L’accordo bonario in tema di
riserve nell’appalto di lavori pubblici
a cura di
Salvatore Cacace - Consigliere di Stato ( [1])
SOMMARIO
1. L’art.
31-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109. L’àmbito oggettivo.
1.1 – Le attività rientranti
nella nozione di “lavori pubblici”.
2. Il
procedimento di accordo bonario. I soggetti.
2.1. Il
direttore dei lavori e l’organo di collaudo.
2.2 – Il responsabile del
procedimento.
2.3 – La commissione di
“conciliazione”.
3. – Formazione e natura giuridica
dell’accordo bonario.
A
norma del primo e secondo periodo del comma 1 dell’art. 31-bis ( “Norme acceleratorie in materia
di contenzioso”) della legge 11 febbraio 1994, n. 109, “per i lavori pubblici
affidati dai soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettere a) e b),
in materia di appalti e di concessioni, qualora, a seguito dell'iscrizione di
riserve sui documenti contabili, l'importo economico dell'opera possa variare
in misura sostanziale e in ogni caso non inferiore al 10 per cento dell'importo
contrattuale, il responsabile del procedimento promuove la costituzione di
apposita commissione perché formuli, acquisita la relazione del direttore dei
lavori e, ove costituito, dell'organo di collaudo, entro novanta giorni dalla
apposizione dell'ultima delle predette riserve, proposta motivata di accordo
bonario. In merito alla proposta si pronunciano, nei successivi trenta giorni,
l'appaltatore ed il soggetto committente”.
Va anzitutto
osservato che il procedimento di deflazione del contenzioso giurisdizionale
dalla norma delineato si rende applicabile soltanto alla materia dei
"lavori pubblici", come delimitata dall'art. 2 della legge n. 109
citata.
Si intendono infatti oggi per lavori pubblici, se affidati dai soggetti di cui al comma 2 dell’articolo 2 cit., “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, anche di presidio e difesa ambientale e di ingegneria naturalistica” ( art. 2, comma 1, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 “Legge quadro in materia di lavori pubblici” ).
“Al riguardo, la legge quadro fornisce una definizione di lavori pubblici cui concorrono due essenziali elementi: da un lato, deve trattarsi di lavori, che, inerenti ad opere o impianti, siano riconducibili a taluna delle tassative attività indicate al comma 1 dell’art. 2; dall’altro, è necessario che gli stessi siano concretamente affidati da uno dei soggetti enumerati nel comma 2 del medesimo articolo” ([2]).
Ai sensi della stessa legge si intendono poi “per procedure di affidamento dei lavori o per affidamento dei lavori il ricorso a sistemi di appalto o di concessione” ( lett. b) del comma 7 del medesimo articolo ).
Il legislatore aveva in passato usato sovente in maniera promiscua i términi “opere pubbliche” e “lavori pubblici”, ricomprendendoli in un’unica categoria, che ha poi tenuto distinta, in àmbito contrattuale, dalle “forniture” ( aventi per oggetto la somministrazione periodica o continuativa dei beni consumabili occorrenti per le attività dell’Amministrazione ) e dai “servizii” ( ove, a differenza dell’opera, il mutamento della realtà fisica non si traduce in una rielaborazione della materia ).
Invero, la precedente legge fondamentale n. 2248, all. “F”, del 1865, benché contenesse il “testo delle leggi sui lavori pubblici”, tuttavia, nel suo titolo I, trattava “Delle attribuzioni del Ministero dei lavori pubblici relative alle opere pubbliche”; nei titoli successivi disciplinava poi singole categorie di “opere pubbliche”, mentre il titolo VI, che si riferiva alla “gestione amministrativa ed economica dei lavori pubblici”, trattava, in realtà, dell’esecuzione e del finanziamento delle “opere pubbliche che stanno a carico dello Stato” ( cfr. art. 319 e segg. ).
Tali ambiguità sono superate a pié pari dal legislatore del 1994, che accantona la tradizionale ambivalenza lavoro pubblico – opera pubblica per assumere l’unica terminologia di “lavori pubblici” e per attribuire “rilievo non più alla res, ma esclusivamente all’attività esecutiva” ([3]).
Nel contempo, con la precisazione terminologica di cui al veduto comma 7, da un lato si chiarisce che il fine ultimo del procedimento per la formazione di un contratto avente ad oggetto tali “lavori” è nient’altro che la stipula di uno dei tipi di contratto previsti dal codice civile (l’appalto ([4])), dall’altro si differenzia l’appalto da un ben diverso contratto, che, pur sempre vòlto alla realizzazione di una delle attività qualificabili, sotto il profilo meramente oggettivo, come “lavori pubblici”, assume un oggetto più vasto di quello dell’appalto, in quanto avente ad oggetto “la progettazione definitiva, la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori pubblici, o di pubblica utilità, e di lavori ad essi strutturalmente e direttamente collegati, nonché la loro gestione funzionale ed economica” ([5]).
Invero, proprio la considerazione che la disciplina dell’art.
31-bis in argomento si applica soltanto ai “lavori pubblici” come sopra
definiti ha portato
Resta da sottolineare che non vale ad ampliare il predetto “ambito oggettivo” il fatto che, come si vedrà, l’àmbito soggettivo dell’art. 31-bis in considerazione ricomprenda anche i concessionari di servizi pubblici, giacché la norma fa pur sempre e solo riferimento agli appalti dei lavori oggetto della concessione, ch’essi abbiano affidato a terzi.
Così come non rileva, nel discorso che ne occupa, la pacifica inapplicabilità, secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, dell'art. 31-bis della legge n. 109 del 1994 alle concessioni di costruzione e gestione ([7]); inapplicabilità invero riferita al solo comma 4 di detto articolo, che, equiparando, ai fini della tutela giurisdizionale, le concessioni in materia di lavori pubblici agli appalti, ha determinato il venir meno della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni prevista dall'art. 5 della legge n. 1034 del 1971 ed il ripristino, in materia, dell'ordinario criterio di riparto di giurisdizione ([8]), con attribuzione al giudice ordinario delle controversie relative a diritti soggettivi ([9]).
Irrilevanza, che, invero, si appalesa chiara, ove si tenga presente che anche la concessione di costruzione e gestione, così come quella anzidetta di servizii pubblici, può dar luogo ([10]) all’affidamento ad un terzo soggetto, da parte del concessionario, di “lavori pubblici”, nell’àmbito della cui esecuzione può insorgere quel contenzioso, che il comma 1 dell’art. 31-bis intende risolvere con il procedimento di accordo bonario.
Problemi di distinzione ed individuazione della normativa applicabile si possono poi porre anche a proposito di determinati appalti, la cui linea di confine tra appalti di lavori ed appalti di servizii è invero sottile.
Va premesso che, nei casi in cui le prestazioni contrattuali
siano di diversa e commista specie, le discipline in materia di appalti
pubblici di servizii e di lavori indicano quale essenziale criterio risolutore
quello della "prevalenza", con riferimento al valore economico delle
prestazioni.
Trattandosi, peraltro, di un criterio che, nella concreta applicazione, può
rilevarsi fuorviante e considerato che nei contratti delle Amministrazioni
pubbliche l'elemento soggettivo della volontà delle parti ai fini
dell'individuazione delle prestazioni rilevanti ha minor rilievo di quanto
possa averne in ambito privato - quale diretta conseguenza dell'indisponibilità
della procedura di evidenza pubblica nonché dei suoi presupposti identificativi
- detto parametro va interpretato, possibilmente, non sulla base del solo dato
meramente quantitativo, bensì alla luce anche del criterio funzionale, che fa
riferimento determinante alla finalità complessiva che la stazione appaltante
intende conseguire con l'insieme delle prestazioni richieste, nonché di quello
dell'accessorietà, che consente di distinguere tra prestazioni principali
caratterizzanti il contratto e prestazioni secondarie costituenti aspetti
marginali, sebbene non irrilevanti, del medesimo ([11]).
