mobile e che, cioè, circoscrivono gli impianti a specifiche aree, appositamente individuate, senza subordinare le relative scelte alla previa e puntuale verifica della coerenza della disciplina pianificatoria con la necessità che venga in concreto assicurata sull’intero territorio comunale l’intera copertura del servizio” (C.S., IV, n.1431/2007). E poiché nella fattispecie il Comune ha spinto le proprie competenze ben oltre i limiti imposti dalla Costituzione e dalla menzionata legislazione statale d’interesse nazionale, esercitando - mediante il suo potere regolamentare - attribuzioni riservate allo Stato (nella specie: ha introdotto una prescrizione generale avente ad oggetto l’indicazione della distanza minima degli impianti da realizzare rispetto ad alcuni ‘tipi’ o ‘categorie’ di immobili, senza - però - individuarli specificamente), correttamente il Giudice di primo grado ne ha stigmatizzato negativamente la condotta, statuendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati innanzi ad esso e la disapplicazione della norma regolamentare confliggente con il corretto riparto delle funzioni”.

In linea con quanto appena rammentato, sempre questo Consiglio di Stato (Sez. VI, 9 gennaio 2013, n. 44) ha ribadito che: “alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell’ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.) mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei (prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di edifici destinati ad abitazioni, a luoghi di lavoro o ad attività diverse da quelle specificamente connesse all’esercizio degli impianti stessi, di ospedali, case di cura e di riposo, edifici adibiti al culto, scuole ed asili nido nonché di immobili vincolati ai sensi della legislazione sui beni storico-artistici o individuati come edifici di pregio storico-architettonico, di parchi pubblici, parchi gioco, aree verdi attrezzate ed impianti sportivi). Ne deriva che la scelta di individuare, come nel caso di specie, un’area ove collocare gli impianti in base al criterio della massima distanza possibile dal centro abitato non può ritenersi condivisibile, costituendo un limite alla localizzazione (non consentito) e non un criterio di localizzazione (consentito). A ciò deve aggiungersi che la potestà attribuita all’amministrazione comunale di individuare aree dove collocare gli impianti è condizionata dal fatto che l’esercizio di tale facoltà deve essere rivolto alla realizzazione di una rete completa di infrastrutture di telecomunicazioni, tale da non pregiudicare, come ritenuto dalla giurisprudenza, l’interesse nazionale alla copertura del territorio e all’efficiente distribuzione del servizio” (cfr. Cons. St., Sez. VI, 5 dicembre 2005, n. 6961).

E sempre sulla illegittimità di una scelta amministrativa preclusiva condizionata dalla mera distanza da un sito si è pronunciata la stessa Corte costituzionale (Corte cost., 7 novembre 2003, n. 331), la quale, nel dichiarare l’illegittimità dell’art. 3 comma 12 lett. a), l. reg. Lombardia 6 marzo 2002 n. 4, ha ritenuto che: “tale disposizione, stabilendo un generale divieto di installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di asili, edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza socio assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze, costituisce non già un criterio di localizzazione, la cui individuazione è rimessa dall'art. 3 lett. d) n. 1, l. 22 febbraio 2001 n. 36 alla legislazione regionale, ma un divieto che, in particolari condizioni di concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni, e quindi in una limitazione alla localizzazione, non consentita dalla legge quadro, in considerazione dell'evidente nesso di strumentalità tra impianti di ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e passivi. Né la disposizione regionale può trovare giustificazione nel generale principio di derogabilità in melius (rispetto alla tutela dei valori ambientali), da parte delle regioni, degli standard posti dallo Stato, in quanto in presenza di una legge quadro statale che detta una disciplina esaustiva della materia, attraverso la quale si persegue un equilibrio tra esigenze plurime, necessariamente correlate le une alle altre, attinenti alla protezione ambientale, alla tutela della salute, al governo del territorio e alla diffusione sull'intero territorio nazionale della rete per le telecomunicazioni, interventi regionali di tipo aggiuntivo devono ritenersi, a differenza che in passato, incostituzionali, perché l'aggiunta si traduce in una alterazione e quindi in una violazione, dell'equilibrio tracciato dalla legge statale di principio (cfr. C. cost. n. 382 del 1999, 307 del 2003)”.

