Compatibilità ambientale del gasdotto dell'Adriatico (Tap)

• Cons. St., sez. IV, 27 marzo 2017, n. 1392 - Pres. Patroni Griffi, Est. Taormina

Ambiente – Valutazione impatto ambientale – Giudizio di compatibilità ambientale – Discrezionalità – Sindacato giurisdizionale – Limiti. 

Ambiente – Valutazione impatto ambientale – Opere distinte collegate da un vincolo teleologico – Via autonoma. 

Ambiente – Valutazione impatto ambientale – Giudizio di compatibilità ambientale – Giudizio subordinato a ottemperanza di prescrizioni o condizioni – Legittimità. 

Conferenza di servizi – Dissenso – Superamento in sede di Consiglio dei Ministri – Motivazione – Criterio di sufficienza. 

Ambiente – Principio di precauzione – Misure di protezione a fronte di incertezze scientifiche – Possibilità. 

Ambiente – Direttiva Seveso – D.lgs. n. 334 del 1999 - Gasdotto dell’Adriatico – Inapplicabilità - Previo rilascio del nulla osta di fattibilità (Nof) – Non occorre.

     Il giudizio di compatibilità ambientale, pur reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione pienamente esposti al sindacato del giudice, è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell'apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all'interesse dell'esecuzione dell'opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo, nella pienezza della cognizione del fatto, soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l'istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all'Amministrazione (1).

     Legittimamente due opere distinte, anche se tra loro connesse, sono sottoposte ad autonoma valutazione di impatto ambientale, non essendo necessario procedere ad una Via congiunta sulle diverse opere, tra loro collegate da un vincolo teleologico (2).

     È legittimo il giudizio positivo di compatibilità ambientale subordinato all'ottemperanza di prescrizioni o condizioni, poiché una valutazione condizionata di impatto costituisce un giudizio allo stato degli atti integrato dall'indicazione preventiva degli elementi capaci di superare le ragioni del possibile dissenso, in ossequio al principio di economicità dell'azione amministrativa e di collaborazione tra i soggetti del procedimento (3).

     La sede del Consiglio dei Ministri, destinata al superamento dei dissensi insorti in conferenza di servizi ed al raggiungimento delle intese, non può che rifarsi (ove si constati il permanere di un dissenso) alle valutazioni tecniche in precedenza emerse (salve ipotesi riposanti nella emergenza di un fatto/dato nuovo e prima non preso in esame o di radicale carenza di istruttoria), senza per questo doversi pretendere la reiterazione di argomentazioni già esplorate, ben potendo la motivazione essere espressa per relationem.

     Il c.d. “principio di precauzione”, di derivazione comunitaria, impone che quando sussistono incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, possono essere adottate misure di protezione senza dover attendere che siano pienamente dimostrate l'effettiva esistenza e la gravità di tali rischi: il principio di precauzione, infatti, lungi dal vietare l'adozione di qualsiasi misura in mancanza di certezza scientifica quanto all'esistenza o alla portata di un rischio sanitario, può, all'opposto, giustificare l'adozione, da parte del legislatore dell'Unione, di misure di protezione quand'anche permangano in proposito incertezze scientifiche (4).

     Al terminale di ricezione del gasdotto (PRT) dell’Adriatico non si applica la  normativa “Seveso” di cui al d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334 (integrante attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose) e dunque non occorre il previo rilascio del nulla osta di fattibilità (Nof) da parte del competente Comitato tecnico regionale  (5).

(1) Ad avviso del Consiglio di Stato non può disconoscersi che le valutazioni tecniche complesse rese in sede di valutazione di impatto ambientale sono censurabili per macroscopici vizi di irrazionalità proprio in considerazione del fatto che le scelte dell’amministrazione, che devono essere fondate su criteri di misurazione oggettivi e su argomentazioni logiche, non si traducono in un mero a meccanico giudizio tecnico, in quanto la valutazione d'impatto ambientale, in quanto finalizzata alla tutela preventiva dell'interesse pubblico, presenta profili particolarmente elevati di discrezionalità amministrativa, che sottraggono al sindacato giurisdizionale le scelte effettuate dall'amministrazione che non siano manifestamente illogiche e incongrue.