Peraltro, con le modifiche apportate all'art. 3 del d. lgs. n. 157/95 ( ad opera dell'art. 3 del d. lgs. 25 febbraio 2000, n. 65 ), conformemente a quanto già previsto nell'impianto normativo della c.d. legge Merloni ( art. 2, comma 1, ultimo periodo, della legge n. 109/94, come modificato dalla legge n. 415/98 ), sembra essersi definitivamente affermata, anche per profili di semplificazione e omogeneità, la pressoché esclusiva rilevanza del criterio della prevalenza economica (oltre il 50% ).
Il legislatore sembra così essersi preoccupato di evitare che
il canone della accessorietà possa essere utilizzato, data la sua intrinseca
elasticità, per eludere la disciplina pubblicistica ed invocare l'applicazione
del regime giuridico caso per caso preferito dalla stazione appaltante: lo ha
fatto, all'evidenza, affiancando al criterio in questione quello c.d. della
prevalenza, ancorato a rilevazioni di stampo esclusivamente economico.
Il criterio patrimoniale non è indicato, peraltro, in funzione necessariamente
sostitutiva rispetto a quello dell'accessorietà, ma quale limite, oltre il
quale non può ammettersi che la sua accezione funzionale-soggettiva prevalga su
quella di tipo economico-oggettivo: l'obiettivo correttamente perseguito, e
probabilmente centrato, è quello di evitare che una stazione appaltante possa
eludere la disciplina sugli appalti pubblici di lavori facendo perno sul
carattere asseritamente primario del servizio o della fornitura, nonostante la
componente lavori superi di oltre la metà il valore complessivo del contratto ([12]).
Un problema di definizione di linee di confine si pone anche per quanto concerne le “manutenzioni”; invero, se il comma 1 dell’art. 2 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, nel definire l’àmbito oggettivo di applicazione della legge, ricomprende tra i lavori pubblici “le attività … di manutenzione di opere ed impianti” e, conseguentemente, l’art. 2, comma 1, lett. l) del relativo Regolamento di attuazione ( D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 ) definisce la manutenzione come “la combinazione di tutte le azioni … volte a mantenere o a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svolgere la funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto”, non per questo una tale “combinazione di … azioni” ricade sempre, sic et simpliciter, sotto il regime dei lavori pubblici.
Per vero, se tra gli “impianti” di un edificio ricadono certamente quelli ascensòrii ed elevatori, non per questo l’attività di manutenzione degli stessi sarà dunque necessariamente sottoposta a detto regime.
Infatti, sulla base delle disposizioni del D. Lgs. n. 157/95 ( di attuazione della direttiva 92/50/CEE in materia di appalti pubblici di servizi ) e dei nn. di riferimento della CPC del relativo Allegato 1 (v. anche Regolamento ( CE ) n. 1232/98 della Commissione del 17 giugno 1998), la manutenzione di impianti elevatori si configura anche come “servizio”, il cui appalto è da qualificarsi come “appalto di servizi”, cui si applicano, per l'aggiudicazione, le disposizioni del predetto decreto legislativo n. 157/95.
A fronte dell’apparente sovrapposizione della normativa in tema di lavori pubblici con quella in tema di appalti di servizii, che si verifica in tema di attività di manutenzione di impianti ( quali quelle relative ad impianti elevatori ), spetta dunque all’interprete l’individuazione, sulla base degli elementi concreti che caratterizzano di volta in volta l’attività che venga in considerazione, la qualificazione della stessa.
Così, è stato ritenuto che assumano natura di appalto di servizii, e non di opere:
- il contratto avente ad oggetto la manutenzione degli impianti elevatori ( nella fattispecie, di un ospedale ), allorquando esso comporti una prestazione continuativa e positiva di fare ( nel caso in questione per un periodo di 1.096 giorni ), da effettuarsi con l’assiduo e periodico intervento di personale specializzato, al fine evidente di procurare al committente un bene finale specifico e concreto, consistente nel normale funzionamento del servizio di sollevamento, dagli impianti medesimi assicurato ([13]);
- l'appalto costituito da lavori di manutenzione, edili ed elettrici, degli impianti cimiteriali di un Comune ([14]).
Sono state, invece, qualificate come appalto di lavori le attività di manutenzione diverse da quelle espressamente previste dai numeri della CPC cui faccia riferimento l’allegato 1 del D. Lgs. n. 157 del 1995, attribuendo a tal fine portata decisiva, al di là del nomen iuris attribuito alle tipologie di attività contemplate dall'appalto, alla prevalenza economica delle prestazioni riconducibili ai servizii o di quelle ascrivibili ai lavori ([15]).
I primi quattro commi dell’art. 31-bis della legge n. 109 del 1994 delineano un procedimento di “accordo bonario” per la risoluzione delle controversie riguardanti la fase dell’esecuzione dei lavori pubblici e, in particolare, di quelle in materia di riserve ad essi relative.
Presupposto per l’applicazione della norma è, in corso d’opera, il valore economico delle riserve, per il quale è fissata una soglia minima pari al 10% dell’importo contrattuale dei lavori ( sì che “la procedura di accordo bonario ha luogo tutte le volte che le riserve iscritte dall'appaltatore, ulteriori e diverse rispetto a quelle già precedentemente esaminate, raggiungono nuovamente l'importo fissato dalla Legge”: comma 7 dell’art. 149 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 “Regolamento di attuazione della L. 11 febbraio 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici, e successive modificazioni” ), mentre, una volta che l’opera sia stata ultimata e siano stati redatti il certificato di collaudo o quello di regolare esecuzione, la condizione fissata dalla legge quadro è quella che dalla contabilità finale risultino comunque riserve, di qualsivoglia importo, per le quali non sia intervenuto l’accordo bonario di cui all’art. 31-bis della legge ed all’art. 149 del regolamento ([16]).
Nell'appalto di opere pubbliche, l'onere della riserva a carico dell'appaltatore ha carattere generale ed è preordinato al fine di rendere immediatamente note all'Amministrazione committente tutte le situazioni suscettibili di incidere sul costo complessivo dell'opera, che si verificano nel corso dell'esecuzione della stessa ([17]).
Sul principio, secondo cui l'amministrazione committente deve conoscere, tempestivamente e costantemente, tutti i fattori che siano suscettibili di aggravare il costo dell'opera e deve, inoltre, poter valutare, in ogni momento, l'opportunità del mantenimento ovvero del recesso dal rapporto di appalto in relazione al perseguimento dei fini di interesse pubblico, si fonda dunque l'onere della riserva, che ha la sua ragione d'essere nella tutela della p.a., che, nell'esercizio della sua attività discrezionale, deve essere posta in grado di esercitare prontamente ogni necessaria verifica ([18]); tanto comporta, come conseguenza, che l'appaltatore deve proporre ogni riserva, nella forma vincolata che le è propria, non appena possibile.
Le riserve rappresentano una mera dichiarazione di una pretesa
patrimoniale, esprimendo solo l'accadimento di certi fatti e/o la loro
valutazione quantitativa ai fini dell'esatta determinazione del compenso dovuto
all'appaltatore.
Esse devono essere tempestivamente iscritte nel registro della contabilità dei
lavori ( che, ai sensi dell'articolo 164 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n.
Ciò posto, il riferimento espresso, contenuto nella norma in esame, alle riserve trascritte nei documenti contabili, quali oggetto e presupposto a un tempo per l’attivazione della procedura de qua, consente anzitutto di richiamare i principii elaborati dalla copiosa giurisprudenza della Corte di Cassazione nell’interpretazione della normativa in materia di “riserve”, che, già contenuta negli art. 54 e segg. dell’ormai abrogato r.d. n. 350 del 1895, è oggi rinvenibile, com’è noto, nel D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 ( Regolamento di attuazione della L. 11 febbraio 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici, e successive modificazioni ) e nel D.M. 19 aprile 2000, n. 145 (Regolamento recante il capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, della L. 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni).
