Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 12/11/2018N. 01111/2017 REG.RIC.

N. 01481/2018 REG.PROV.COLL.

N. 01111/2017 REG.RIC.           

N. 01112/2017 REG.RIC.           

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REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 1111 del 2017, proposto da


-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Cecchini, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;


contro

U.T.G. - Prefettura di Lucca in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, via degli Arazzieri 4;



sul ricorso numero di registro generale 1112 del 2017, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessio Cecchini, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40;

contro

U.T.G. - Prefettura di Lucca in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato presso la quale è domiciliato in Firenze, via degli Arazzieri 4;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 1111 del 2017:

per l'annullamento

- del decreto di revoca delle misure di accoglienza a favore del migrante -OMISSIS-, emesso dalla Prefettura di Lucca - Ufficio Territoriale del Governo in data 10.8.2017, prot. n. 0036106, conosciuto in data 12.05.2017, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali;

quanto al ricorso n. 1112 del 2017:

per l'annullamento

- del decreto di revoca delle misure di accoglienza a favore del migrante -OMISSIS- emesso dalla Prefettura di Lucca - Ufficio Territoriale del Governo in data 10.08.2017, prot. n. 0036094, conosciuto in data 12.05.2017, e di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.


Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Lucca e di U.T.G.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2018 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;


1. IL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

1.1 Il sig. -OMISSIS-, cittadino nigeriano, è entrato nel territorio italiano chiedendo protezione internazionale ed è stato ammesso alle misure di accoglienza, venendo assegnato presso la struttura di accoglienza sita nel Comune di Lucca in via Cesare Battisti n. 4, gestita dalla confraternita della Misericordia di Lucca. Nel corso della permanenza sul territorio nazionale è stato deferito all’Autorità giudiziaria per il reato di furto aggravato in concorso con altre tre persone richiedenti protezione internazionale in quanto, il 26 luglio 2017, ha asportato alcuni indumenti da un cassonetto adibito alla raccolta di indumenti usati ubicato nella frazione di Barga. Conseguentemente, con provvedimento dell’Ufficio Territoriale del Governo-Prefettura di Lucca 10 agosto 2017, prot. 36106, è stata revocata la sua ammissione alle misure di accoglienza.

Il provvedimento è stato impugnato con ricorso notificato e depositato il 1° settembre 2017 e rubricato sub R.g. n. 1111/2017. Lamenta il ricorrente, con tre motivi di gravame dedotti in ordine di graduazione, la mancata comunicazione di avvio procedimento che nel caso di specie non sarebbe giustificata da esigenze di speditezza nonché la mancata traduzione degli atti in lingua conosciuta con conseguente violazione dell’art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 e deduce che, in base all’art. 23 del medesimo d.lgs. 124/2015, la condotta che gli viene contestata, ove pure fosse accertata, non violerebbe alcuna norma del regolamento del sistema di accoglienza. Nel caso in esame non si sarebbe verificata alcuna grave o ripetuta violazione delle regole di convivenza della struttura in cui è collocato ma un singolo ed isolato episodio, avvenuto fuori dalla struttura stessa, che non sarebbe idoneo a destare grave allarme sociale come descritto nel provvedimento impugnato. Il reato contestato, anche se fosse accertato, appare di lieve entità sia per il valore irrisorio degli indumenti prelevati che per le modalità dell’azione criminosa. La misura adottata dall’Amministrazione non sarebbe quindi assistita da sufficiente motivazione e, comunque, non rispetterebbe il principio di proporzionalità. Il cassonetto forzato è destinato all’aiuto dei bisognosi e la raccolta dei vestiti per bambini potrebbe essere stata attuata dal ricorrente per consegnarli a figli di altre persone extracomunitarie richiedenti protezione internazionale, presenti nei centri di accoglienza nel territorio.

Si è costituita con memoria di stile l’Avvocatura dello Stato per l’Ufficio Territoriale del Governo- Prefettura di Lucca, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 21 novembre 2017, n. 684, è stata respinta la domanda cautelare, ma il provvedimento è stato riformato con ordinanza del Consiglio di Stato 15 febbraio 2018, n. 672, che ha accolto la domanda di tutela interinale.

