Giustizia Amministrativa

Pubblicato il 17/10/2017

N. 01985/2017 REG.PROV.COLL.

N. 01396/2015 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1396 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
- Maria Gabriella Giacomini, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Umberto Grella e Andrea Vimercati ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Milano, Via Cesare Battisti n. 21;
- Donata Colciago ed Edda Colciago, rappresentate e difese dall’Avv. Massimo Bottinelli ed elettivamente domiciliate in Milano, Via Corridoni n. 39, presso la Segreteria del T.A.R.;

contro

- il Comune di Carate Brianza, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Boifava e domiciliato in Milano, Via Corridoni n. 39, presso la Segreteria del T.A.R.;
- la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- del provvedimento comunale del 21 aprile 2015, senza numero di protocollo, a firma dell’Assessore comunale all’Edilizia del Comune di Carate Brianza, pervenuto via p.e.c. in pari data ai Tecnici delle ricorrenti, recante l’archiviazione del provvedimento per l’approvazione di un Piano attuativo relativo all’Ambito di Trasformazione “A8” previsto dal P.G.T. vigente e/o il sostanziale diniego all’approvazione del predetto Piano attuativo;

- di tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

- della delibera della Giunta comunale di Carate Brianza n. 116 del 22 giugno 2015 recante sia il sostanziale rigetto della richiesta di approvazione di un Piano attuativo avanzata dalle ricorrenti e relativo all’Ambito di Trasformazione “A8” previsto dal P.G.T. vigente, sia la contestuale convalida parziale del provvedimento assessorile del 21 aprile 2015, prot. 9340.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carate Brianza;

Visto l’atto, depositato in data 1 aprile 2016, con cui le ricorrenti Donata Colciago ed Edda Colciago hanno conferito un nuovo mandato alle liti all’Avv. Massimo Bottinelli, previa revoca dell’incarico agli originari difensori Avv.ti. Umberto Grella e Andrea Vimercati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il consigliere Antonio De Vita;

Uditi, all’udienza pubblica del 29 giugno 2017, i difensori delle parti, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.


FATTO

1. Con ricorso introduttivo notificato in data 10 giugno 2015 e depositato il 23 giugno successivo, le ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale del 21 aprile 2015 a firma dell’Assessore comunale all’Edilizia del Comune di Carate Brianza, pervenuto via p.e.c. in pari data ai loro Tecnici di fiducia, recante l’archiviazione del provvedimento per l’approvazione di un Piano attuativo relativo all’Ambito di Trasformazione “A8” previsto dal P.G.T. vigente e/o il sostanziale diniego all’approvazione del predetto Piano attuativo.

Le ricorrenti sono proprietarie di alcuni lotti di terreno siti in Via Tommaso Grossi che ricadono, secondo il P.G.T. di Carate Brianza approvato il 31 marzo 2009 in ambito di trasformazione “A8” con destinazione mista residenziale-ricettiva-commerciale-direzionale, collocati al di fuori dal centro abitato e ben collegati da un punto di vista viabilistico, stante la prossimità alla superstrada Milano-Lecco e ad un’altra arteria di collegamento con la zona industriale sita tra Carate e Albiate. In ragione della destinazione impressa alla zona dal P.G.T. e della favorevole collocazione a livello viabilistico, le ricorrenti hanno presentato presso gli Uffici comunali una proposta di Piano attuativo con destinazione commerciale e direzionale riguardo ai predetti lotti. Dopo l’avvio del relativo procedimento di approvazione e alcune richieste di integrazione da parte comunale, prontamente evase dalle parti private, il Comune, con provvedimento dirigenziale del 9 giugno 2014, ha evidenziato sia la sussistenza di alcune lacune nello studio viabilistico allegato alla proposta di Piano attuativo, sia l’intervenuta decadenza del Documento di Piano per decorso del termine quinquennale di efficacia, non avendo il Comune deciso di esercitare la potestà di proroga prevista dalla normativa regionale fino al 31 dicembre 2014; contestualmente è stato anche comunicato l’avvio di una procedura di variante al P.G.T., come da delibera della Giunta comunale n. 37 del 2014. Le parti private hanno controdedotto ai rilievi formulati dal tecnico comunale, assumendone l’infondatezza. In data 2 dicembre 2014 è entrata in vigore la legge regionale n. 31 del 2014 che ha disposto la proroga di dodici mesi dei Documenti comunali di Piano scaduti prima dell’adeguamento della predetta pianificazione a quella regionale e la facoltà per i Comuni di approvare varianti generali o parziali del Documento di Piano e Piani attuativi in variante al Documento di Piano, sebbene con il divieto di consumare nuovo suolo. Tuttavia, con la nota assessorile del 21 aprile 2015, impugnata nel presente giudizio, il Comune ha rigettato sostanzialmente la proposta di Piano attuativo, confermando l’inadeguatezza dello studio viabilistico inerente alla richiesta e l’inapplicabilità della proroga prevista dalla legge regionale ai Documenti di Piano già scaduti per decorso del quinquennio.