Invero, al lume di tale attività interpretativa:
A) nei pubblici appalti, l'appaltatore, ove intenda contestare la contabilizzazione dei corrispettivi effettuata dall'amministrazione, è tenuto ad iscrivere tempestivamente apposita riserva nel registro di contabilità, o in altri documenti, esponendo, nei modi e nei termini indicati dalla legge, gli elementi atti ad individuare la sua pretesa nel titolo e nella somma: ciò sia che il fatto dannoso abbia carattere continuativo ( sia suscettibile, cioè, sulla base di una causa costante o di una serie causale, di protrarre nel tempo gli effetti dannosi, senza peraltro rivelarsi immediatamente produttivo di maggiore onerosità ), sia, per converso, ch’esso si presenti come assolutamente saltuario;
B) infatti, ai sensi prima del combinato disposto degli artt. 53 e 54 del R.D. 25 maggio 1895, n. 350 ed oggi degli artt. 164 e 165 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, la riserva può ritenersi tempestivamente formulata - a pena di decadenza - solo se inserita nel registro della contabilità generale, al momento della prima iscrizione successiva alla insorgenza del fatto integrante la fonte delle ragioni vantate;
C) la mancata tempestiva iscrizione di riserva relativa a qualsivoglia maggior costo asseritamente sostenuto dall’impresa esecutrice dell’appalto di opera pubblica comporta la decadenza dell'appaltatore dal diritto al pagamento per i maggiori costi delle opere eseguite (a norma dell'art. 165 cit.) e preclude la proposizione dell'azione di arricchimento, che è connotata dal requisito della sussidiarietà ( art. 2042 cod. civ. ) ([20]);
D) la tempestività della iscrizione delle riserve, pertanto, quale adempimento imposto con le specifiche prescrizioni di cui al citato D.P.R. n. 554 del 1999 ed al D.M. n. 145/2000, opera - impedendo, in caso di inosservanza, l'esercizio dei diritti a maggiori compensi - solo ove la Amministrazione appaltante abbia contestato la predetta mancanza di tempestiva iscrizione e, quindi, abbia nel processo eccepito la decadenza avveratasi ([21]);
E) l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva di maggiori compensi od indennizzi, rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la disciplina anzidetta, insorge per effetto e dal momento della iscrizione, nei registri previsti dalla legge e sottoposti alla sua sottoscrizione, degli elementi evidenzianti, secondo indici di media diligenza e di buona fede, un aggravio di spese a suo carico ([22]);
F) detto onere, pertanto, non sussiste nel caso di contabilità informe ed irricostruibile, cioè non consacrata in quei registri ed inidonea a consentire il riscontro dei titoli di spesa e delle spettanze riconosciuto dalla stazione appaltante ([23]);
G) l’onere stesso va invece affermato nella diversa ipotesi di contabilità provvisoria, ma formalmente inserita nei registri stessi ( v. comma 6 dell’art. 165 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 );
H) l'onere di immediata denuncia, a pena di decadenza, dal diritto di conseguire maggiori compensi, sussiste con riguardo ad ogni fatto connesso con l'esecuzione dell'opera, che l'appaltatore ritenga produttivo di conseguenze patrimoniali a sé sfavorevoli ([24]);
I) la disciplina dell'onere di tempestiva riserva non può, dunque, ritenersi ristretta agli elementi di natura puramente contabile, ma si riferisce a tutti i fatti producenti spesa, anche se dipendenti da colpa dell'amministrazione ([25]); ciò, benvero, quando si risolvano in comportamenti che incidono direttamente sull'esecuzione dell'opera e che rientrano perciò nel rapporto contrattuale ([26]);
J) anche i compensi dovuti all'appaltatore per danni cagionati da forza maggiore, in quanto incidenti sulla spesa complessiva dell'opera, sono soggetti alla disciplina generale dell'onere della riserva, che deve essere formulata non appena il fatto di forza maggiore si riveli produttivo di maggiori costi o spese per l'appaltatore, senza che essa possa essere differita al momento della firma del conto finale e senza che rilevi che l'appaltatore abbia provveduto alla denuncia dei danni, come previsto dall'art. 25 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 ( vedasi oggi l’art. 139 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 ), poiché tale denuncia, non contenendo gli elementi necessari per quantificare la pretesa al compenso, non può sostituire la riserva da inserire in contabilità, né assolvere alla funzione ad essa attribuita dalla normativa sugli appalti pubblici ([27]);
K) in tali casi l'onere dell'appaltatore di formulare tempestiva riserva, per maggiori pretese rispetto al corrispettivo pattuito, secondo la previsione del r.d. 25 maggio 1895 n. 350 (oggi, come s’è detto, del D.P.R. n. 554/99), insorge nel momento in cui quei fatti evidenzino, secondo criterii oggettivi e di media diligenza ([28]), una potenzialità dannosa ( quando, cioè, secondo una valutazione coerente con detti criterii, emerga la concreta idoneità del fatto continuativo a produrre aggravi giustificativi di maggiori compensi o indennizzi a favore dell'appaltatore ); salvo restando il differimento della precisa quantificazione di dette maggiori pretese, riferibili alla prestazione complessiva a carico dell’appaltatore ([29]) per danni protrattisi o che abbiano continuato a verificarsi in momento successivo rispetto a quello in cui la riserva venne formulata, nelle successive registrazioni ovvero al momento della chiusura dei conti al termine dei lavori, dopo il definitivo consolidarsi del pregiudizio economico subito ([30]);
L) eventuali inesattezze, irregolarità, approssimazioni delle risultanze contabili, anche in difformità dalla realtà, restano irrilevanti ai fini della liberazione dell’appaltatore dall'onere di tempestiva riserva, nei limiti in cui non impediscano all'appaltatore medesimo l'immediato riscontro di quell'aggravio di spesa, secondo i criterii menzionati ([31]);
M) l'onere dell'immediata denuncia, da parte dell'appaltatore, del fatto o della situazione oggetto di riserva ed il sistema delle preclusioni che esso pone a carico di quest'ultimo comportano altresì che, indicata nel registro di contabilità una ragione specifica, all'imprenditore non è consentito di sostituirla con altra causale in precedenza non indicata ([32]);
N) così come l’onere in questione, nella mancanza di una espressa deroga alla sua operatività, è stato dalla giurisprudenza ritenuto riferibile anche alla richiesta del compenso per le variazioni del progetto e del piano iniziale dei lavori di cui all'art. 13 del d.p.r. n. 1063 del 1962 ([33]), oggi esso è dal capitolato generale d’appalto posto espressamente in relazione anche con le variazioni al progetto appaltato, di cui al comma 6 dell’art. 10, ogni richiesta dell’appaltatore di riconoscimento di “un equo compenso” per effetto delle modifiche alla natura dei lavori oggetto dell’appalto ivi previste essendo tesa, appunto, al conseguimento di una maggiorazione del corrispettivo contrattuale ;
O) l'appaltatore è altresì tenuto a fare le proprie osservazioni ( cioè le sue eccezioni consistenti in domande e riserve ) al momento della firma dei verbali di sospensione o di ripresa dei lavori ([34]);
P) anche il ristoro dei maggiori oneri derivanti all’appaltatore dalla consegna ritardata dei lavori presuppone la previa formulazione delle opportune riserve ([35]);
Q) pure l'equo compenso previsto dall’art. 1664 del codice civile non si sottrae, negli appalti pubblici, all'onere della tempestiva riserva ([36]);
R) per giurisprudenza costante deve pure formare oggetto di tempestiva riserva, al fine di dar luogo, in via eccezionale, a compenso, ogni “variazione o addizione” al progetto approvato, che sia effettuata dall'appaltatore extracontratto e "non preventivamente approvata" ( per le quali, ex art. 134 del D.P.R. n. 554/99, egli non ha diritto, di regola ad aumento di prezzo alcuno od indennizzo ) ([37]);
S) come è noto, infine, ai sensi dell'art. 174 del D.P.R. n. 554 del 1999, se l'appaltatore non sottoscrive il conto finale nel termine previsto o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, detto conto finale deve ritenersi come definitivamente accettato ([38]);
La speciale disciplina delle forme e dei termini per lo
svolgimento dell’accordo bonario de quo si riferisce dunque propriamente
ed esclusivamente alle controversie insorte a seguito delle domande (o delle
riserve), che, in corso d'opera, l’appaltatore di un contratto di appalto di
opera pubblica formuli, con onere di loro iscrizione nei documenti contabili (
sulla base della cui progressiva redazione si determina, per rilevamenti
successivi, il corrispettivo dovuto all'appaltatore ), in calce ai quali il
direttore dei lavori espone le sue controdeduzioni ( cfr. artt.
