(Avvocato
del Foro di Catania)
Con una lettera del 6 dicembre scorso, il Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale di Catania, Dott. Filippo Delfa, ha rivolto a tutti gli avvocati l’invito a depositare presso le cancellerie del predetto organo giurisdizionale, unitamente agli atti introduttivi ed alle memorie in formato cartaceo, una copia in formato digitale su floppy disk.
L’iniziativa
del Presidente del Tar Catania si inserisce nel più ampio processo di
informatizzazione dell’attività giurisdizionale, di recente rivitalizzato dal
Ministero della Giustizia con l’emanazione del Decreto Ministeriale 14 ottobre
2004, n. 272[1] contenente
le regole tecniche per la disciplina dell’uso degli strumenti telematici ed
informatici nel processo civile, e con la connessa realizzazione di una nuova
fase di sperimentazione in alcuni Tribunali civili italiani (Bari, Bergamo,
Bologna, Catania, Genova, Lamezia Terme e Padova).
Un
breve excursus normativo è d’obbligo. Il processo di informatizzazione
della Giustizia italiana affonda le sue radici già nei primi anni ’90, quando
fu previsto e programmato proprio da quei testi normativi che affrontavano per
la prima volta il più generale tema della digitalizzazione della attività
amministrativa. Già il D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39[2],
recependo le primi autorevoli teorizzazioni in materia di attività
amministrativa in forma elettronica[3],
per primo statuì che le amministrazioni pubbliche dovessero svolgere la loro
attività di diritto pubblico per mezzo di sistemi informativi automatizzati
(art. 3). Il decreto, proprio con riferimento
all'Amministrazione della giustizia, chiariva che il governo avrebbe
dovuto individuare, per mezzo della sua potestà
regolamentare ex art. 17, legge 400/88, specifiche modalità
di applicazione nel processo dei principi in esso affermati (art. 16).
Solo
molti anni dopo fu emanato il DPR 13
febbraio 2001, n. 123[4], ancora
oggi vigente e punto di riferimento per ogni successiva regolamentazione
tecnica, il quale detta una disciplina ad hoc sul processo telematico.
Esso applica le previsioni allora vigenti in materia
di documento informatico[5]
agli atti del processo: “tutti gli atti e i provvedimenti del
processo possono essere compiuti come documenti informatici sottoscritti con
firma digitale come espressamente previsto dal presente regolamento“ (art. 4, Reg. cit.). Secondo
il dpr 123, l’avvocato dovrebbe poter consultare – il condizionale, purtroppo,
è ancora il modo verbale più corretto - il fascicolo informatico in via
telematica oppure nei locali della cancelleria attraverso un videoterminale (art. 13, comma 6); dovrebbe poter depositare atti e documenti informatici per via telematica
o mediante deposito in cancelleria del relativo supporto informatico (artt. 9 e
14), o in alternativa produrre una copia informatica della procura già
conferita nei modi tradizionali (art. 10). Dovrebbe poter richiedere all'ufficiale giudiziario la notifica di un
atto per via telematica, direttamente dal proprio studio (art. 6); l'ufficiale
giudiziario dovrebbe, a sua volta,
poter ricavare una copia cartacea dell'atto
informatico e notificarla nei modi tradizionali oppure, in alternativa,
notificare lo stesso atto elettronico per via telematica all'indirizzo
elettronico del destinatario. E’ previsto, a tal fine, un archivio telematico
di tutti gli indirizzi elettronici degli Uffici giudiziari e degli Uffici
notifiche, oltre che degli studi legali.
Di lì a poco fu emanato il DM 24 maggio 2001, n. 15013[6],
che regolamenta la tenuta informatica dei registri giudiziari. Questo
provvedimento ancora oggi costituisce l’unico riferimento normativo per l’archiviazione
e la conservazione delle informazioni con strumenti elettronici presso gli
uffici della Giustizia.
Ma per
l’operatività di queste norme, ancora oggi non attuata, era necessaria
l’emanazione di specifiche regole tecniche che, come già detto, hanno visto la
luce da poche
settimane, ma solo con riferimento al processo civile.