(2) Il Consiglio di Stato ha condiviso le argomentazioni del giudice di primo grado secondo cui la ratio della giurisprudenza che pretende in determinati casi una valutazione di impatto ambientale unica riposa soltanto sulla esigenza di evitare artificiosi frazionamenti dell’opera volti a sottrarre quest’ultima dall’esame ambientale.

(3) Cons. St., sez. VI, 23 febbraio 2009, n. 1049

(4) Corte giust. comm. ue, sez. I, 9 giugno 2016, n. 78.

Ha chiarito la Sezione che le preoccupazioni in materia di implementazione dei rischi sulla salute umana sono sempre da scrutinare con particolare attenzione; e che è può apparire suggestivo l’argomento critico fondato sulla equazione che vede l’amplificarsi dei detti rischi legato all’incremento dell’attività industriale, invasiva dell’ambiente. Senonché per effettivamente garantire l’attuazione del detto principio (senza per questo pervenire ad affermazioni contrarie alla stessa essenza del medesimo, che muovendo dalla massima di esperienza secondo cui “ciò che è nuovo è anche ignoto”, esprimano un aprioristico ostracismo verso ogni forma di intervento che possa impattare sul bene-ambiente) non è possibile prescindere dal dato tecnico e- insieme- ci si deve attestare su quest’ultimo, ove lo stesso non si presti ad essere sospettato di inaffidabilità, superficialità, ovvero abnormità/irragionevolezza.

In ossequio a quanto previsto dall'art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, l'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela ambientale", con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili, è finalizzato ad anticipare la tutela, poi da apprestarsi in sede legislativa, a decorrere dal momento in cui si profili il rischio di un danno poi da riparare; e ciò ai fini sia della sua prevenzione, ove possibile, sia del suo contenimento, in applicazione del richiamato principio di precauzione. Tale principio generale assume quindi rilevanza – e, come tale, è direttamente cogente per tutte le pubbliche amministrazioni – soprattutto nel settore della salute, con una valenza non solo programmatica, ma direttamente imperativa nel quadro degli ordinamenti nazionali, vincolati ad applicarlo qualora sussistano incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone.

L'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela ambientale" (con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili) in applicazione del richiamato principio di precauzione ha trovato ampio riconoscimento, ancorché sia menzionato nel Trattato soltanto in relazione alla politica ambientale, da parte degli organi comunitari anche nel settore della salute: qualora sussistano incertezze riguardo all'esistenza o alla portata di rischi per la salute delle persone, le istituzioni comunitarie possono adottare misure di tutela senza dover attendere che siano approfonditamente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (Corte giust. comm. ue, sez. III, 12 gennaio 2006, n. 504;  Trib. I grado ue, sez. II, 19 novembre 2009, n. 334). Detto principio generale integra, quindi, un criterio orientativo generale e di larga massima che deve caratterizzare non soltanto le attività normative, ma prima ancora quelle amministrative, come prevede espressamente l'art. 1, l. 7 agosto 1990, n. 241, ove si stabilisce che "L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta ... dai principi dell'ordinamento comunitario".

In coerenza con l'affermato principio si deve riconoscere all'Amministrazione il potere di adottare ogni provvedimento ritenuto idoneo a prevenire rischi anche solo potenziali alla salute (Corte giust. comm. ue 26 novembre 2002, n. T-132; Cons. St., sez. VI, 5 dicembre 2002, n. 6657).

(5) Ad avviso del Consiglio di Stato l’unico modo per ricondurre il terminale di ricezione sotto la disciplina del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 334, riposerebbe nel positivo riscontro che ivi siano svolte attività di manipolazione del gas naturale. Il giudice di appello ha però aderito alla ricostruzione operata dal Tar Lazio, secondo cui non può ricorrersi al concetto di manipolazione quanto alla sporadica – seppure possibile – attività di variazione della pressione e di riscaldamento che il gas naturale proveniente dal gasdotto TAP subisce prima di essere immesso nella rete nazionale di distribuzione, la cui temperatura non può essere inferiore a 3°C in quanto ci si troverebbe al cospetto di una variazione limitata della pressione e della temperatura (quest’ultima di pochi gradi centigradi), in quanto il gas naturale viaggia dalla stazione albanese a quella italiana sempre nello stato gassoso (e non liquido).