Maurizio Fiorilli

Avvocato dello Stato

Le Regioni e le relazioni internazionali e comunitarie

1. Il mio contributo alla informazione sulla riforma del Titolo V della Costituzione italiana si colloca nel rapporto tra l’ordinamento nazionale e quello comunitario in relazione all’adempimento degli obblighi che derivano dal Trattato.

In sintesi, i temi sono quello della competenza per la “ fase ascendente” e la “fase discendente” in materia comunitaria e quello degli strumenti di sostituzione alle inadempienze delle Regioni agli obblighi comunitari.

Le disposizioni costituzionali che assumono rilievo sono gli articoli 117, relativo alla potestà normativa e alla competenza delle Regioni e degli altri enti territoriali, e l’articolo 120, comma 2, che disciplina il potere sostitutivo nei confronti di Regioni, Città metropolitane , Province e Comuni.

2. L’articolo 117 ripartisce i poteri legislativi ordinari tra lo Stato e le Regioni , prescrivendo che spetta alla Regione la potestà legislativa in tutte le materie nelle quali la Costituzione non preveda una potestà legislativa statale.

Lo Stato, in linea di principio, ha potestà legislativa ordinaria solo nelle materie nelle quali tale potestà è espressamente riconosciuta ad esso, mentre le Regioni hanno potestà legislativa in tutte le rimanenti materie , in esclusiva o in concorrenza con la legislazione statale.

Tuttavia , poiché la potestà legislativa ordinaria in relazione alle parti maggiori dell’ordinamento giuridico ( diritto civile, diritto penale, diritto processuale) spetta allo Stato, più precisamente si dovrebbe dire che alle Regioni spetta la potestà legislativa residuale, ma solo in relazione a quella che a sua volta potrebbe chiamarsi “ parte residua “ dell’ordinamento, cioè in relazione a quello che resta tolti (oltre alle materie connesse alla sovranità) quelli che tradizionalmente ed ovunque sono i grandi settori dell’ordinamento giuridico, costituiti dal diritto civile, dal diritto penale e dal diritto processuale.

Inoltre, alcune delle “materie” assegnate in esclusiva allo Stato sono, in realtà, clausole che autorizzano il legislatore statale ad intervenire in qualunque materia per le finalità indicate dalla norma, ad esempio, per fissare livelli minimi di prestazione a tutela dei diritti civili e sociali.

Conclusivamente, si deve registrare in tema di potestà legislativa una tripartizione. Da una parte stanno le materie ed in genere gli oggetti, i compiti e le finalità in relazione ai quali la Costituzione ravvisa un interesse nazionale conformato in modo da richiedere che il potere legislativo sia esercitato dal solo legislatore nazionale; in una seconda stanno le materie per le quali la Costituzione ravvisa un interesse regionale intrecciato ad un interesse nazionale, che giustifica una competenza legislativa statale di principio; nella terza stanno le altre materie, affidate alla legislazione regionale. La competenza comunitaria si spalma su tutti e tre i settori, e quindi l’indagine deve essere condotta unitariamente.

Nel recepimento della norma comunitaria, o comunque nell’adempimento degli obblighi che discendono dal Trattato, dovrà tenersi conto dell’assetto e del significato delle attribuzioni di competenza legislativo, anche se non sussiste un esatto parallelismo tra potere legislativo e potere amministrativo di esecuzione.

3. Sono di competenza esclusiva dello Stato : a) le competenze collegate ai poteri sovrani e alla identità statale : si tratta di materie che riguardano lo Stato, come soggetto di diritto internazionale o, comunque, riguardano l’identificazione dei suoi elementi essenziali, ed in particolare l’elemento personale (i rapporti internazionali e comunitari, la politica di difesa, la moneta e il sistema valutario, i tributi e la contabilità, l’ordine pubblico e sicurezza, la politica locale, i rapporti con le comunità religiose) ; b) le competenze relative ad organismi statali e competenze relative agli enti locali ; c) le competenze relative alle fondamentali materie costitutive dell’ordinamento giuridico (codici e materie connesse, restano però da risolvere i problemi delle interferenze con materie di competenza regionale); d) competenze collegate a compiti di garanzia del sistema economico e dello Stato sociale ( tutela della concorrenza; perequazione delle risorse finanziarie; livelli essenziali di prestazioni – si tratta di una competenza trasversale per eccellenza; infatti, in virtù di essa la legge statale può intervenire in qualunque materia, quando siano in gioco prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di cui debbono essere stabiliti livelli da garantire a tutti in condizioni di uguaglianza- , tutela dell’ambiente).

