Giustizia Amministrativa

N. 01294/2014 REG.RIC.

N. 00344/2016 REG.PROV.COLL.

N. 01294/2014 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1294 del 2014, proposto da:
ASSOCIAZIONE "CENTRO CULTURALE COSTA VOLPINO", rappresentata e difesa dall'avv. Yvonne Messi, con domicilio eletto presso la segreteria del TAR in Brescia, via Zima 3;

contro

COMUNE DI ROGNO, rappresentato e difeso dall'avv. Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso il medesimo legale in Brescia, viale Stazione 37;

per l'ottemperanza

- alla sentenza del TAR Brescia Sez. I 14 settembre 2010 n. 3522, con la quale è stata annullata la previsione del PGT del Comune di Rogno che escludeva la possibilità di trasformare l’edificio dell’associazione ricorrente in luogo di culto;


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rogno;

Viste le memorie difensive;

Visto l’art. 114 cpa;

Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2015 il dott. Mauro Pedron;

Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato quanto segue:


FATTO e DIRITTO

1. Il provvedimento giurisdizionale per cui è stato attivato il presente giudizio di ottemperanza è la sentenza di questo TAR n. 3522 del 14 settembre 2010 (passata in giudicato), con la quale è stata annullata la previsione del PGT del Comune di Rogno che escludeva la possibilità di trasformare l’edificio dell’associazione ricorrente “Centro Culturale Costa Volpino” in un luogo di culto islamico.

2. Le vicende successive al deposito della sentenza n. 3522/2010 sono già state descritte nell’ordinanza istruttoria n. 495 dell’8 aprile 2015, ma possono essere brevemente richiamate per maggiore chiarezza espositiva.

3. Dopo il passaggio in giudicato della pronuncia, la ricorrente ha chiesto al Comune in data 19 marzo 2013 il rilascio del permesso di costruire per ristrutturazione edilizia e cambio di destinazione d’uso da residenziale a luogo di culto. Il responsabile del Servizio Tecnico ha aperto l’istruttoria con nota del 30 aprile 2013, chiedendo l’integrazione della documentazione, e in particolare la presentazione di una convenzione stipulata con il Comune per la regolamentazione della nuova destinazione d’uso.

4. La ricorrente ha trasmesso al Comune in data 25 novembre 2013 uno schema di convenzione, chiedendone l’approvazione.

5. Il Comune, tuttavia, con deliberazione consiliare n. 37 del 30 giugno 2014, si è espresso negativamente. In particolare, la suddetta deliberazione ha individuato alcune condizioni inderogabili per l’accoglimento di una proposta di convenzione. Tali condizioni possono essere così riassunte: (a) analisi del potenziale bacino di utenza sovracomunale; (b) analisi dei flussi di traffico prodotti e dell’impatto sulla viabilità; (c) progetto di messa in sicurezza del versante in prossimità dell’edificio, con interventi di bonifica e consolidamento delle pareti, e installazione di reti paramassi; (d) adeguata dotazione di nuovi parcheggi a uso pubblico; (e) regolamentazione del numero massimo di persone ammesse contemporaneamente; (f) predisposizione di elaborati tecnici rispettosi delle vigenti norme edilizie, igienico-sanitarie e di sicurezza; (g) fissazione di una data di scadenza della convenzione non superiore a dieci anni, senza rinnovo automatico; (h) verifica sulla sicurezza strutturale dell’edificio, tenuto conto che il collaudo statico per uso abitativo risale al 1977; (i) redazione di un piano di sicurezza antincendio e per la gestione delle emergenze.

6. La ricorrente ha giudicato alcune di queste condizioni sproporzionate e in contrasto con le indicazioni contenute nella sentenza n. 3522/2010, e conseguentemente, con atto notificato il 27 ottobre 2014 e depositato il 7 novembre 2014, ha esercitato l’azione di ottemperanza ex art. 112 cpa. In via principale, la ricorrente chiede di accertare che il Comune è tenuto a sottoscrivere la convenzione e a recepire nel PGT la destinazione a luogo di culto del fabbricato in esame. Per l’ipotesi di ulteriore inerzia viene chiesta la nomina di un commissario ad acta. In via subordinata, è chiesto l’annullamento della deliberazione consiliare n. 37/2014, previo passaggio al rito ordinario. In ogni caso, viene formulata domanda di risarcimento.

7. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione del ricorso.

8. Questo TAR, con la citata ordinanza istruttoria n. 495/2015, ha disposto una consulenza tecnica d’ufficio sulla questione del rischio di frane o caduta massi che interessa il versante a monte dell’edificio. L’incarico è stato affidato al geologo Davide Martello di Gardone Val Trompia.

9. Il quesito chiedeva di prendere in esame i seguenti profili tecnici: (a) situazione geologica e idrogeologica del versante, con le relative criticità; (b) fattori di rischio per le abitazioni sottostanti, precisando se l’edificio in questione sia più esposto in confronto agli altri della stessa zona; (c) incremento del livello di rischio in determinate situazioni, in conseguenza di fenomeni naturali (ad esempio, pioggia insistente) o di attività antropiche; (d) eventuale aumento del livello di rischio in relazione ai lavori di ristrutturazione progettati dalla ricorrente; (e) eventuale aumento del livello di rischio in relazione alla nuova destinazione d’uso come luogo di culto; (f) necessità o meno di interventi di prevenzione del rischio, e in caso affermativo descrizione della tipologia e della localizzazione degli stessi e dell’onere economico approssimativo; (g) valutazione complessiva circa la fattibilità geologica delle opere di ristrutturazione e del cambio di destinazione d’uso.

10. Il consulente tecnico ha depositato la relazione definitiva il 17 settembre 2015. Sui singoli punti del quesito, le risposte sono così sintetizzabili:

(a) il versante presenta alcune caratteristiche (pendenze elevate, discontinuità nell’ammasso roccioso) che predispongono al distacco e al rotolamento di massi verso il fondovalle. Tuttavia, non vi sono evidenze documentali relative a eventi che abbiano procurato danni a persone o cose (le numerose movimentazioni dei blocchi rocciosi avvenute in passato si sono normalmente arrestate lungo il versante);

(b) l’edificio della ricorrente non è maggiormente esposto al distacco di massi rispetto agli edifici adiacenti posti sulla piana alluvionale. Secondo lo studio geologico allegato al PGT (sezione di simulazione caduta massi), la possibilità che i blocchi raggiungano il fondovalle in corrispondenza dell’area in questione è molto bassa o nulla;

(c) per quanto riguarda l’incremento del livello di rischio in conseguenza di fenomeni naturali (pericolosità), la fratturazione dell’ammasso roccioso può aumentare nel tempo a causa dei cicli di gelo e disgelo, a causa dell’inserimento delle radici degli alberi nelle discontinuità della roccia, oppure a causa di un sisma di magnitudo particolarmente elevata. Relativamente ai fattori antropici, il rischio non si misura in termini di pericolosità ma di esposizione e di vulnerabilità (aumento del tempo di permanenza, aumento del numero delle persone esposte al rischio);

(d) nell’eventualità di lavori di ristrutturazione eseguiti nell’edificio in questione, l’unico incremento del rischio è di natura economica, mentre resta immutata la pericolosità;

(e) la nuova destinazione come luogo di culto aumenta la vulnerabilità, in quanto l’edificio sarebbe frequentato da un maggior numero di persone;

(f) la messa in sicurezza del versante non è esclusivamente o particolarmente necessaria per il solo edificio in questione, ma rappresenta un intervento di prevenzione che potrebbe essere eseguito, con pari livello di priorità, lungo buona parte della fascia pedemontana del territorio comunale (e dei territori montani in generale). Per quanto riguarda la parete rocciosa affiorante lungo il confine di nord-ovest dell’area di proprietà della ricorrente, è necessaria l’installazione di una recinzione che ne impedisca l’avvicinamento per almeno tre metri lungo tutto l’affioramento, con opere di consolidamento e stabilizzazione nel caso di allargamento delle discontinuità;