Assumendo l’illegittimità della predetta nota, le ricorrenti hanno proposto ricorso, eccependo l’incompetenza, la violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41, 42 e 97 della Costituzione, della legge n. 241 del 1990, della legge n. 1150 del 1942, del D. Lgs. n. 267 del 2000, del decreto-legge n. 138 del 2011, del decreto-legge n. 201 del 2011, del decreto-legge n. 1 del 2012, del D. Lgs. n. 59 del 2010, delle leggi regionali n. 12 del 2005, n. 21 del 2014, n. 6 del 2010 e n. 14 del 1998; la violazione e falsa applicazione della circolare della Regione Lombardia del 25 marzo 2005, relativa alla legge regionale n. 31 del 2014; la violazione e falsa applicazione del P.G.T. comunale e del Documento di Piano prorogato ex lege; l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, contrasto con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento di fatto, erronea rappresentazione della situazione di fatto e di diritto, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, ingiustizia manifesta e illegittimità derivata.

Si è costituito in giudizio il Comune di Carate Brianza, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

2. In data 22 giugno 2015, con deliberazione n. 116, la Giunta comunale – assumendo la fondatezza della censura, contenuta nel ricorso introduttivo, di incompetenza dell’Assessore comunale ad adottare atti con rilevanza esterna – ha dichiarato inaccoglibile l’istanza di riavvio dell’istruttoria tecnica sulla proposta di Piano attuativo formulata per conto delle ricorrenti e ha convalidato in parte qua, ex art. 6 della legge n. 249 del 1968, la nota emessa dall’Assessore all’Urbanistica in data 21 aprile 2015, prot. 9340, nella parte in cui ha assunto la non ultrattività del Documento di Piano del P.G.T.

Avverso il predetto provvedimento, le ricorrenti hanno proposto ricorso per motivi aggiunti – notificato in data 7 settembre 2015 e depositato il 10 settembre successivo – a fondamento del quale sono state reiterate le medesime censure contenute nel ricorso introduttivo, ad eccezione di quella di incompetenza, assumendosi tra l’altro l’applicabilità, anche alla fattispecie de qua, della proroga prevista dalla legge regionale n. 31 del 2014 ai Documenti di Piano già scaduti per decorso del quinquennio.

La difesa comunale, con successiva memoria, ha contestato la fondatezza anche del ricorso per motivi aggiunti, chiedendone il rigetto.

3. Con atto depositato in data 1 aprile 2016, le ricorrenti Donata Colciago ed Edda Colciago hanno comunicato di aver conferito un nuovo mandato alle liti all’Avv. Massimo Bottinelli, previa revoca dell’incarico agli originari difensori Avv.ti. Umberto Grella e Andrea Vimercati.

In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documentazione a sostegno delle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 29 giugno 2017, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la controversia è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, va dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto, con l’adozione della delibera della Giunta n. 116 del 22 giugno 2015 è stata definitivamente negata la richiesta di approvazione del Piano attuativo avanzata dalle ricorrenti e relativo all’Ambito di Trasformazione “A8” previsto dal P.G.T. vigente, oltre ad essersi proceduto alla sanatoria del vizio di incompetenza del provvedimento assessorile del 21 aprile 2015, prot. 9340, convalidato parzialmente; pertanto, è sulla delibera n. 116 del 22 giugno 2015, impugnata con il ricorso per motivi aggiunti, che si concentra l’interesse concreto e attuale delle parti istanti ad una decisione di merito.