10 - Alla luce delle coordinante ermeneutiche innanzi delineate, la valutazione del TAR non può essere confermata laddove considera legittima la previsione regolamentare in esame, che prevede un indiscriminato limite di trecento metri. Invero, tale limite appare assolutamente generico, risolvendosi nell’illogicità dello stesso, conformemente ai precedenti di questo Consiglio innanzi ricordati.

10.1 - Non è infatti condivisibile l’assunto della sentenza impugnata, secondo la quale le limitazioni comunali in discorso “non risultano avere carattere generalizzato, bensì puntuale e circoscritto a un numero limitato di siti sensibili”, in quanto la previsione regolamentare impugnata reca una generale limitazione alla localizzazione. Invero, nel caso di specie il comune ha classificato come sensibili: gli edifici scolatici e quelli a destinazione sanitaria - residenziale; le strutture di accoglienza socio assistenziali, asili nido, parchi gioco, impianti sportivi adiacenti alle scuole, strutture che accolgono minori; gli edifici vincolati ai sensi della normativa vigente, classificati di interesse storico architettonico e monumentale, di pregio storico e di valore testimoniale. Ne discende che ad ogni edificio che rientri in dette categorie e per ogni area destinata a parco gioco o ad impianto sportivo, corrisponderà una area nel raggio di trecento metri nella quale è inibita l’installazione.

La disposizione travalica dunque i limiti individuati dalla giurisprudenza innanzi citata, posto che, da un lato, generalizza il divieto, considerando sensibili praticamente tutti gli edifici abitabili, dal momento che, tra l’altro, vi include tutti quelli residenziali; dall’altro assimila siti tra loro assolutamente differenti, quali, a mero titolo esemplificativo, le scuole e gli immobili di pregio storico, così concretizzando nei fatti un illegittimo divieto di installazione delle antenne in una considerevole parte del territorio comunale, pari all’area ricompresa nei distanza di 300 mt. di distanza da tutti gli edifici innanzi menzionati.

In altre parole, le prescrizioni comunali in esame integrano delle limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei - ovvero, prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di una pluralità eterogena di edifici - già reputate illegittime dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, VI, 9.1.2013, n.44).

11 – Da un altro punto di vista, ciò implica che il comune, attraverso il formale utilizzo degli strumenti di natura edilizia-urbanistica, ha predisposto misure che nella sostanza costituiscono una deroga ai limiti di esposizione fissati dallo Stato.

11.1- Al riguardo, oltretutto, non piò trascurarsi che, nel caso di specie, la valutazione del contrapposto interesse a non essere esposti ai campi elettrici generati dalle antenne, è stata effettuata dall’ARPA, unico organo ex lege preposto e legittimato a verificare la conformità delle emissioni agli inderogabili limiti dettati dallo Stato, ed alle cui prescrizioni contenute del relativo provvedimento la società appellante è tenuta ad ottemperare.

12 – In considerazione dell’accoglimento per ragioni sostanziali ed assorbenti dell’appello, non è necessario esaminare le ulteriori censure svolte dall’appellante, attinenti alla formazione o meno del silenzio assenso ed alle dedotte violazioni procedimentali circa la necessaria partecipazione della società al procedimento relativo alle disposizioni che regolano l’apposizione delle antenne entro il territorio comunale.

13 – Per le considerazioni esposte, l’appello deve trovare accoglimento e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto il ricorso proposto con i secondi motivi aggiunti dalla società appellante.

13.1 - Le spese di lite dei due gradi di giudizio, in ragione della complessità della questione sottesa all’accoglimento del ricorso, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l'appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso originario proposto con i secondi motivi aggiunti.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Sergio Santoro, Presidente

Marco Buricelli, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Giordano LambertiSergio Santoro
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO