Giustizia Amministrativa

N. 01068/2014 REG.RIC.

N. 00091/2015 REG.PROV.COLL.

N. 01068/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1068 del 2014, proposto da:
Associazione Culturale Islamica "Asar", in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Ferrero, con domicilio ex lege presso la Segreteria del T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

contro

Comune di Cittadella in persona del Sindaco pro trempore, rappresentato e difeso dall'avv. Alberto Cartia, con domicilio ex lege presso la Segreteria del T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 86 del 12.06.2014 n. prot. gen. 0018688, con la quale veniva ordinata la chiusura immediata dei locali utilizzati e la sospensione delle attività della ricorrente nell'immobile sito in via Pascoli n. 53 a Cittadella, in provincia di Padova, notificata in data 12.06.2014, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o successivo.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cittadella in persona del Sindaco pro tempore;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2014 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con l’impugnata ordinanza n. 86 del 12 giugno 2014 il Comune di Cittadella ha ordinato la chiusura immediata dei locali utilizzati e la sospensione delle attività intraprese dall’Associazione culturale islamica “ASAR” nell’immobile da questa condotto in locazione e sito nella via Pascoli del medesimo Comune.

In particolare, l’amministrazione, sulla base dell’attività ispettiva svolta dal Corpo di Polizia Locale, dalla quale era emerso che detto immobile veniva utilizzato come centro di aggregazione e preghiera di persone di religione islamica, ha contestato all’ Associazione culturale “ASAR” l’abusivo mutamento della destinazione d’uso dell’immobile da produttivo-artigianale a luogo di culto.

A fondamento del ricorso l’associazione ha dedotto:

l’eccesso di potere per carenza di presupposto e di istruttoria, e per errata qualificazione della destinazione dell’immobile come luogo di culto, svolgendo l’associazione attività di varia natura, senza preminenza del fine religioso, ed essendo l’accesso ai locali non indiscriminato e illimitato, bensì riservato ai soli soci;

la violazione di legge (urbanistica regionale e statale) stante l’irrilevanza ai fini urbanistici dell’uso di fatto dell’immobile, comunque, nel caso di specie, inidoneo a produrre concreti e rilevanti riflessi sul carico urbanistico;

l’eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico e per disparità di trattamento rispetto alle altre associazioni presenti nel territorio comunale alle quali è stato sempre garantito il rispetto della libertà di riunione, di associazione e di religione.

Si è costituito il Comune di Cittadella eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso: a) per carenza di legittimazione ad agire dell’associazione, non venendo rappresentato un interesse omogeneo della totalità degli associati bensì solo quello limitato di una parte di essi, ovvero di quelli interessati all’esercizio del diritto di culto; b) per tardività e/o per omessa impugnazione del provvedimento presupposto, non essendo stata impugnata l’ordinanza n. 66 del 15 maggio 2014, di comunicazione di inizio del procedimento e di contestuale divieto di utilizzo dei locali in difformità del certificato di agibilità.

Nel merito il Comune ha argomentato in ordine all’infondatezza dei motivi di ricorso, essendo il provvedimento impugnato giustificato, in primis, dall’incompatibilità edilizio-urbanistica dell’attività culturale statutariamente perseguita dall’Associazione ASAR rispetto alla destinazione produttivo artigianale dell’immobile contratto in locazione. A detta incompatibilità, secondo la tesi del Comune, va poi aggiunta quella derivante dall’attività di preghiera concretamente svolta nell’immobile in questione, situato, quest’ultimo, in ZTO “D”, quando lo strumento urbanistico riserva per la realizzazione di centri sociali e chiese esclusivamente le ZTO “F”. Né tale deroga alla zonizzazione potrebbe ritenersi giustificata ex art. 32 L 383/2000, non trattandosi di associazione iscritta nel registro delle associazioni di promozione sociale.

Con ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio del 10 settembre 2014 il Tribunale ha accolto la proposta istanza cautelare.

All’udienza del 17 dicembre 2014, all’esito della discussione delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, il Collegio ritiene che l’Associazione “ASAR” sia pienamente legittimata ad agire avverso il provvedimento in esame, lesivo dell'interesse collettivo degli associati, statutariamente tutelato, a professare liberamente la propria fede religiosa quale modalità di espressione della cultura islamica e ad esercitare liberamente il proprio diritto di associazione.

L’interesse fatto valere è dunque riferito in maniera omogenea a tutti gli associati.