164 e 165 del D.P.R. n. 554/99 ); domande, con cui l'appaltatore medesimo fa
valere ogni pretesa afferente a compensi o indennizzi aggiuntivi rispetto
all'originario prezzo contrattuale, in relazione a qualsiasi situazione insorta
nel corso della esecuzione dell'opera ([39]).
Tali controversie vanno risolte previamente con il meccanismo di conciliazione
di cui si tratta, di cui l’art. 31-bis della legge n. 109/1994 definisce in via
di principio gli elementi e le procedure, mentre il regolamento ( art. 149 del
D.P.R. n. 554/99 ) ne disciplina poi dettagliatamente il perfezionamento; ma si
tenga conto che il regolamento risulta emanato sulla base dell’originario comma
1 dell’art. 31-bis, che è stato poi sostituito, con gli attuali commi 1, 1-bis,
1-ter e 1-quater, dall'art. 7, comma 1, L. 1° agosto
2002, n. 166, sì che buona parte delle prescrizioni dell’art. 149
cit. risultano inapplicabili, in quanto in contrasto con la fonte di rango
superiore, ragion per cui è oggi lasciato all’interprete il còmpito di
ricavare, dal combinato disposto della norma di legge e delle scarne
disposizioni regolamentarti tuttora applicabili, il “giusto procedimento”
dell’accordo bonario in tema di riserve.
L’art. 149, comma 1, del regolamento dispone che, allorquando l’appaltatore abbia iscritto negli atti contabili riserve il cui importo complessivo superi i limiti indicati dall’art. 31-bis della legge quadro, il direttore dei lavori ne dà immediata comunicazione al responsabile del procedimento, trasmettendo nel più breve tempo possibile la propria relazione riservata nel merito.
La disposizione risulta tuttora congrua con il disposto dell’art. 31-bis della legge ( fatto oggetto, come s’è detto, di modifiche successive alla adozione del regolamento ), giacché, se è pur vero che, nel testo in vigore dell’art. 31-bis medesimo, il responsabile del procedimento non è più di certo il fulcro del tentativo di accordo bonario ( non competendo più ad esso, almeno di norma, né formulare alla stazione appaltante la proposta di accordo bonario, né convocare le parti per la sottoscrizione dell’accordo ), compete comunque al responsabile del procedimento promuovere la costituzione della commissione, cui è demandato in via ordinaria il còmpito di formulare detta proposta e tale adempimento di avvio del procedimento di accordo bonario egli è concretamente in grado di svolgere soltanto nella misura in cui egli sia informato del maturare dei presupposti normativamente fissati.
A tale funzione “informativa” è in grado di adempiere, almeno per le controversie scaturenti dalle riserve anteriori all’emissione del certificato di regolare esecuzione o di quello di collaudo, soltanto il direttore dei lavori, ch’è il soggetto istituzionalmente “preposto alla direzione ed al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell'esecuzione dell'intervento … nel rispetto degli impegni contrattuali” ( comma 2 dell’art. 123 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 ), interloquendo “in via esclusiva con l'appaltatore in merito agli aspetti tecnici ed economici del contratto” ( comma 2 del successivo art. 124 ).
Egli è tenuto a trasmettere l’anzidetta comunicazione immediatamente, anche perché il periodo entro il quale a norma dell’art. 31-bis la proposta motivata di accordo bonario, cui detta procedura è finalizzata, dev’essere formulata ( “novanta giorni dalla apposizione dell'ultima delle predette riserve” ), ha un termine iniziale ( l’anzidetta apposizione ), del quale solo il direttore dei lavori è a conoscenza, sì che ogni suo eventuale indugio si traduce in una indebita e dannosa, per entrambe le parti, compressione dei tempi del procedimnto.
Contestualmente alla “informativa” sul verificarsi delle condizioni tecnico-economiche per l’avvio del procedimento in esame, il direttore dei lavori è tenuto a trasmettere apposita relazione, che contenga il suo parere e le sue osservazioni ( corrispondenti a quelle “motivate deduzioni”, ch’egli è tenuto, a norma del comma 4 dell’art. 165 del regolamento, ad esporre nel registro di contabilità in ordine alle riserve ivi iscritte dall’appaltatore inerente ) in relazione alle domande dell’impresa, che saranno oggetto del procedimento.
Tràttasi di relazione, che vale anzitutto a mettere in condizioni il responsabile del procedimento di valutare la effettiva e concreta sussistenza delle condizioni per l’avvio del procedimento e, successivamente, a fornire quegli elementi necessarii all’apposita commissione, cui è demandata la formulazione della proposta di accordo, per raggiungere una cognizione completa della controversia sottoposta al suo esame e per adottare le determinazioni conciliative di sua competenza.
Un’apposita relazione del direttore dei lavori non sarà invece necessaria allorché il procedimento scaturisca dalla risultanza di riserve nel certificato di regolare esecuzione, giacché allora la stessa funzione è utilmente spiegata dalla relazione, che, a norma del comma 2 dell’art. 173 del regolamento, accompagna il conto finale.
Lo stesso dicasi per la relazione che la legge prevede sia resa dall’organo di collaudo ( “ove costituito” ), perché vertesi chiaramente, anche in tale ipotesi, nella fattispecie di definizione di controversia successiva alla emissione del certificato di collaudo, sì che, ai fini di cui all’art. 31-bis, sarà utile la relazione di cui al comma 2 dell’art. 195 del regolamento.
Si pone in proposito il problema della ammissibilità dell’accesso, da parte della impresa esecutrice dei lavori, agli atti relativi al procedimento di esecuzione dell'opera pubblica, ivi comprese, in particolare, la relazione riservata dei collaudatori e del direttore dei lavori e la corrispondenza tra la questi e la stazione appaltante, che potrebbero essere oggetto di apposite osservazioni, che l’impresa stessa intendesse porre all’attenzione della Commissione.
Se, in linea generale, può affermarsi che l'Amministrazione è
tenuta a consentire l'accesso a tutti gli atti correlati allo svolgimento delle
proprie funzioni istituzionali ([40])
e che peraltro la giurisprudenza del
Invero, l'art. 10 del D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (
Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11
febbraio 1994 n. 109 ) dispone testualmente che "ai sensi dell'art. 24 della Legge 7 agosto
1990 n. 241 sono sottratte all'accesso le relazioni riservate del direttore dei
lavori e dell'organo di collaudo sulle domande e sulle riserve dell'impresa".
La norma è di immediata applicazione anche ai rapporti in corso di esecuzione
al momento di entrata in vigore del testo regolamentare che la contiene, come
espressamente dichiarato dal successivo art.
232.
E’ stato rilevato in proposito dalla giurisprudenza che la definizione di "riservata", data alla relazione del collaudatore e del direttore dei lavori dall'art. 31-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109, introdotto dall'art. 9 del D.L. 3 aprile 1995, n. 101, denota che il legislatore ha voluto impedire la diffusione delle relazioni al di fuori delle amministrazioni cui sono indirizzate, in quanto si inseriscono in una controversia in atto o potenziale tra l'amministrazione e l'appaltatore, concernente l'esecuzione del contratto, nella quale si fronteggiano interessi di natura patrimoniale e che solo indirettamente, per le possibili conseguenze sulla finanza pubblica, presentano riflessi di ordine pubblicistico ([43]).