L’aspetto di
maggiore interesse del Decreto del Ministero della Giustizia 272/04 è
certamente la previsione dell’uso degli strumenti informatici nel dialogo fra i
soggetti del processo. Non solo, quindi, l’informatizzazione degli uffici
giudiziari, bensì l’informatizzazione del processo, con particolare riguardo
alla circolazione di atti e documenti tra gli attori della scena processuale,
che ad oggi in Italia non ha visto alcuna, seppur minima, sperimentazione. Ed
infatti, ad una breve analisi del DM in parola[7],
i soggetti coinvolti sono tutti coloro che, a qualsiasi titolo, debbano
interagire con il processo. Non solo giudici, funzionari di cancelleria ed
avvocati, ma anche gli altri professionisti coinvolti, quali i consulenti. Ecco
l’elenco completo contenuto nelle regole tecniche: difensori delle parti
private, avvocati iscritti negli elenchi speciali, esperti ed ausiliari del
giudice, avvocati, procuratori dello Stato, dipendenti di amministrazioni
statali, magistrati, personale degli uffici giudiziari e degli UNEP (art. 2,
comma 1, lett. i).
Nell’impianto logico del Decreto risultano, peraltro, centrali proprio quelle norme riguardanti la circolazione e la trasmissione di atti e documenti, in particolare quelle disposizioni relative agli standard tecnici del documenti, ed al ruolo della posta elettronica certificata.
Al Capo VIII vengono stabiliti
gli standard di riferimento per gli atti informatici, individuando nel
formato .xml (extensible markup language) il più adeguato a rispondere alle
esigenze di sicurezza richieste dal sistema (art. 52). Per gli allegati,
necessariamente privi di elementi attivi quali macro e campi variabili, sono
consentiti i formati .pdf, .rtf, .txt, .jpg, .gif, .tiff, .xml (art. 53)[8].
E’ poi prevista l’emanazione di ulteriori decreti ministeriali per la
predisposizione di modelli informatici dei documenti prodotti da tutti gli
operatori impegnati nel processo, documenti di cui il Decreto de quo
fornisce un lungo elenco (artt. 56-60).
Il Capo II, rubricato “Gestione della posta
elettronica certificata”, prevede che, proprio al fine di “utilizzare i servizi
di trasmissione telematica dei documenti informatici”, tutti i soggetti
coinvolti dovranno disporre di un unico strumento, un indirizzo elettronico e la
relativa casella di posta elettronica, la cd. CPECPT (art. 11, comma 2). Ad
ogni soggetto corrisponderà un solo indirizzo elettronico, l’unico indirizzo
che il soggetto potrà utilizzare nel processo telematico, e che peraltro sarà
abilitato a ricevere messaggi[9]
provenienti esclusivamente da indirizzi elettronici del medesimo sistema (commi
3 e 4).
E’ questa
l’ennesima conferma normativa dell’intenzione del Governo di fare della posta elettronica certificata la strada
virtuale primaria, se non unica, per ogni scambio di documenti ed informazioni,
in ogni attività esterna della amministrazione pubblica italiana, non solo
giudiziaria. Tale intento strategico fu manifestato per la prima volta con il
noto schema di Dpr disciplinante proprio l'utilizzo della posta elettronica
certificata[10]. Da ultimo
questo strumento costituisce il fulcro della complessa disciplina dettata
dall’ormai noto schema di Codice delle Amministrazioni Digitali[11].
Secondo il nuovo Codice, infatti, la
trasmissione informatica dei documenti avviene per mezzo della posta
elettronica certificata (art. 6, schema codice), sia tra le pubbliche
amministrazioni (art. 50, co. 1 e 2), che per tutte le comunicazioni con
l’esterno che necessitano di una ricevuta di invio ed una di consegna (art.
51).
L’incessante susseguirsi di provvedimenti normativi per il momento si ferma all’appena citato Codice delle Amministrazioni digitali, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri in data 11 novembre 2004, che rappresenta l’ultimo, e certamente di gran lunga più rilevante, tassello del processo di informatizzazione della intera attività amministrativa, che inevitabilmente inciderà anche nella digitalizzazione sia strutturale che gestionale dell’amministrazione della Giustizia. Il Decreto, infatti, rilegge e raccoglie insieme le preesistenti statuizioni normative e giurisprudenziali, con l’intento di dare sistematicità ad una materia a cui ancora non era stata riconosciuta una identità propria, individuando una serie di norme “cardine”, programmatiche e di principio[12]. La disposizione che più di tutte manifesta l’intento programmatico del nuovo codice è certamente l’art. 3: “I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nei rapporti con le pubbliche amministrazioni centrali e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente decreto”.