Sotto il secondo profilo d’inammissibilità evidenziato dalla difesa del Comune, si osserva che l’ordinanza qui impugnata, n. 86 del 12 giugno 2014, è l’atto conclusivo del procedimento, mentre l’ordinanza n. 66 del 15 maggio 2014 è l’atto presupposto di comunicazione di avvio del procedimento: atto endoprocedimentale e, come tale, non impugnabile. Né alcuna preclusione può farsi derivare dalla mancata impugnazione di tale ultimo provvedimento nella parte in cui contestualmente vietava l’utilizzo dei locali in difformità dal certificato di agibilità, trattandosi di prescrizione di natura interlocutoria, diretta a produrre effetti nelle more dello svolgimento del procedimento sanzionatorio e, dunque, impugnabile solo facoltativamente, e comunque destinata a perdere effetti con l’adozione dell’atto conclusivo del procedimento.

Le eccezioni sollevate in via preliminare devono, quindi, essere disattese.

Nel merito il ricorso è infondato.

La Costituzione italiana sancisce il principio di eguale libertà delle confessioni religiose ed il loro diritto ad organizzarsi secondo i propri statuti. Gli articoli 8 e 19 stabiliscono il dovere dello Stato di salvaguardare la libertà religiosa in un regime di pluralismo confessionale. Ai sensi dell’art. 19 della Costituzione, nessun soggetto può ordinare ad altro, in sintesi estrema, di non pregare a casa propria. Identico precetto si desume dall'ordinamento europeo. La libertà di religione e di culto è riconosciuta anche dall'art. 9 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, esecutiva in Italia per la legge 4 agosto 1955 n. 848.

Infine, il codice penale colpisce con pene anche detentive le offese alle confessioni religiose mediante vilipendio di persone o di cose e il “turbamento di funzioni religiose del culto di una confessione religiosa” senza più distinguere (a partire dalla L. n. 85/2006), ai fini dell’intensità della tutela, tra culto cattolico e altri culti ammessi.

Tutto ciò non toglie che il Comune è titolare del potere di sanzionare l'uso di un locale difforme dalla destinazione urbanistica prevista negli strumenti urbanistici approvati.

L'uso difforme non può tuttavia essere identificato con il mero fatto che nel locale si svolga la preghiera, del venerdì o di altra ricorrenza, in quanto per ravvisare la presenza di un luogo di culto in senso rilevante per le norme edilizie e urbanistiche è necessario che i locali siano aperti a tutti coloro che vogliano accostarsi alle pratiche cultuali o alle attività in essi svolte con presenze diffuse, organizzate e stabili (cfr. Cons. St., sez. I, parere n. 2489/2014 del 29/07/2014 reso su ricorso straordinario al Capo dello Stato; Tar Lombardia, Brescia, nn. 242/2013 e 522/2013).

Nel caso di specie, tale presupposto, allo stato, non si configura, essendo la partecipazione all’attività dell’associazione ASAR condizionata all’ assunzione della qualifica di soci, previa deliberazione assembleare, cui segue il rilascio di una tessera di riconoscimento indispensabile ai fini dell’accesso ai locali dell’associazione (come risulta comprovato dai documenti depositati dalla ricorrente).

D’altra parte, che le persone trovate all’interno del capannone nel corso dei vari accessi della polizia locale fossero tutte appartenenti all’associazione risulta pacificamente ammesso dai verbalizzanti della polizia locale (cfr. informativa del 13 maggio 2014) e, peraltro, le stesse persone, quando richieste, hanno tutte esibito il tesserino attestante l’iscrizione all’associazione (cfr. verbale del 23 maggio 2014).

Infine, anche nei momenti di massima affluenza della preghiera del venerdì è stata valutata, approssimativamente, la presenza di non più di una novantina di persone adulte.

Ne deriva che l’esistenza di una procedura di selezione dei frequentatori dello stabile e la limitatezza e prevedibilità del loro numero, impedisce di ricondurre il capannone in questione alla categoria dei luoghi di culto, caratterizzati, invece, oltre che dalla consacrazione del luogo secondo le liturgie proprie di ogni religione e dall’esercizio, all’interno, di cerimonie religiose con l’assistenza di un ministro del culto (elementi questi comunque non ricorrenti nella fattispecie) anche, e soprattutto, dall’apertura indiscriminata al pubblico dei fedeli.