Tale indirizzo appare suscettibile di rivisitazione alla luce del nuovo disposto dell’art. 31-bis citato, come introdotto dall'art. 7, comma 1, L. 1° agosto 2002, n. 166.
Occorre premettere che l'actio ad exhibendum regolamentata dall'art. 10 citato, pur avendo ad oggetto documentazione inerente all'esecuzione di un'opera pubblica ( il che ne giustifica la collocazione nel contesto del regolamento n. 554/1999 ), è istituto dotato di una propria autonomia, che dà luogo alla costituzione di relazioni giuridiche fra l'amministrazione e il privato del tutto distinte, sotto il profilo causale, rispetto a quelle che formano il contenuto proprio del contratto di appalto, il quale ( sia o no completamente eseguito alla data in cui viene fatto valere l'interesse all'accesso ), si pone solo come presupposto esterno, ai limitati fini della verifica della legittimazione del richiedente l'accesso, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241/90.
Orbene, se l'art. 10 del DPR n. 554/1999 è stato emanato
nell'esercizio del potere autorizzato dal citato art.
17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 ( Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri ) e si
rivela, come si evince dalla stessa dizione letterale, come direttamente
applicativo dell'art. 24 della legge n. 241/90 ( e non, piuttosto, come
espressione del potere conferito al Governo, in materia di lavori pubblici,
dall'art. 3, primo comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, la cui lettera
c) si limita ad operare la delegificazione solo delle "procedure di
accesso" agli atti procedimentali nella stessa materia e non sarebbe,
quindi, idonea a sorreggere ex se la potestà di adottare una
disposizione regolamentare, incisiva, invece, sullo stesso diritto di accesso
), bisogna osservare che la lettura della disposizione del primo comma
dell'art. 24 della legge n. 241/90 ( il quale, con affermazione di principio di
carattere generale, esclude in apice la sussistenza del diritto all'accesso,
tra l'altro, "nei casi di segreto o di divieto di divulgazione altrimenti
previsti dall'ordinamento" ) fa emergere, con chiarezza, che il
legislatore del
Sulla base di quanto fin qui rilevato, valga notare, in maniera sicuramente risolutiva, che, se a sorreggere il divieto di accesso alla documentazione di cui si tratta è stata determinante la considerazione che l'art. 31-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109, introdotto dall'art. 9 del D.L. 3 aprile 1995, n.101, definiva "riservata" la relazione dell'"organo di collaudo" ( comma 1 ) ([44]), oggi il nuovo comma 1 dell’art. 31-bis della legge n. 109 del 1994 non definisce più “riservate” le relazioni di cui si tratta.
Per le stesse, dunque, non può più ritenersi sussistente una normazione primaria che affermi quel divieto di divulgazione “altrimenti previst(o) dall'ordinamento", cui fa riferimento l'art. 24, primo comma, della legge n. 241/90.
D’altra parte, nel disposto dell'art. 24, comma 1, della legge n. 241/1990, i "casi di segreto o di divieto di divulgazione ... previsti dall'ordinamento", idonei ad escludere l'accesso ai documenti sono soltanto, come si è detto, quelli stabiliti dalla legge, mentre alle norme regolamentari spetta di definire i casi in cui l'accesso è precluso per le esigenze indicate nel comma successivo dello stesso art. 24; sì che la norma di cui al veduto art. 10 del regolamento, venuto meno il supporto normativo in precedenza assicurato dall’art. 31-bis, risulta recessiva rispetto ai principii affermati dalla legge n. 241/90 e dunque va soggetta a disapplicazione.
Varranno dunque i principii così in passato limpidamente enunciati dalla giurisprudenza ([45]):
”Nell'ambito delle norme in materia di procedimento
amministrativo, di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, il Capo V pone un
principio generale di diritto d'accesso ai documenti amministrativi, con le
modalità stabilite dalla stessa legge, al fine di assicurare la trasparenza
dell'attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale.
Il diritto è riconosciuto a chiunque vi abbia interesse per la tutela di
situazioni giuridicamente rilevanti e concerne i documenti amministrativi, ivi
compresi gli atti interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque,
utilizzati ai fini dell'attività amministrativa (art. 22).
Il successivo art.
24 della legge n. 241/90 autorizza il Governo a disciplinare le modalità di
esercizio del diritto d'accesso, per contemperarlo con l'esigenza di
salvaguardare altri interessi pubblici e privati, tra cui la riservatezza di
terzi, persone, gruppi ed imprese; in tal caso, però, è garantita agli
interessati la visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la
cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i loro interessi
giuridici.
In base ai principi sopraenunciati, la natura "interna" della
relazione del direttore dei lavori non vale a sottrarla al diritto di accesso
posto che la natura di un atto interno non esclude l'applicazione di tale
disciplina (Cons. Stato sez. VI, 11 dicembre 1996, n. 1744).
Peraltro, la relazione del direttore dei lavori si inserisce nella fase
amministrativa dell'esame e della decisione sulle riserve, nella quale la
pubblica amministrazione compie un'attività di valutazione che ha le
caratteristiche di un procedimento amministrativo di definizione delle
controversie, soggetto al principio di imparzialità ed i cui atti, anche se
relativi ad un rapporto sostanziale di diritto privato, sono sottoposti alla
disciplina della l. 7 agosto 1990 n. 241 (Cons. Stato sez. VI, n. 1744/96
cit.).
Parimenti, l'amministrazione ha l'obbligo di consentire all'appaltatore
l'accesso alla relazione "separata e segreta" del collaudatore,
prevista dall'art. 100 r.d. n. 350 del
Il responsabile del procedimento, ai sensi del comma 2 dell’art. 149 del regolamento, deve valutare l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve ai fini del raggiungimento del limite del valore economico delle riserve, al quale la legge riconnette l’avvio del procedimento di cui si tratta.
Da ciò si desume che presupposti per l’avvio del procedimento sono la espressa dichiarazione dell’ammontare dei lavori, l’importo e l’oggetto delle riserve, nonché la valutazione del responsabile del procedimento ai sensi del succitato comma 2.
Detta valutazione concerne, come s’è detto, l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve iscritte, laddove per ammissibilità deve intendersi la iscrizione delle riserve secondo le modalità e nei termini prescritti dall’art. 165 dello stesso regolamento, mentre per non manifesta infondatezza una sommaria valutazione dei presupposti di fatto e di diritto posti a fondamento delle riserve ([46]).
Tali valutazioni sono espressamente finalizzate dalla norma alla verifica “ … dell’effettivo raggiungimento dei limiti di valore” ( art. 149, comma 2 ), al fine di scongiurare l’eventualità di elusioni applicative della norma, come nel caso in cui l’appaltatore del tutto artatamente iscriva riserve al solo fine di superare il limite percentuale del 10 per cento dell’importo contrattuale necessario per l’accesso alla procedura di accordo bonario ed ivi definire le sole reali riserve, di valore, però, più o meno nettamente inferiore al predetto limite.
La espressa finalizzazione della propedeutica operazione di valutazione, come espressamente operata dalla norma, consente certamente di escluderne la necessità e rilevanza, nell’iter procedurale, laddove la procedura di accordo bonario prescinda del tutto da qualsiasi rapporto delle riserve iscritte rispetto all’importo contrattuale e cioè sia attivata con riferimento alle risultanze del certificato di collaudo o di quello di regolare esecuzione.
La scelta compiuta in sede regolamentare di porre in capo al responsabile del procedimento la predetta incombenza è dettata dal fatto che allo stesso spetta il controllo su tutti i fattori comportanti aumenti di spesa, che, anche se non influenti in maniera diretta ed immediata sull’appalto, comunque possano rivelarsi in grado di gravare sul committente nella fase esecutiva del medesimo.