Giungendo la nostra analisi alla Giustizia Amministrativa, va innanzi tutto premesso che, secondo quanto indicato dal Consiglio di Stato in funzione consultiva nel corso dei lavori preparatori al regolamento sul processo telematico, l'applicabilità del Dpr 123/01 era stata prevista anche per il processo amministrativo (art. 18), tuttavia le regole tecniche specifiche non sono state mai emanate. Malgrado ciò, ci sia consentito affermare che il processo amministrativo sembra oggi decisamente più attrezzato del processo civile per affrontare nuove sfide telematiche, e ciò in quanto la prima fase di informatizzazione, quella strutturale, relativa a uffici e procedure interne nei tribunali amministrativi, è già da tempo un fatto già acquisito. Ed infatti, già dal 1 settembre 1996, proprio il Tar Catania iniziò a pubblicare su Internet[13] tutte le proprie sentenze. In seguito il Segretario Generale presso il Consiglio di Stato attivò il sito ufficiale della Giustizia Amministrativa (www.giustizia-amministrativa.it), estendendo, potenziandola, l’esperienza del Tar Catania a tutta la magistratura amministrativa. Dal 1999 è, infatti, possibile non solo reperire on line il contenuto di sentenze e ordinanze pubblicate dalla magistratura amministrativa italiana, ma anche accedere ai dati pubblici di segreteria dei Tribunali amministrativi, del Consiglio di Stato e, da ultimo, del C.G.A. per la Sicilia.
Orbene,
come sottolineato dallo stesso Presidente del Tar Catania nel Decreto del 6
dicembre, le recenti iniziative normative devono condurre ad un nuovo momento
di riflessione anche sulla informatizzazione della Giustizia Amministrativa. Le
nuove regole tecniche per il processo civile ed il nuovo codice delle
amministrazioni digitali devono essere lette da tutti gli operatori del
processo amministrativo come un nuovo, importante stimolo per la attuazione di
una nuova fase, questa volta mirata alla digitalizzazione dei flussi di
documenti, in altri termini alla adozione dell’ICT[14]
nel “dialogo” dei tribunali amministrativi.
L’obiettivo
perseguito dal Tar Catania è, infatti, quello di agevolare la redazione dei
provvedimenti giurisdizionali, intendendo utilizzare lo strumento informatico
in ambito giurisdizionale sin da subito, per come è possibile. Si noti,
inoltre, che tutto questo vuol essere realizzato scegliendo la soluzione più
semplice tra quelle disponibili: la consegna alle cancellerie di una copia
digitale su floppy disk dell’atto giudiziario. Si tratta di un approccio
pragmatico simile a quello di recente adottato anche in ambito comunitario
nelle “Linee Guida per l'attività giudiziaria della Corte di Giustizia Corte di
Giustizia delle Comunità Europee”[15]
con le quali si è consentito l’invio di tutti i ricorsi e gli atti del giudizio
sia tramite e-mail sia tramite fax, senza la necessità dell’apposizione
della firma digitale, purché si tratti di copie degli originali realizzate con scanner,
e gli originali stessi vengano depositati presso la cancelleria della Corte
entro dieci giorni.
Viviamo
una fase evolutiva del processo, su questo non vi sono dubbi. Ma in un momento
in cui nella Giustizia Ordinaria pare si ritenga che lo strumento informatico e
telematico possa essere usato solo quando l’intero processo verrà
informatizzato, grazie all’iniziativa istituzionale del Tar Catania, la
Giustizia Amministrativa ancora una volta dimostra di volersi affrancare
dall’antico costume italico del rinvio alle calende greche della realizzazione
di iniziative innovative, con la giustificazione della necessità
dell’emanazione di normative complicate e di interminabili sperimentazioni.
E’
chiaro che i massimi vantaggi derivanti dall’uso delle tecnologie telematiche
ed informatiche potranno aversi solo quando l’intero procedimento
giurisdizionale sarà informatizzato. Ma perché questo avvenga occorre che tutti
gli avvocati, i magistrati, i cancellieri e gli ufficiali giudiziari siano
dotati di firma digitale e siano in grado di utilizzarla, che siano approntate
tutte le infrastrutture informatiche per la trasmissione e la ricezione degli
atti ed, infine, che tutti i cancellieri e tutti gli ufficiali giudiziari
vengano istruiti nell’uso dei programmi e delle procedure creati per il
processo telematico. Tuttavia, questi obiettivi potranno essere conseguiti solo
con investimenti rilevantissimi, ed entro un lasso di tempo certamente non
breve.
In definitiva, è lecito rinviare ancora l’utilizzo degli strumenti informatici e telematici, oppure è possibile individuare più soluzioni transitorie, che consentano, seppure in modo ancora informale ed imperfetto, di trarre dalle nuove tecnologie benefici immediati?
L’esperienza
della Giustizia Amministrativa e la recente iniziativa del Presidente del Tar
Catania appaiono suggerire una risposta chiara a questo interrogativo.