Con memoria notificata il 25 luglio 2018 e depositata il 26 luglio 2018 il ricorrente lamenta che l’art. 23 del d.lgs. 142/2015, applicato nel caso in esame, potrebbe legittimamente trovare attuazione solo nelle strutture di accoglienza di secondo livello (“SPRAR”) e non in quelle straordinarie (“CAS”) ove egli è stato accolto, alle quali ultime dovrebbe applicarsi l’art. 13 del medesimo decreto legislativo il quale prevede come unico motivo di revoca delle misure di accoglienza l’allontanamento dalla struttura senza giustificato motivo. Ribadisce inoltre che i fatti contestati sarebbero di particolare tenuità, come ritenuto anche dall’Autorità Giudiziaria Penale che, il 26 agosto 2017, ha presentato richiesta di archiviazione del procedimento penale iniziato a suo carico ai sensi dell’art. 131 bis del codice penale.

All’udienza del 26 settembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

1.2 Il sig. -OMISSIS-, cittadino nigeriano, è entrato nel territorio italiano chiedendo protezione internazionale ed è stato ammesso alle misure di accoglienza, venendo assegnato alla struttura di accoglienza sita nel Comune di Lucca in via Cesare Battisti n. 4, gestita dalla confraternita della Misericordia di Lucca. Nel corso della permanenza sul territorio nazionale è stato deferito all’Autorità giudiziaria per il reato di furto aggravato in concorso con altre tre persone richiedenti protezione internazionale in quanto, il 26 luglio 2017, ha asportato alcuni indumenti da un cassonetto adibito alla raccolta di indumenti usati ubicato nella frazione di Barga. Conseguentemente, con provvedimento dell’Ufficio Territoriale del Governo-Prefettura di Lucca 10 agosto 2017, prot. 36094, è stata revocata la sua ammissione alle misure di accoglienza.

Il provvedimento è stato impugnato con il presente ricorso, notificato e depositato il 1° settembre 2017 e rubricato sub R.g. n. 1111/2017.

Lamenta il ricorrente, con tre motivi di gravame dedotti in ordine di graduazione, la mancata comunicazione di avvio procedimento che nel caso di specie non sarebbe giustificata da esigenze di speditezza nonché la mancata traduzione degli atti in lingua conosciuta con conseguente violazione dell’art. 3 del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142 e deduce che, in base all’art. 23 del medesimo d.lgs. 124/2015, la condotta che gli viene contestata, ove pure fosse accertata, non violerebbe alcuna norma del regolamento del sistema di accoglienza. Nel caso in esame non si sarebbe verificata alcuna grave o ripetuta violazione delle regole di convivenza della struttura in cui è collocato ma un singolo ed isolato episodio, avvenuto fuori dalla struttura stessa di accoglienza, che non sarebbe idoneo a destare grave allarme sociale come descritto nel provvedimento impugnato. Il reato contestato, anche se fosse accertato, appare di lieve entità sia per il valore irrisorio degli indumenti prelevati che per le modalità dell’azione criminosa. La misura adottata dall’Amministrazione non sarebbe quindi assistita da sufficiente motivazione e, comunque, non rispetterebbe il principio di proporzionalità. Il cassonetto forzato è destinato all’aiuto dei bisognosi e la raccolta dei vestiti per bambini potrebbe essere stata attuata dal ricorrente per consegnarli a figli di altre persone extracomunitarie richiedenti protezione internazionale, presenti nei centri di accoglienza nel territorio.

Si è costituita con memoria di stile l’Avvocatura dello Stato per l’Ufficio Territoriale del Governo- Prefettura di Lucca, chiedendo la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 21 novembre 2017, n. 685, è stata respinta la domanda cautelare ma il provvedimento è stato riformato con ordinanza del Consiglio di Stato 16 febbraio 2018, n. 737, che ha accolto la domanda di tutela interinale.

Con memoria notificata il 25 luglio 2018 e depositata il 26 luglio 2018 il ricorrente lamenta che l’art. 23 del d.lgs. 142/2015, applicato nel caso in esame, potrebbe legittimamente trovare attuazione solo nelle strutture di accoglienza di secondo livello (“SPRAR”) e non in quelle straordinarie (“CAS”) ove egli è stato accolto, alle quali ultime dovrebbe applicarsi l’art. 13 del medesimo decreto legislativo il quale prevede come unico motivo di revoca delle misure di accoglienza l’allontanamento dalla struttura senza giustificato motivo. Ribadisce inoltre che i fatti contestati sarebbero di particolare tenuità, come ritenuto anche dall’Autorità Giudiziaria Penale che, il 26 agosto 2017, ha presentato richiesta di archiviazione del procedimento penale iniziato a suo carico ai sensi dell’art. 131 bis del codice penale.

All’udienza del 26 settembre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

1.3 In via preliminare, i ricorsi devono essere riuniti per ragioni di connessione.

1.4 Al fine del decidere il Collegio ritiene necessario interpellare la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (nel seguito: “Corte”) per individuare il corretto ambito applicativo della normativa comunitaria che viene in rilievo nel caso di specie.