D'altra parte, la figura del responsabile del procedimento, quale risultante dalla disciplina generale degli artt. 4 e segg. della legge n. 241/90, è normativamente prevista non solo ai fini interni dell'organizzazione amministrativa per l'individuazione del soggetto che rappresenta un ufficio nelle relazioni con gli altri uffici riguardo ad un determinato procedimento, ma anche ai fini esterni, che attengono al rapporto tra Pubblica Amministrazione ed il singolo cittadino, prevedendosi la individuazione, all’interno dell’organizzazione, di una persona determinata, che assuma, anche nei confronti del cittadino, la piena responsabilità della conduzione del procedimento.
Per la difficoltà di individuare l'unità organizzativa che assume la responsabilità del procedimento, non a caso l'art. 7, primo comma, della Legge n. 109/1994 ha imposto alle Amministrazioni di nominare un unico responsabile del procedimento per le fasi della programmazione dei lavori, della progettazione, dell'affidamento e dell'esecuzione dei medesimi ([47]).
La normativa contenuta nel regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici ( legge n. 109 del 1994 ) in materia di accordi bonarii, che riserva al responsabile del procedimento la valutazione dell'ammissibilità e della non manifesta infondatezza delle riserve avanzate dall'impresa, va considerata legittima, e quindi applicabile, anche dopo le modifiche apportate dalla legge n. 166 del 2002 all’art. 31-bis della legge n. 109.
Ciò sia considerato che l'art. 3, comma 1, di quest’ultima demanda proprio al regolamento la disciplina delle modalità e delle procedure per la deliberazione sulle riserve dell'appaltatore e che il responsabile del procedimento è il funzionario dell'amministrazione al quale sono demandati i poteri di impulso e istruttori nelle fasi attuative di ciascun intervento; sia perché il ridimensionamento dei poteri del responsabile del procedimento indubbiamente operato dalla legge n. 166 non esclude affatto che egli possa, ed anzi debba, svolgere la predetta valutazione, a fini evidenti di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, in via propedeutica e funzionale allo svolgimento del potere di “promozione” della costituzione dell’apposita commissione, che gli è pur sempre attribuito dalla legge.
Senza contare che la valutazione stessa resta invece funzionale direttamente alla proposta di accordo bonario formulata dal responsabile medesimo, laddove, essendo la costituzione della commissione facoltativa ( ai sensi del comma 1-ter del nuovo art. 31-bis ), l’Amministrazione abbia optato per una procedura, che potremmo definire “semplificata”.
Se, dunque, a seguito della nuova formulazione dell’art. 31-bis, il responsabile del procedimento non può più realisticamente definirsi il “fulcro del tentativo di accordo bonario”, la sua posizione nella procedura resta pur sempre centrale, atteso che spetta pur sempre a lui, nella procedura c.d. ordinaria, oltre ai poteri di valutazione e di promozione anzidetti, la nomina del membro della Commissione in rappresentanza dell’Amministrazione; e, nella procedura c.d. semplificata, può, nei casi in cui non gli sia devoluto il potere di formulare direttamente la proposta di accordo bonario, comunque “essere componente della commissione stessa” ( comma 1-quater dell’art. 31-bis ).
Tale ultima previsione, peraltro, vale a sottolineare che la scelta legislativa di non prevedere la partecipazione del responsabile alla commissione nella procedura c.d. ordinaria è ispirata a principii di efficienza dell’azione amministrativa e non certo ad una ipotetica inconciliabile sovrapposizione, e dunque ad una pretesa incompatibilità, tra il suo ruolo e qualsiasi altra funzione od incarico tecnico od amministrativo relativi ai lavori oggetto dell’appalto.
Del resto già l'art. 6 della Legge n. 127/1997 ha sancito il principio generale per cui sono attribuiti ai dirigenti "tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico".
Peraltro, il
E non si vede, allora, perché la detta, pretesa, incompatibilità debba poi affermarsi, del tutto in contrasto con gli affermati principii, con riguardo a còmpiti attinenti alla fase esecutiva dell’appalto.
A proposito della figura del responsabile del procedimento valga poi ricordare che, ai sensi dell'art. 2, comma 3, della legge n. 109 del 1994, ai concessionarii di lavori pubblici ( cui pure la norma dell’art. 31-bis, nel delineare il suo ambito soggettivo di applicazione, fa espresso riferimento ) si applicano solo alcune delle norme introdotte da tale legge.
Orbene, tra queste non rientrano le disposizioni concernenti la nomina e le funzioni del responsabile unico del procedimento; sì che sono state in varie sedi manifestate perplessità circa il soggetto, che, quando l’amministrazione appaltante sia un concessionario, deve svolgere le funzioni dall’art. 31-bis e dalla norma attuativa del regolamento attribuite al responsabile del procedimento.
Deve ritenersi che il legislatore abbia semplicemente inteso affidare all'autonomia organizzativa dei concessionarii l'articolazione delle funzioni - nel cui ambito rientrano quelle di cui si tratta - che sono esercitate dal responsabile del procedimento quando la stazione appaltante sia una p.a. Pertanto, conformemente a quanto stabilito dalla circolare ministeriale 7 agosto 1996, n. 2808/UL, i concessionarii provvederanno comunque alla nomina di un responsabile dell’istruttoria al fine dello svolgimento di quelle funzioni propedeutiche e propulsive, che oggi l’art. 31-bis affida al responsabile del procedimento della stazione appaltante.
Peraltro, il problema sembrerebbe potersi porre solo in
relazione al procedimento di accordo bonario in corso d’opera e non a quello
conseguente e successivo al certificato di collaudo, ove si ritenga, come ha
ritenuto il
Interpretazione, questa, che, oltre a stridere con il sistema dei rapporti che, nel processo di esecuzione di opere pubbliche in concessione, si instaura tra concedente, concessionario e soggetto cui questi appalti i lavori pubblici non realizzati direttamente ( scindendosi e duplicandosi indebitamente i certificati di collaudo finale rilasciati dal concessionario e quelli rilasciati dal concedente ), non trova nemmeno rispondenza nelle disposizioni del regolamento, che affidano comunque alle stazioni appaltanti ( intendendosi per tali i soggetti indicati dall'articolo 2, comma 2, della Legge ) la competenza alla attribuzione dell’incarico di collaudo ed alla approvazione degli atti di collaudo.
Quid juris nel caso che, a seguito di riserve iscritte nel registro di contabilità dei lavori, l'importo economico dell'opera varii in misura rilevante rispetto all'ammontare dell'importo contrattuale e dunque risultino maturate le condizioni per far luogo all'applicazione dell'art. 31-bis della legge 11 febbraio 1994, n. 109 ( a mente del quale, si ricordi, se, a seguito dell'iscrizione di riserve su documenti contabili, l'importo economico dell'opera possa variare in misura sostanziale, e comunque non inferiore al 10% dell'importo contrattuale, il responsabile del procedimento promuove la costituzione di apposita commissione perché formuli, acquisita la relazione del direttore dei lavori e, ove costituito, dell'organo di collaudo, entro novanta giorni dalla apposizione dell'ultima delle predette riserve, proposta motivata di accordo bonario ) e ciò nonostante il responsabile del procedimento non assolva a quanto prescritto dall'art. 31 bis l. n. 109/94, in particolare, promuovendo la costituzione della commissione, cui è demandato il còmpito di formulare la proposta di accordo bonario?
La giurisprudenza amministrativa si è espressa in proposito in modo discorde.
Da una parte, infatti, in presenza di un ricorso vòlto a sentir dichiarare l'obbligo dell'Amministrazione di attivare il procedimento disciplinato dal precitato art. 31 bis, è stato ritenuto che “sebbene quella della ricorrente, così come prospettata, si presenti quale domanda di accertamento del silenzio-rifiuto da parte dell'A., in realtà essa riveste natura giuridica di azione di adempimento intesa, cioè, ad obbligare la stazione appaltante a porre in atto il tentativo bonario di componimento a seguito del denunciato incremento del costo dell'opera, rispetto all'importo contrattuale, nella misura ritenuta significativa dall'art. 31 bis della L. 11.2.1994 n. 109“; sì che il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito ([50]).