4. In particolare, per quanto concerne la competenza esclusiva in materia di rapporti internazionali e comunitari , si tratta della politica estera e dei rapporti dello Stato con la Unione Europea , tale espressione viene assunta per indicare, sinteticamente, l’insieme delle istituzioni comunitarie, e non nel senso specifico proprio del diritto comunitario. La espressione “Stato” nella disposizione si riferisce all’intero ordinamento inteso nella sua unità, e non allo Stato, come soggetto giuridico, indicato nell’articolo 114; si vuol dire, insomma, che in questo tipo di rapporti il legislatore statale opera per la intera “Repubblica”.

Prima della riforma costituzionale l’ordinamento italiano era improntato al principio della attribuzione in via esclusiva allo Stato del potere estero. La soggettività internazionale dello Stato è considerata una componente essenziale della sovranità. Solo lo Stato può assumere obblighi giuridici attraverso i trattati, solo lo Stato è responsabile delle conseguenze di eventuali inadempimenti o infrazioni agli obblighi assunti, e quindi solo lo Stato può emanare atti diretti all’esecuzione dell’obbligo.

L’eventuale pertinenza dell’obbligo assunto a materia di competenza di enti a soggettività interna non limita la competenza dello Stato nell’esercizio del potere estero. La vigenza di questo principio ha comportato una compressione alle competenze della Regione, che pure è ente costituzionalmente garantito quanto all’esistenza e alla competenza . Le Regioni non potevano assumere alcuna iniziativa che interferisse con la politica estera del Governo e qualsiasi impegno assunto dallo Stato con gli strumenti del diritto internazionale comportava un limite tassativo per l’attività della regione, cui era negato anche il potere di emanare atti rivolti all’adempimento dell’obbligo.

Anche la appartenenza dell’Italia alla Comunità europea era ( e forse in parte resta ancora) rubricata come “rapporti internazionali” e ad essa formalmente e sostanzialmente assimilata ai fini del relativo potere di iniziativa e le conseguenti responsabilità o per inadempimento, con la conseguenza che in proporzione all’aumento delle competenze comunitarie si è avuta una compressione delle competenze regionali.

Il quadro stabilizzato prima della riforma costituzionale può essere riassunto nei termini seguenti::

· Lo Stato ha il monopolio della politica estera.. La Regione, nell’ambito della propria competenza, può svolgere all’estero attività promozionali ( per esempio, dei prodotti tipici, dell’offerta turistica ecc.: il c.d. marketing territoriale) e attività di rilievo internazionale ( ossia quelle attività di studio, di scambio di informazioni, di collaborazione transfrontaliera, di proposta ed iniziativa congiunte che però non comportino l’assunzione di impegni dai quali derivino obblighi per lo Stato). L’attività estera della Regione è soggetta al principio di leale collaborazione, cioè di previa informazione o previo assenso ( in relazione alla rilevanza della programmata attività) del Governo.

· L’esecuzione degli obblighi internazionali è attribuita allo Stato a livello nazionale, Regioni ed enti locali possono, invece, dare esecuzione ai trattati nelle materie di rispettiva competenza.

· E’ stata riconosciuta alla Regione una limitata possibilità di intervento nella formazione delle politiche comunitarie e degli atti normativi. A parte la presenza istituzionale a livello comunitario nel Comitato delle Regioni, dal 1994 è consentito alla Regione di intrattenere , senza obblighi di intesa o di previa informazione, rapporti diretti con le istituzioni comunitarie e dal 1996 di aprire uffici di collegamento a Bruxelles e dal 1998 la Rappresentanza permanente italiana a Bruxelles è integrata da quattro funzionari , designati dalla Conferenza Stato-Regioni.. Le Regioni possono segnalare alla Rappresentanza italiana affari di loro interesse e poi sono coinvolte nella formazione della volontà italiana nella elaborazione degli atti comunitari attraverso le “ sessioni comunitarie” semestrali della Conferenza Stato-Regione.

· Quanto alla fase discendente delle politiche comunitarie , dal 1998 è previsto che tutte le Regioni possano ( e debbano) dare attuazione immediata alle direttive, oltre che ai regolamenti comunitari, potendo scegliere se procedere per via legislativa o per via amministrativa; salvo, comunque, l’obbligo di adeguare le proprie norme alle successive leggi statali di attuazione secondo le regole costituzionali. Proprio in relazione ad eventuali inadempienze delle Regioni nell’attuazione degli obblighi comunitari, la Corte Costituzionale ha riconosciuto allo Stato forti poteri di intervento in via preventiva, attraverso la emanazione di atti di indirizzo e coordinamento e di norme legislative di dettaglio con valore suppletivo; sia successivo, con l ‘attivazione del potere sostitutivo.