2. Passando all’esame del ricorso per motivi aggiunti, lo stesso non è fondato.

3. Con la prima censura del ricorso si assume l’illegittimità della delibera della Giunta laddove ha disatteso il parere contenuto nella Circolare regionale del 23 marzo 2015 – che ha ritenuto applicabile la proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai Documenti di Piano scaduti –, con la conseguenza di ritenere inefficace il Documento di Piano del P.G.T. vigente e pertanto non esaminabile la proposta di Piano attuativo presentato dalle ricorrenti.

3.1. La doglianza è infondata.

Il Collegio, con riguardo all’applicabilità della proroga prevista dall’art. 5 della legge regionale n. 31 del 2014 anche ai Documenti Piano scaduti, sostenuta con la Circolare regionale del 23 marzo 2015, pur prendendo atto anche della sentenza del Consiglio di Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2424, che ha ritenuto “corretta l’interpretazione secondo cui la proroga valga anche [per] i documenti scaduti prima dell’entrata in vigore della nuova legge, per non rendere altrimenti monca la pianificazione comunale”, ritiene di aderire al più recente orientamento espresso dalla Sezione (sentenza 7 giugno 2017, n. 1272), all’esito di una articolata e convincente motivazione.

Come noto, in base all’art. 8, quarto comma, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) il documento di piano ha efficacia quinquennale. Scaduto questo termine le statuizioni in esso contenute non possono più essere attuate.

31. Il legislatore regionale ha poi previsto due ipotesi di proroga. La prima è quella contenuta nel successivo comma cinque, nel quale si prevede che i consigli comunali hanno<<…la facoltà di prorogare sino al 31 dicembre 2014 la validità dei documenti di piano approvati entro il 31 dicembre 2009>>. Altra eccezione è contenuta nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, invocato da parte ricorrente.

32. La legge regionale n. 31 del 2014 ha l’obiettivo di contenere il consumo di suolo e, a tal fine, prevede che gli strumenti di governo del territorio orientino gli interventi edilizi prioritariamente verso le aree già urbanizzate, degradate o dismesse.

33. L’art. 5, commi 1, 2 e 3, stabilisce che la Regione, le province, le città metropolitane ed i comuni devono adeguare, entro i termini ivi stabiliti, i propri strumenti di governo del territorio alle nuove disposizioni ed ai nuovi principi contenuti nella legge stessa. Per quanto riguarda in particolare i comuni, il comma 3 dell’art. 5 prevede che questi debbano adeguare i propri piani di governo del territorio in occasione della prima scadenza del documento di piano successiva agli atti di adeguamento regionali e provinciali.

34. L’ultimo periodo del comma 5 stabilisce poi che <<La validità dei documenti comunali di piano, la cui scadenza intercorra prima dell'adeguamento della pianificazione provinciale e metropolitana di cui al comma 2, è prorogata di dodici mesi successivi al citato adeguamento>>.

35. Come anticipato, secondo la ricorrente, questa disposizione si applicherebbe anche ai documenti di piano scaduti prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014.

36. Ritiene il Collegio che questa conclusione non sia condivisibile per tre ordini di ragioni.

37. Innanzitutto per motivi di carattere dogmatico, in quanto, come noto, costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello secondo il quale la proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto. Il principio è applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia stato sottoposto ad un termine finale di efficacia atteso che, un conto è disporre la prosecuzione dell'efficacia nel tempo di un originario provvedimento, altra cosa è consentire nuovamente lo svolgimento di una attività in precedenza preclusa per sopravvenuta inefficacia dell'atto abilitativo, occorrendo, in questo secondo caso, una nuova e più approfondita valutazione che tenga conto della situazione di fatto e delle regole giuridiche sopravvenute (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2014, n. 4384; id., sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3025; id., 22 dicembre 2003, n. 8462; id., 25 marzo 2003, n. 1545; id., sez. VI, 10 ottobre 2002, n. 5443).