Dall’altra, invece, è stato sottolineato ([51]) che la norma dell’art. 31-bis riconosce l'obbligo dell'Ente appaltante di avviare, istruire e concludere il procedimento amministrativo di componimento delle riserve iscritte dall'impresa appaltatrice nel registro di contabilità entro i termini indicati, decorrenti dalla formulazione dell'ultima riserva; e dunque, è stato affermato, il silenzio tenuto da un soggetto di cui all'art. 2, comma 2, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 è illegittimo e può essere impugnato con il rito speciale previsto dall'art. 2 della legge 21 luglio 2000, n. 205 ([52]).
In dottrina è stato considerato che il tentativo di raggiungimento di un accordo bonario è previsto dall’art. 31-bis come obbligatorio, di talché l’appaltatore vanta ora una situazione soggettiva di carattere pretensivo, necessariamente tutelata dall’ordinamento, a che venga esperito il tentativo di accordo bonario ([53]).
E’ stato poi in proposito sottolineato che, a fronte del dilemma se tale situazione soggettiva sia da configurare come diritto soggettivo o come interesse legittimo, è da ritenere che si verta in tema di interesse legittimo all’osservanza, da parte dell’Amministrazione, delle norme procedimentali, che regolano la definizione bonaria delle controversie in materia di riserve relative ai lavori pubblici, cosicché, in caso di inerzia dell’amministrazione o di rifiuto di avviare il procedimento, l’appaltatore potrà adire il giudice amministrativo, al fine di far dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione di attivare il relativo procedimento ([54]).
Tali conclusioni sono certamente da condividere, anche sotto l’ottica dell’effettività della tutela giurisdizionale assicurata dall’ordinamento ad ogni posizione soggettiva giuridicamente rilevante, anche se la prospettata dicotomia interesse legittimo/diritto soggettivo parrebbe non più tanto insanabile laddove si rifletta sul fatto che probabilmente sono due le situazioni giuridiche soggettive proprie dell’appaltatore, che vengono in considerazione nella fattispecie: l’una, di diritto soggettivo, a veder riconosciute e soddisfatte le sue pretese aggiuntive rispetto al prezzo contrattuale; l’altra, di interesse legittimo, allo svolgimento del procedimento di tentativo di accordo bonario secondo il paradigma procedimentale “governato” dall’Amministrazione, disegnato dalla legge ([55]).
Tali due distinte, seppur strettamente collegate, situazioni giuridiche, troveranno allora due distinte forme di tutela.
Indubbiamente, in tema di appalto di opere pubbliche, la p.a. non può ritardare "sine die" le sue determinazioni, paralizzando, per un tempo indefinito, i diritti dell'appaltatore.
Di tal che, trascorso
il tempo normalmente, ragionevolmente ed oggi normativamente necessario in
relazione alle effettive esigenze dell'esame valutativo, il non aver adottato
alcun provvedimento denuncia per ciò stesso il rifiuto dell'amministrazione, a
fronte del quale è certamente attivabile il giudizio disciplinato dal citato art.
21-bis, diretto ad accertare se il silenzio serbato da una pubblica
amministrazione sull’istanza del privato ( tali dovendosi considerare le
“domande” dell’appaltatore iscritte nei registri contabili, che abbiano
raggiunto un determinato percentuale rispetto al valore dell’appalto ) violi o
meno l’obbligo della stessa di attivare il procedimento previsto dal
legislatore in presenza di tali domande; ciò anche quando, come nella
fattispecie dell’art. 31-bis, il procedimento stesso tenda poi a verificare la
possibilità di conclusione di un accordo finale, che ha natura di contratto
privatistico, che si sottrae al sindacato di legittimità del giudice
amministrativo.
Ciò
senza che il Giudice possa, in nessuna fase del giudizio, sostituirsi
all’Amministrazione, potendo e dovendo egli accertare esclusivamente se il
silenzio sia illegittimo meno e, in caso di ésito positivo di un tale
accertamento giudiziale, imporre all’Amministrazione di provvedere sull’istanza
entro il termine assegnato.
Invero,
peraltro, una tale via non sembra oggi precludere all’appaltatore, avverso
l’inerzia dell’amministrazione nel giungere ad una pronuncia ( di accoglimento o di rifiuto ) su una
proposta motivata di accordo bonario, la via di far valere le proprie ragioni
in un giudizio ordinario od arbitrale, a tutela dell’altra, distinta,
situazione giuridica soggettiva, di cui si è detto sopra; tanto sulla base del
terzo periodo del nuovo comma 1 dell’art. 31-bis, che, nel prevedere che
“decorso tale termine è in facoltà dell'appaltatore avvalersi del disposto
dell'articolo
Oggi, dunque, in
aggiunta a tali ipotesi, anche l’inutile decorso del termine di 120 giorni
dalla apposizione dell’ultima delle riserve utili alla attivazione della
procedura de qua consente all’appaltatore di far valere il suo diritto
in un giudizio ordinario od arbitrale e ciò anche se il veduto terzo periodo fa
riferimento alla sola facoltà dell'appaltatore di avvalersi del disposto
dell'articolo 32, non essendo in discussione il principio di non obbligatorietà
dell'arbitrato, atteso che, a seguito della nota pronunzia della Corte
Costituzionale n. 152 del 1996, la quale ha restituito con effetti ex tunc
a ciascuna delle parti la facoltà di declinare la competenza arbitrale e di
adire il giudice ordinario, la facoltatività costituisce principio fondamentale
in tema di definizione arbitrale delle controversie, applicabile anche con
riferimento alla disciplina in esame ([56]).
Quanto appena
delineato a maggior ragione è applicabile nel procedimento di accordo bonario
scaturente dalle domande dall’appaltatore avanzate in sede di conto finale e di
collaudo, in quanto il capitolato generale d’appalto, dopo aver stabilito, ai
commi 1 e 2 dell’art. 32, che “le riserve e le pretese dell'appaltatore, che in
ragione del valore o del tempo di insorgenza non sono state oggetto della
procedura di accordo bonario ai sensi dell'articolo 31-bis della legge,
sono esaminate e valutate dalla stazione appaltante entro novanta giorni dalla
trasmissione degli atti di collaudo effettuata ai sensi dell'articolo 204 del
regolamento” e che “qualora siano decorsi i termini previsti dall'articolo 28
della legge senza che la stazione appaltante abbia effettuato il collaudo o
senza che sia stato emesso il certificato di regolare esecuzione dei lavori,
l'appaltatore può chiedere che siano comunque definite le proprie riserve e
richieste notificando apposita istanza. La stazione appaltante deve in tal caso
pronunziarsi entro i successivi novanta giorni”, prevede, al comma 1 del
successivo art. 33, che “l'appaltatore che intenda far valere le proprie
pretese nel giudizio ordinario o arbitrale deve proporre la domanda entro il
termine di decadenza di sessanta giorni, decorrente dal ricevimento … della determinazione
prevista dai commi 1 e 2 dell'articolo 32 del capitolato, oppure dalla scadenza
dei termini previsti dagli stessi commi 1 e
Né, per finire sul
punto, in mancanza di comunicazione all’appaltatore delle determinazioni
assunte dall’Amministrazione sulle domande dallo stesso avanzate in sede di
collaudo, la mancata tempestiva impugnazione della delibera approvativa degli
atti di collaudo produce un qualche effetto di consolidazione; ed invero
l'approvazione del collaudo - per la sua collocazione esterna alla fase
procedimentale dell'evidenza pubblica ed interna invece alla fase (
privatistica ) dell'esecuzione del contratto di appalto di opere pubbliche - è
atto, comunque, paritetico ([57]) e non quindi atto provvedimentale, in
relazione al quale possa verificarsi il fenomeno della c.d.
consolidazione allorché esso ( ancorché invalido ) non sia impugnato nel
termine di legge ([58]); così come non è espressione di potere
autoritativo, agendo l’Amministrazione non come autorità ma come parte
contraente in materia relativa ad attività negoziale retta dal diritto privato,
il provvedimento che l'Amministrazione
adotta in ordine alle domande dell'appaltatore, agendo essa non come autorità,
ma come parte contraente in materia relativa ad attività negoziale retta dal
diritto privato.