5. Con la formula della potestà legislativa concorrente (articolo 117, comma 3) la Costituzione indica materie in relazione alle quali assegna bensì potestà legislativa alle Regioni, me nelle quali individua speciali esigenze di unitarietà da soddisfare mediante una legislazione statale che tracci i principi fondamentali.

Tra le materie di competenza ripartita vi è quella dei rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle Regioni. Il parallelismo con la competenza statale di cui alla lettera a) del comma 2 – peraltro con la significativa esclusione della politica estera dalla competenza regionale – non può nascondere la fondamentale diversità della posizione regionale.

La potestà legislativa regionale per quanto riguarda i rapporti internazionali potrà riguardare da un lato gli aspetti organizzativi e procedimentali della propria attività, dall’altro le norme eventualmente necessarie per recepire nell’ordinamento regionale il contenuto degli accordi stipulati , in conformità a quanto disposto dal comma 9 dell’articolo 117, secondo il quale “ nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato”. La disciplina dei casi e delle forme di possibile conclusione di tali accordi dovrebbe essere l’oggetto specifico delle norme di “principio” della legge statale.

Analogamente , anche per la competenza legislativa in materia di rapporti con l’Unione Europea si tradurrà principalmente in norme organizzative e procedimentali. La mancata attribuzione di un potere “comunitario” esclude, peraltro, che la Regione possa assumere direttamente obblighi con la Unione Europea che implichino l’esercizio di attività normativa. Nei limiti in cui possono assumere direttamente obblighi giuridici con la Unione Europea, peraltro, è da verificare se si estenda allo Stato la responsabilità per l’inadempimento. La risposta , in via generale, sembra essere positiva e, quindi, in presenza di un inadempimento della Regione, lo Stato è legittimato ad agire in sostituzione della Regione inadempiente.

6. Complessivamente , per quanto riguarda i rapporti con gli organismi comunitari , la riforma si colloca su di una linea di continuità con ciò che la legislazione ordinaria e la giurisprudenza precedenti avevano tracciato. E’ sistematico il rinvio alla legge ordinaria per tutto ciò che riguardi la disciplina dei rapporti delle Regioni con l’Unione Europea (art..117, comma 3) , la partecipazione delle regioni alla fase ascendente e all’attuazione degli atti comunitari ( art. 117, comma 5). Un disegno di legge del Governo propone alcune modifiche alla legge n. 86/1999, che disciplina le modalità di attuazione degli impegni comunitari, regolando i rapporti tra Governo, Parlamento e Regioni, e promette di rafforzare il ruolo della Conferenza Stato-Regioni nella “fase ascendente”, prevedendo che in quella sede si raggiungano “posizioni comuni” circa i progetti di atti comunitari che interessano le materie di competenza regionale. Sui progetti di maggiore rilievo il Governo italiano dovrebbe, inoltre, porre in sede comunitaria la “ riserva di esame” in attesa di raggiungere l’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni, ma il mancato raggiungimento della intesa non impedirebbe al Governo di procedere da solo: in ciò si trova conferma della considerazione costituzionale dell’interesse comunitario come interesse unitario. Il disegno di legge prevede, inoltre, che le Regioni concorrano direttamente, nelle materie di loro competenza , alla formazione degli atti comunitari, partecipando, nell’ambito della delegazione del Governo, alle attività dei gruppi di lavoro e dei comitati del Consiglio e della Commissione europea, secondo modalità da concordare in sde di Conferenza Stato-Regioni, che devono comunque garantire la unitarietà della rappresentazione della posizione italiana da parte del Capo delegazione designato dal Governo. Nel testo approvato dal Senato si prevede che nelle materie di competenza residuale delle Regioni, la designazione del Capo della delegazione italiana sia frutto di una intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regione, e che “ sulla base di un accordo di cooperazione “ tra Governo e Regioni si individuino “ i criteri per la individuazione delle materie”. La disposizione è sufficientemente ambigua da lasciare aperta la possibilità che il Capo della delegazione italiana possa essere, in questi casi, un rappresentante delle Regioni, sia pure designato dal Governo.

Anche in relazione alla “fase discendente” dell’attuazione della normativa comunitaria, il disegno di legge non contiene novità di rilievo. Va però notato che , confermata la competenza delle Regione a recepire immediatamente le direttive comunitarie e a dettare la eventuale disciplina integrativa e attuativa dei regolamenti , è confermato il potere dello Stato di emanare leggi di attuazione delle norme comunitarie anche in materie di competenza regionale, non limitandosi ai soli principi, ma introducendo anche disposizioni di dettaglio, con valore suppletivo ( si applicano cioè sino alla emanazione delle norme attuative regionali).