* * *
Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
Sezione staccata di Catania
Con
decreto 14 ottobre 2004 (in S.O. alla G.U. 19 novembre 2004 n. 272) il Ministro
della Giustizia ha stabilito le regole tecnico-operative per l’uso di strumenti
informatici e telematici del processo civile, prevedendo in particolare per
ogni procedimento l’istituzione di un fascicolo informatico. Le predette regole
tecniche costituiscono indubbiamente un importante punto di riferimento per la
formazione del fascicolo informatico anche presso il Giudice amministrativo.
Nell’attesa
di una specifica regolamentazione del processo telematico avanti i Tar ed il
Consiglio di Stato, al fine di anticipare (sia pure a livello informale) la
formazione del fascicolo telematico e, nell’immediato, agevolare l’attività di
redazione dei provvedimenti giurisdizionali,
si invitano
i Signori
Avvocati a depositare presso l’Ufficio Ricezione ricorsi, unitamente agli atti
introduttivi dei singoli giudizi in formato cartaceo, le copie digitali degli stessi atti (tramite floppy disk), in
formato Word o Rich Text Format (privi di elementi attivi, quali macro e campi
variabili).
Le copie
digitali di eventuali memorie saranno depositate unitamente ai documenti
cartacei, presso le Segreterie delle singole Sezioni competenti.
Si
ringrazia per la collaborazione offerta.
Catania,
6 dicembre 2004
Il Presidente
(Dott. Filippo Delfa)
[1]
Pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 272 del 19 novembre 2004, supplemento
ordinario n. 167.
[2] Decreto recante “Norme in materia di sistemi informativi
automatizzati delle amministrazioni pubbliche”, pubblicato
sulla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1993.
[3] Si vedano
G.
Duni, Teleamministrazione, voce Enc. Giur. Treccani, XXX, Roma, 1993; A.
Masucci, L’atto amministrativo informatico, Napoli, 1993.
[4]
Regolamento recante “disciplina sull'uso di strumenti informatici e telematici
nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle
sezioni giurisdizionali della Corte dei conti”, pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale n. 89 del 17 aprile 2001.
[5] Sulle classificazioni dottrinarie e le prime decisioni giurisprudenziali in materia atto e documento amministrativo elettronico, sia consentito rinviare a C. Giurdanella, L’atto amministrativo elettronico, in E-government, Piacenza, 2003, 22.
[6] Decreto
recante “Regole procedurali relative alla tenuta dei registri informatizzati
dell'amministrazione della giustizia”, pubblicato sulla
Gazzetta Ufficiale n. 128 del 5 giugno 2001.
[7] Si veda,
per un primo commento tecnico, G. Riem, “Al Ministero la gestione degli
accessi al sistema”, in Guida al Diritto, 2 dicembre 2004, n. 47, 32.
[8] È anche
consentito l’utilizzo dei formati compressi .zip, .rar. e .arj, purché
contenenti file nei formati previsti sopra indicati.
[9] Il DM, all’art. 41 fissa a 10 Mb la dimensione massima di ogni singolo messaggio.
[10] Schema di
D.P.R. recante “Regolamento concernente disposizioni sull’utilizzo della posta
elettronica certificata”, pubblicato su Altalex.it, all’Url http://www.altalex.com/index.php?idnot=7129,
con nota di commento di C. Giurdanella, E. Guarnaccia, “La posta elettronica
certificata: conferma normativa per la P.A., innovazione per i privati”. La
bozza di regolamento, divulgata dal Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie
in data 25 marzo 2004, ha ricevuto il parere favorevole della 1^ Commissione
Affari Costituzionali del Senato in data 13 ottobre 2004.
[11] Schema di
D.Lgs. recante “Codice della Amministrazione Digitale”, pubblicato sul sito Web
del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie all’Url http://www.innovazione.gov.it/ita/comunicati/allegati/codice_padigitale.pdf.
[12] Per un
primo commento allo schema di Codice vedi C. Giurdanella, E. Guarnaccia, ”Nasce il
diritto amministrativo dell’informatica: luci e ombre sul Codice
dell’amministrazione digitale”, su Interlex, all’Url http://www.interlex.it/pa/giurguar1.htm.
[13] La banca
dati di giurisprudenza amministrativa catanese, realizzata dal Tar in
collaborazione con la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Catania, è
raggiungibile all’indirizzo http://tar.lex.unict.it.
[14] Information and Communication Technologies.
[15]
Pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea n. 361
dell’8 dicembre 2004.