(g) il giudizio di fattibilità geologica delle opere di ristrutturazione e del cambio di destinazione d’uso è favorevole, tenuto conto delle buone proprietà di portanza dei terreni di fondazione e del livello accettabile di pericolosità relativamente al rischio che i blocchi rocciosi staccatisi dal versante raggiungano l’edificio in questione. Non si può escludere il rischio residuo legato a eventi eccezionali, ma si tratta dello stesso rischio con cui convivono gli abitanti di tutte le aree pedemontane per quanto riguarda i dissesti franosi.

11. Conclusa l’istruttoria, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sui profili attinenti alla sicurezza

12. Per quanto riguarda i problemi geologici, preso atto delle valutazioni di rischio effettuate dal consulente tecnico, si ritiene che l’imposizione di opere di stabilizzazione del versante quale condizione necessaria per l’approvazione della convenzione relativa alla nuova destinazione d’uso sia sproporzionata. Gli interventi esigibili sono solo quelli indicati dal consulente tecnico, ossia il posizionamento della recinzione lungo il confine di nord-ovest e l’esecuzione di opere di consolidamento e stabilizzazione nel caso di allargamento delle discontinuità nella parete rocciosa affiorante. Gli uffici comunali potranno segnalare eventuali criticità sulla base del monitoraggio periodico dell’intero versante.

13. La maggiore vulnerabilità dell’area, conseguente all’aumento del numero delle persone esposte al rischio, deve comunque essere presa in considerazione. Questo profilo di rischio può essere gestito attraverso le soluzioni tecniche normalmente utilizzate per prevenire problemi igienico-sanitari e di sicurezza nei luoghi affollati. La sentenza n. 3522/2010 ha individuato nella convenzione (e nei documenti tecnici allegati) la sede naturale di trattazione dei rischi connessi alla contemporanea presenza di un elevato numero di persone.

14. Il Comune può quindi chiedere che i responsabili del luogo di culto si impegnino a contenere il numero dei frequentatori entro un limite compatibile con gli spazi disponibili e con lo stato dei luoghi. Possono inoltre essere prescritti lavori di adeguamento che rendano sicure le vie di accesso e di uscita, e appare corretta anche la richiesta di un piano di sicurezza per le situazioni di emergenza. Parimenti può essere chiesto l’adeguamento degli impianti tecnologici e antincendio. Altra prescrizione che rientra nella sfera dei poteri comunali è la richiesta di effettuare una verifica statica complessiva dell’edificio, per accertare l’idoneità delle strutture alla nuova destinazione d’uso (all’interno di questa verifica può essere esaminato anche il problema del limite di affluenza tollerabile).

Sull’impatto della nuova destinazione d’uso

15. Non sono invece coerenti con le indicazioni contenute nella sentenza n. 3522/2010 le prescrizioni riguardanti l’analisi del potenziale bacino di utenza sovracomunale, lo studio dei flussi di traffico, e la realizzazione di nuovi parcheggi a uso pubblico.

16. La valutazione del bacino di utenza può essere utile per dimensionare un luogo di culto non ancora costruito, ma nel cambio di destinazione d’uso il limite è già dato dall’edificio esistente, e occorre quindi stabilire unicamente il livello di affluenza che garantisce condizioni di sicurezza.

17. I problemi del traffico e della viabilità devono essere esaminati in una prospettiva più ampia, ossia con riferimento non alle immediate vicinanze dell’edificio che cambia destinazione d’uso ma al contesto in cui tale edificio si trova inserito. La decisione di subordinare il cambio di destinazione d’uso al miglioramento della viabilità e all’incremento dei parcheggi a uso pubblico non corrisponde ai canoni di ragionevolezza e proporzionalità, qualora la zona si presenti comunque dotata di infrastrutture viabilistiche, e l’utilizzo ordinario di tali infrastrutture non sia compromesso dall’arrivo di nuovi utenti. In proposito, una valutazione favorevole è già stata espressa nella sentenza n. 3522/2010, che ha preso in considerazione la possibilità di diluire i disagi causati dal maggiore afflusso di veicoli grazie alla vicinanza delle aree produttive, e in particolare dei piani attuativi dotati di parcheggi a uso pubblico.