7. La riforma del Titolo V introduce due previsioni costituzionali del potere sostitutivo.

L’articolo 117, comma 5, nell’ambito della ripartizione dei poteri normativi, ed in particolare laddove indica la competenza delle Regioni a partecipare alla formazione degli atti comunitari, nonché all’attuazione di essi e degli accordi internazionali, rinvia alla legge statale la disciplina delle “modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”

Di diverso tenore è l’articolo 120, comma 2, che contiene la previsione di un più generale potere sostitutivo dello Stato. A differenza dell’articolo 117, comma 5, la sostituzione è estesa, oltre che alle Regioni anche agli altri enti territoriali, e attribuisce un tale potere al Governo, mentre l’articolo 117, comma 5, non fa riferimento ad un organo specifico. Manca poi un riferimento esplicito alla “inadempienza” come presupposto necessario, poiché le ipotesi che possono legittimare la sostituzione sono:

· mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria

· pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica

· tutela dell’unità giuridica o della unità economica e, in particolare, tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali

Si fa rinvio ad una legge ordinaria per la disciplina procedurale con il vincolo di assicurare che l’esercizio del potere sostitutivo rispetti i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

Il quadro è alquanto complesso e lascia adito ad interpretazioni molto diverse. Non è chiaro se la differente formulazione dell’articolo 117, comma 5, e 120, comma 2, siano dovute a mancato coordinamento legislativo, oppure abbiano una differente portata normativa: l’uno, si riferisca esclusivamente alla sostituzione nella produzione normativa, mentre il secondo si riferisca ad ogni tipo di attività. Non è chiaro, infatti, se questa ultima disposizione possa legittimare la sostituzione anche degli organi legislativi della Regione : in questa ipotesi suonerebbe del tutto stonato averne attribuito il potere al Governo, anziché al Parlamento. Non è chiaro, inoltre, se la sostituzione abbia sempre uno specifico carattere di sanzione a fronte di vere e proprie inerzie, inadempimenti o atti lesivi dell’ordinamento, oppure possa essere ispirata da ragioni politiche, legate alla urgenza di provvedere o da valutazioni attinenti agli interessi unitari, quasi si ponesse quale clausola di chiusura del sistema che autorizza il Governo ad intervenire in casi straordinari a salvaguardia dell’unità del Paese e dei sui interessi unitari.

8. La procedimentalizzazione della partecipazione regionale alla c.d. “ fase ascendente” non assume rilievo sul piano comunitario, nel senso che la sua inosservanza non determina un difetto di capacità giuridica del Governo di partecipare alla formazione e alla approvazione degli atti comunitari.

Parimenti non delegittima lo Stato a esercitare la sua funzione di indirizzo e coordinamento e a fissare i principi generali per l’esercizio delle scelte discrezionali politiche in sede di recepimento della normativa comunitaria.

L’esercizio di tali poteri in fase di recepimento potrebbe dare luogo ad ipotesi di sindacato di legittimità costituzionale ad iniziativa dello Stato e delle Regioni, ipotesi nelle quali non si potrebbe escludere anche la necessità di risolvere in via preventiva una questione pregiudiziale ai sensi dell’articolo 234 del Trattato. La questione pregiudiziale di interpretazione assume rilievo per la verifica del corretto esercizio dei poteri discrezionali da parte del legislatore nazionale e di quello Regionale, posto che il conflitto in tale ipotesi sorge proprio in relazione alla legittimità comunitaria della adottata soluzione di armonizzazione. Si tratta, invero, di una questione che sta a monte di quella del rispetto dei limiti della competenza legislativa attribuita dalla Costituzione rispettivamente allo Stato e alla Regione, che deve essere risolta in base alla interpretazione della Costituzione.

Il giudice naturale italiano, quindi, si deve porre entrambe le questioni e procedere in conformità al Trattato e alla Costituzione.

In sede di infrazioni comunitarie, ai fini dell’osservanza degli obblighi posti dall’articolo 10 del Trattato , il cui contenuto concreto dipende, di volta in volta ,dalle disposizioni del Trattato o dai principi che si desumono dalla sua struttura complessiva, dovrà apprezzarsi anche il mancato esercizio del potere sostitutivo ora riconosciuto e dall’articolo 117, comma 5, e dall’articolo 12°, comma 2 della Costituzione.