Tale circostanza, in particolare, differenzia la presente fattispecie da quella decisa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5778/2011, richiamata dalla difesa del Comune.

Ugualmente, non è possibile assimilare l’immobile in questione, destinato ad ospitare i locali di un’associazione culturale - religiosa, le cui attività statutarie sono dirette in favore di un ristretto numero di associati, con gli immobili destinati a “centro culturale”, la cui nozione dal punto di vista urbanistico configura un’opera di interesse collettivo, ossia una categoria logico-giuridica certamente distinta rispetto a quella delle opere pubbliche in senso stretto, ma che tuttavia comprende quegli impianti ed attrezzature che, sebbene non destinati a scopi di stretta cura della p.a., siano idonei a soddisfare bisogni della collettività, ancorché vengano realizzati e gestiti da soggetti privati.

I centri sociali/culturali che il PRG del Comune di Cittadella colloca in zona a funzione pubblica “F” sono appunto quelli “d’interesse pubblico” che svolgono un servizio d’interesse generale e collettivo in quanto destinati a soddisfare esigenze primarie della generalità dei consociati.

Inoltre, elemento dirimente ai fini dell’inserimento in zona “F” degli edifici che ospitano tali ultime attività è evidentemente la loro indiscriminata apertura al pubblico, che procura un notevole carico urbanistico.

Al contrario, nel caso di specie, il servizio offerto dall’associazione ASAR interessa una ristretta cerchia di cittadini e non si estende oltre la sfera privatistica dei suoi associati, i soli autorizzati a frequentare l’immobile dalla prima condotto in locazione; come accade in qualsiasi altra associazione culturale privata che svolge la propria attività in locali non aperti al pubblico.

Ciò premesso, occorre quindi ricordare che di norma, ai fini urbanistici, non rileva l’uso di fatto dell’immobile in relazione alle molteplici attività umane che il titolare è libero di esplicare; il mutamento d’uso dell’immobile, in assenza di opere edilizie, diviene rilevante, in base all’ articolo 32 del D.P.R. n. 380/2001, esclusivamente ove implichi variazione degli standard previsti dal Decreto Ministeriale 2 aprile 1968, il che si verifica nel caso di passaggio da una autonoma categoria urbanistica all’altra fra quelle previste dal citato D.M. .

Quindi, occorre distinguere il caso di specie, di esercizio di un’ attività associativa all’interno di un capannone industriale-artiginale, nel quale si svolgono, privatamente e saltuariamente, preghiere religiose, attività espressione dello ius utendi del proprietario ed inidonea a comportare l’assegnazione dell'unità immobiliare ad una diversa categoria funzionale, da altri e ben diversi casi di mutamenti di destinazione d’uso suscettibili, per l’afflusso di persone o di utenti, di creare centri di aggregazione (chiese, moschee, centri sociali, ecc.) aventi come destinazione principale o esclusiva l’esercizio del culto religioso o altre attività con riflessi di rilevante impatto urbanistico, che richiedono la verifica delle dotazioni di attrezzature pubbliche rapportate a dette destinazioni (cfr. Cons. St. n. 5778/2011).

Ciò non toglie che ove l’amministrazione comunale dovesse in futuro accertare, nel corso di eventuali sopralluoghi, l’accesso indiscriminato al predetto capannone o comunque il ripetersi, in più occasioni, di un significativo superamento degli effettivi frequentatori dell’immobile rispetto al numero degli iscritti all’associazione, si verificherebbero i presupposti del mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante.

Alla luce di quanto finora esposto risulta irrilevante la mancata iscrizione dell’associazione “ASAR” nel registro delle associazioni di promozione sociale di cui alla L. 383/2000, non necessitando l’associazione di ottenere, in forza di tale iscrizione, deroghe alla normativa urbanistica; il che differenzia la presente fattispecie da quella decisa da questa sezione con sentenza n. 801/2012 e da quella presa in considerazione dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 181/2013, sentenze citate dalla difesa del Comune.

In conclusione, per le sopra esposte ragioni, il provvedimento impugnato risulta illegittimo, in quanto fondato sul presupposto di un abusivo mutamento di destinazione d’uso, in realtà, allo stato, non sussistente.

Il ricorso deve essere quindi accolto con l’annullamento dell’atto impugnato.

La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Compensa le spese di lite fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Oria Settesoldi, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Referendario

Nicola Fenicia, Referendario, Estensore

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/01/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)