2. IL DIRITTO NAZIONALE

2.1 La normativa italiana applicata dall’Amministrazione nella fattispecie è contenuta nel d.lgs. n. 142/2015, attuativo delle direttive 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale. Viene in rilievo in particolare l’art. 23, comma 1, lett. e) del suddetto d.lgs. n. 142/2015 a norma del quale può essere disposta la revoca delle misure di accoglienza (tra l’altro) in caso di “violazione grave o ripetuta delle regole delle strutture in cui è accolto da parte del richiedente asilo compreso il danneggiamento doloso di beni mobili o immobili, ovvero comportamenti gravemente violenti”.

Viene inoltre in rilievo l’art. 6, comma 2, del citato d.lgs. 142/2015 a norma del quale “il richiedente è trattenuto, ove possibile in appositi spazi, nei centri di cui all'articolo 14 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, sulla base di una valutazione caso per caso, quando:

a) si trova nelle condizioni previste dall'articolo 1, paragrafo F della Convenzione relativa allo status di rifugiato, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, ratificata con la legge 24 luglio 1954, n. 722, e modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967, ratificato con la legge 14 febbraio 1970, n. 95;

b) si trova nelle condizioni di cui all'articolo 13, commi 1 e 2, lettera c), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e nei casi di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 luglio 2005, n. 155;

c) costituisce un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica.

Nella valutazione della pericolosità si tiene conto di eventuali condanne, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, per uno dei delitti indicati dall'articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti agli stupefacenti, alla libertà sessuale, al favoreggiamento dell'immigrazione clandestina o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite”.

2.2 La giurisprudenza italiana fornisce interpretazioni diversificate della normativa citata.

Secondo un primo orientamento, posto che la revoca di cui si tratta è volta a preservare il buon funzionamento delle strutture di accoglienza, legittimamente può essere adottata anche a fronte di condotte perpetrate al di fuori delle stesse laddove siano suscettibili di riverberarsi al suo interno per i possibili riflessi sugli altri ospiti, destabilizzandone la convivenza (T.A.R. Trentino-Alto Adige - Bolzano I, 24 maggio 2017 n. 165).

Secondo un altro orientamento, invece, le ipotesi di revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza e in particolare quella che rileva nella presente fattispecie non devono essere confuse con la sussistenza dei presupposti per la valutazione di “pericolosità” del richiedente, anche alla luce di eventuali denunce o condanne penali, ai sensi dell'art. 6 comma 2, del d.lgs. n. 142/2015, che ne giustifica il trattenimento. La norma di cui all’art. 23, comma 1, lett. e), secondo questa interpretazione, sanziona con la perdita dell’accoglienza ricettiva le gravi violazioni, i gravi danneggiamenti e le gravi violenze commesse all’interno della struttura di accoglienza, e non all’esterno di essa. E’ facoltà generalmente riconosciuta a qualsiasi albergo, ostello o struttura ricettiva quella di allontanare gli ospiti che non osservano i regolamenti interni che sono troppo molesti, con recesso contrattuale unilaterale dell’albergatore ai sensi dell’art. 1373, comma 2, del codice civile, facoltà tipizzata da tutti i regolamenti interni alberghieri. La violazione, da parte del richiedente protezione internazionale ammesso alle misure di accoglienza, di norme dell’ordinamento diverse da quelle interne della struttura può costituire presupposto per l’esercizio del potere amministrativo di cui all’articolo 6 del citato d.lgs. n. 142/2015, ai fini della valutazione di pericolosità dell’interessato, ma non legittima il diverso potere di revoca ex art. 23, comma 1, lett. e), del medesimo che è invece esercitabile nelle sole ipotesi di violazione del regolamento della struttura di accoglienza o di comportamenti gravemente violenti, ipotesi quest’ultima che peraltro non rileva nel caso di specie. Al di fuori di tali ipotesi dovrebbe essere esercitato un diverso potere prefettizio che può concludersi con una motivata valutazione di pericolosità dello straniero al fine del suo trattenimento (T.A.R. Molise I, 29 marzo 2017 n. 116).

3. LE DISPOSIZIONI DELL'UNIONE EUROPEA

La normativa comunitaria rilevante nel caso di specie è contenuta nella Direttiva UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, n. 33 (nel seguito: “Direttiva”), recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Viene in rilievo segnatamente l’art. 20, par. 4, della stessa la quale recita che “gli Stati membri possono prevedere sanzioni applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza nonché ai comportamenti gravemente violenti”.