38. E’ opinione del Collegio che questo principio valga anche per le proroghe disposte con atti normativi.

39. Invero, in assenza di disposizioni contrarie, si deve ritenere che il legislatore, quando emana norme che hanno il solo fine di estendere la validità temporale di un provvedimento, intenda incidere solo sull’efficacia temporale della disciplina di regolazione dell’interesse pubblico ancora vigente e non sostituirsi alle amministrazioni nelle valutazioni riguardanti la possibilità e l’opportunità di reintrodurre una regolazione dell’interesse pubblico ormai priva di efficacia (in proposito si veda anche quanto illustrato nel prosieguo).

40. Inoltre, in assenza di disposizioni specifiche contrarie, non può che valere la regola di irretroattività degli effetti della legge, regola che impedisce l’intervento su fattispecie ormai esaurite.

41. In secondo luogo, la conclusione di parte ricorrente non può essere condivisa per ragioni di carattere testuale, posto che l’utilizzo del termine “intercorra”, contenuto nell’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014, lascia chiaramente intendere che legislatore regionale ha voluto disporre la proroga dei documenti di piano che vengano a scadenza in un arco temporale delimitato e successivo a quello di entrata in vigore della norma.

42. In terzo luogo, la conclusione dei ricorrenti non può essere condivisa per ragioni di carattere teleologico.

43. La finalità della norma è, infatti, quella di intervenire in favore dei comuni che- proprio perché aventi documenti di piano che vengono a scadenza dopo l’entrata in vigore della legge ma prima dell’approvazione degli atti di adeguamento provinciale - verrebbero forzatamente privati di tale atto di pianificazione: tali comuni, invero, non potrebbero approvarne uno nuovo fino all’approvazione dell’atto di adeguamento provinciale.

44. L’intervento non è invece giustificato nei casi in cui i comuni abbiano liberamente deciso di lasciar scadere il documento di piano prima dell’entrata in vigore della legge regionale n. 31 del 2014. Si tratterebbe invero di intervento in contrasto con la loro volontà, dato che a questi enti verrebbe imposta la vigenza di un atto che (proprio perché lasciato liberamente scadere) è ormai evidentemente ritenuto non più rispondente all’interesse pubblico.

(…)

46. Né si può opporre che la soluzione qui seguita pregiudichi eccessivamente gli interessi dei privati, atteso che questi hanno comunque avuto a disposizione un periodo di cinque per presentare proposte di piani attutivi.

47. Si deve pertanto ritenere che l’art. 5, comma 5, della legge regionale n. 31 del 2014 non si riferisca ai documenti di piano già scaduti e che, quindi, (…) non possa far rivivere la disciplina contenuta nel previgente documento di piano, ormai definitivamente privo di efficacia” (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 7 giugno 2017, n. 1272).

3.2. Ciò conduce al rigetto della prima censura del ricorso per motivi aggiunti.

4. Con la seconda doglianza si assume l’illegittimo arresto del procedimento di approvazione della proposta di Piano attuativo, che invece il Comune avrebbe dovuto portare a termine e, in conseguenza di ciò, si chiede a questo Giudice l’adozione dei provvedimenti che tengano conto dell’avvenuta consumazione del potere comunale di provvedere.

4.1. La doglianza è infondata.

Dal momento che il Documento di Piano rappresenta il presupposto per l’approvazione di un Piano attuativo, l’inefficacia per intervenuta scadenza del primo impedisce di esaminare e approvare lo strumento attuativo proposto dalle ricorrenti (cfr. art. 12 della legge regionale n. 12 del 2005).

Dunque, appare corretta la decisione della Giunta comunale di arrestare il procedimento e di dichiarare inaccoglibile l’istanza di riavvio dell’esame del suindicato Piano attuativo.

4.2. Quindi anche tale ultima doglianza va respinta.

5. In conclusione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto.

6. In relazione all’andamento complessivo della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo e respinge il ricorso per motivi aggiunti, come indicati in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 29 giugno 2017 con l’intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere, Estensore

Angelo Fanizza, Primo Referendario

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
Antonio De VitaMario Mosconi
 
 
 
 
 

IL SEGRETARIO