18. Il Comune può quindi formulare unicamente prescrizioni finalizzate a un migliore utilizzo delle infrastrutture esistenti. Più specificamente, è possibile chiedere che i responsabili del luogo di culto si impegnino a indirizzare i frequentatori verso i parcheggi a uso pubblico esistenti, anche se non collocati immediatamente a contatto con l’edificio. Inoltre, è ragionevole che, se vi sono spazi adeguati nel giardino di proprietà, gli stessi siano trasformati in aree di parcheggio e di manovra liberamente utilizzabili dai frequentatori del luogo di culto, per limitare il numero di veicoli che gravita sulla viabilità pubblica.

Sulla durata della convenzione

19. La fissazione di una data di scadenza della convenzione, senza rinnovo automatico, può essere considerata legittima, in quanto la compatibilità della nuova destinazione d’uso con il contesto richiede una verifica di medio periodo, con possibilità di adeguamenti e prescrizioni integrative qualora emergessero nuove criticità. In sede di rinnovo, peraltro, la discrezionalità esercitabile è sempre di tipo tecnico, strettamente riferita agli interessi pubblici rimessi alla cura del Comune.

20. Il potere del Comune di effettuare verifiche e di formulare prescrizioni integrative è esercitabile anche prima della scadenza della convenzione. Deve però essere garantito il contraddittorio con i responsabili del luogo di culto, secondo modalità procedurali che possono essere disciplinate direttamente nella convenzione.

Conclusioni

21. Il ricorso deve pertanto essere accolto, nei limiti sopra descritti.

22. L’effetto conformativo della pronuncia vincola le parti a svolgere un ulteriore confronto sulla base di un nuovo schema di convenzione, che la ricorrente è tenuta a sottoporre al Comune nel termine di 60 giorni dal deposito della presente sentenza. Gli uffici comunali, nei 60 giorni successivi al ricevimento, verificheranno la conformità della proposta alle indicazioni contenute nella presente sentenza e nella sentenza n. 3522/2010, e definiranno le eventuali modifiche e la documentazione tecnica necessaria per il cambio di destinazione d’uso. Dopo un’ulteriore fase interlocutoria, della durata massima di 60 giorni, il Comune adotterà senza ritardo il provvedimento conclusivo.

23. Con queste precisazioni, l’aspettativa tutelabile della ricorrente si può considerare interamente soddisfatta, e dunque non residuano margini né per riconoscere un risarcimento monetario né per la nomina di un commissario ad acta. Tale nomina potrà tuttavia essere chiesta in un secondo momento dalla ricorrente, qualora il Comune non rispetti la tempistica sopra esposta.

24. La complessità della vicenda consente la compensazione delle spese di giudizio.

25. L’importo per l’attività del consulente tecnico segue invece la regola della soccombenza, e deve essere posto interamente a carico del Comune. Tenuto conto della difficoltà del quesito, può essere liquidato un compenso pari a € 4.500, oltre agli oneri di legge. In tale somma è compreso anche l’acconto fissato dall’ordinanza istruttoria n. 495/2015. Il Comune è tenuto a effettuare il pagamento nel termine di 30 giorni dal deposito della presente sentenza. Nello stesso termine dovrà essere rimborsata alla ricorrente la quota di compenso anticipata.

26. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie il ricorso, come precisato in motivazione;

(b) compensa le spese di giudizio;

(c) pone a carico del Comune il compenso del consulente tecnico, come precisato in motivazione;

(d) pone il contributo unificato a carico del Comune.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Calderoni, Presidente

Mauro Pedron, Consigliere, Estensore

Mara Bertagnolli, Consigliere

 
 
L'ESTENSOREIL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 08/03/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)