Il “Considerando” 25 specifica che “la possibilità di abuso del sistema di accoglienza dovrebbe essere contrastata specificando le circostanze in cui le condizioni materiali di accoglienza dei richiedenti possono essere ridotte o revocate, pur garantendo nel contempo un livello di vita dignitoso a tutti i richiedenti”.

L’articolo 8, in tema di trattenimento, viene in rilievo per la disposizione contenuta nel suo par. 3 a norma del quale “un richiedente può essere trattenuto soltanto:

a) per determinarne o verificarne l'identità o la cittadinanza;

b) per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente;

c) per decidere, nel contesto di un procedimento, sul diritto del richiedente di entrare nel territorio;

d) quando la persona è trattenuta nell'ambito di una procedura di rimpatrio ai sensi della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, al fine di preparare il rimpatrio e/o effettuare l'allontanamento e lo Stato membro interessato può comprovare, in base a criteri obiettivi, tra cui il fatto che la persona in questione abbia già avuto l'opportunità di accedere alla procedura di asilo, che vi sono fondati motivi per ritenere che la persona abbia manifestato la volontà di presentare la domanda di protezione internazionale al solo scopo di ritardare o impedire l'esecuzione della decisione di rimpatrio;

e) quando lo impongono motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico”.

4. ILLUSTRAZIONE DEL RINVIO PREGIUDIZIALE

I due ricorrenti nei ricorsi in esame sono stati colpiti da un provvedimento di revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza poiché denunciati, in stato di libertà, all’Autorità giudiziaria penale in quanto, in concorso con altri richiedenti protezione internazionale, hanno asportato alcuni indumenti da un cassonetto adibito alla raccolta di indumenti usati, forzandolo.

L’accadimento del fatto non è oggetto di contestazione.

La Procura della Repubblica ha presentato richiesta di archiviazione del procedimento penale ai sensi dell’articolo 131 bis del codice penale italiano, in base al quale “nei reati per i quali è prevista la pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, ovvero la pena pecuniaria sola o congiunta alla predetta pena, la punibilità è esclusa quando per le modalità della condotta e per l’esiguità del danno o del pericolo valutate ai sensi dell’articolo 133, primo comma, l’offesa è di particolare tenuità e il comportamento risulta non abituale”. Si tratta di una causa di esclusione non del reato ma della punibilità del medesimo, ed è applicabile a discrezione dell’Autorità Giudiziaria in relazione a fatti i quali, pur rimanendo in astratto penalmente rilevanti, sono caratterizzati da un modesto disvalore che in concreto fa venir meno l'interesse punitivo penale dell'ordinamento.

È necessario formulare alla Corte un duplice quesito, in via di graduazione:

1) se l’articolo 20, par. 4, della Direttiva osta ad un’interpretazione dell’art. 23, d.lgs. 142/2015 nel senso che anche comportamenti violativi di norme generali dell’ordinamento, non specificamente riprodotte nei regolamenti dei centri di accoglienza, possono integrare grave violazione di questi ultimi laddove siano in grado di incidere sull’ordinata convivenza nelle strutture di accoglienza. La questione è rilevante poiché, in caso di risposta negativa, i ricorsi dovrebbero essere accolti con annullamento dei provvedimenti prefettizi impugnati, avendo l’Amministrazione malamente applicato tale normativa come trasfusa nell’art. 23, comma 1, lett. e) del d.lgs. n. 142/2015. In tal caso infatti gli illeciti compiuti dai ricorrenti potrebbero, al più, essere motivo per il loro trattenimento all’interno delle strutture deputate ma non costituirebbero presupposto per la revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza.

In caso di risposta affermativa occorre risolvere un’ulteriore questione, che con la presente ordinanza viene posta alla Corte:

2) se l’articolo 20, par. 4, della Direttiva osta ad un’interpretazione dell’art. 23, d.lgs. 142/2015 nel senso che possono essere considerati, ai fini della revoca dell’ammissione alle misure di accoglienza, anche comportamenti posti in essere dal richiedente protezione internazionale che non costituiscono illecito penalmente punibile ai sensi dell’ordinamento dello Stato membro, laddove essi siano comunque in grado di incidere negativamente sull’ordinata convivenza nelle strutture in cui gli stessi sono inseriti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), non definitivamente pronunciando, rimette gli atti del procedimento alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Sospende il giudizio fino alla definizione della questione data.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio dei giorni 26 settembre 2018 e 31 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Saverio Romano, Presidente

Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore

Nicola Fenicia, Primo Referendario

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Alessandro CacciariSaverio Romano
 
 
 

IL SEGRETARIO



In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.