E’ pur vero che
l'approvazione del collaudo da parte della P.A. deve considerarsi quale atto di
amministrazione attiva, con la quale viene posto fine all'appalto; ma esso
costituisce anche lo strumento legale attraverso il quale la stazione
appaltante fa proprie le conclusioni del collaudatore ed esprime la volontà di
accettazione dell'opera, liquidando il credito dell'appaltatore.
E soltanto per effetto dell'approvazione senza
riserve sorge il vincolo a carico della P.A., per quanto concerne la
liquidazione del corrispettivo, di considerare inoppugnabile la determinazione
espressa nell'atto di collaudo: in conseguenza dell'obbligo posto dalla
menzionata normativa a carico del collaudatore di verificare non solo se
l'opera fu eseguita a regola d'arte, secondo le prescrizioni tecniche
prestabilite ed in conformità del contratto e delle varianti debitamente
approvate, ma anche se i dati risultanti dai conti e dai documenti
giustificativi corrispondono tra loro e con le risultanze di fatto, se i prezzi
attribuiti ed i compensi determinati nella liquidazione finale sono regolati
secondo le previsioni contrattuali, se nella gestione delle opere ad economia
si è avuto cura degli interessi dell'Amministrazione; e, conclusivamente sia la
collaudabilità dell'opera, sia le modificazioni da introdursi nel conto finale,
e, quindi, il credito liquido dell'appaltatore. Il quale dunque, pur quando si
riferisca a lavori non previsti o diversamente qualificati nel contratto, può
comunque fondarsi sul riconoscimento contenuto nel menzionato atto di
approvazione, attesane la funzione di esaurire anche sotto questo profilo il
rapporto intercorso tra le parti ([59]).
La definizione delle
controversie sulle riserve non è dunque rimessa, nel disegno della legge n.
109, ad una determinazione unilaterale dell’Amministrazione, ma ad un accordo.
Il tentativo di
raggiungimento di tale accordo è in via generale demandato, nel testo vigente
dell’art. 31-bis, ad una “commissione”, la cui costituzione è “promossa” dal
responsabile del procedimento ed alla quale è demandato il còmpito di formulare
“acquisita la relazione del direttore dei lavori e, ove costituito, dell'organo
di collaudo, entro novanta giorni dalla apposizione dell'ultima delle predette
riserve, proposta motivata di accordo bonario”.
Detta commissione,
“formata da tre componenti in possesso di specifica idoneità, designati,
rispettivamente, il primo dal responsabile del procedimento, il secondo
dall'impresa appaltatrice o concessionaria ed il terzo, di comune accordo, dai
componenti già designati contestualmente all'accettazione congiunta del
relativo incarico”, si configura indubbiamente come organo esterno e terzo
rispetto alle parti della controversia; seppure, infatti, la sua costituzione
sia “promossa” dall’Amministrazione, in persona del responsabile del
procedimento, la stessa non è poi in alcun modo configurabile come organo,
seppure straordinario, dell’Amministrazione stessa ( che non la nomina, non la
costituisce, non ha poteri di scioglimento di essa e né ne fa proprie con
efficacia autoritativa le determinazioni ) e tanto meno, poi, è in qualche modo
riconducibile alla struttura organizzativa dell’impresa appaltatrice.
Se, dunque, nella
previgente disciplina dello stesso art. 31-bis, non poteva parlarsi a rigore di
un meccanismo di conciliazione, mancando nella procedura qualsiasi intervento
di un organo terzo e ruotando tutto il meccanismo procedimentale vòlto alla
conclusione dell’accordo bonario intorno alla figura interna
all’Amministrazione del responsabile del procedimento, oggi, in presenza del
predetto organo terzo, può parlarsi più propriamente di un meccanismo di
conciliazione avente natura negoziale, che si contrappone e supera i previgenti
strumenti di risoluzione in via amministrativa di risoluzione di tal genere di
controversie.
Un meccanismo,
questo, che è inteso alla definizione di una contesa già in atto in sede
amministrativa, a seguito dell’apposizione delle domande e riserve
dell’appaltatore nei documenti contabili tenuti per l’esecuzione dell’opera e
che si atteggia come condizione di ammissibilità per il ricorso dinanzi alla
giurisdizione statale, o, in alternativa ad esso, dinanzi al collegio arbitrale
di cui all’art. 32 della legge.
Ciò per effetto del disposto del disposto del già veduto art.
33 del D.M. 19 aprile 2000, n. 145 (Regolamento recante il capitolato generale
d'appalto dei lavori pubblici, ai sensi dell'articolo 3, comma 5, della L. 11
febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni), che così
dispone: “L'appaltatore che intenda far valere le proprie pretese nel giudizio
ordinario o arbitrale deve proporre la domanda entro il termine di decadenza di
sessanta giorni, decorrente dal ricevimento della comunicazione di cui
all'articolo 149, comma 3, del regolamento, o della determinazione prevista dai
commi 1 e 2 dell'articolo 32 del capitolato, oppure dalla scadenza dei termini
previsti dagli stessi commi 1 e
Valga tuttavia notare che detto regolamento, a norma dell’art. 3, comma 5, della legge, trova applicazione ai lavori affidati dai soli soggetti di cui all'articolo 2, comma 2, lettera a), della legge, con un ambito soggettivo, dunque, non coincidente con quello risultante dal disposto dell’art. 31-bis in considerazione, che, come s’è visto, ricomprende anche i soggetti, di cui alla lettera b) del richiamato comma 2.
Si riproduce, dunque, per i soggetti di cui alla citata lett. b), la situazione in passato configurantesi in tema di appalti stipulati da un'Amministrazione pubblica con richiamo alle norme contenute nel capitolato generale per le opere di competenza dello Stato approvato con d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063 ([60]), per la quale la giurisprudenza era pacifica nel ritenere che il contenuto del capitolato generale medesimo non costituisse clausola contrattuale vessatoria, atteso che dette norme sono efficaci ancorché non approvate specificamente per iscritto, in quanto, ai fini dell'applicabilità d ell'art. 1341, comma 2, c.c. ai contratti di appalto di opera pubblica, è necessario che l'Amministrazione appaltante predisponga unilateralmente la singola clausola contrattuale vessatoria, mentre detta norma non è operante allorché i contraenti richiamino nella sua interezza il capitolato generale di appalto come parte integrante del contratto; in siffatta ipotesi ricorre, infatti, la figura non del contratto per adesione ( con la conseguente soggezione a specifica approvazione per iscritto delle clausole onerose ), bensì del contratto a relazione perfetta, nel quale il riferimento al capitolato deve essere considerato come il risultato di una scelta concordata, diretta all'assunzione di uno schema, al quale le parti si riportano con una formula denotante, sia pure in modo sintetico, l'effettiva conoscenza ed accettazione di tutte le clausole ivi contenute; sì che queste ultime - per effetto della "relatio" - vengono recepite all'interno del contratto e mutano la propria natura da normativa in negoziale ([61]).
Tornando al ruolo conciliativo svolto dalla commissione di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 31-bis, valga notare che la proposta di accordo dalla stessa formulata vale solo a promuovere l’accordo stesso, definendone i termini, ma non ad finiendam litem e dunque a produrre effetti sostanziali sulla disciplina del rapporto controverso, effetti che possono derivare solo da una pronuncia favorevole dell’amministrazione e dell’appaltatore sulla proposta stessa; pronunce, che, in quanto coincidenti e concordanti, rappresentano, appunto, l’accordo.
Il richiamo alla funzione “conciliativa” demandata alla commissione non deve dunque comunque far confondere il ruolo della stessa con quello degli arbitri.
La Commissione è dunque di regola priva di transigere o raggiungere l’accordo, che spetta esclusivamente alle parti, che con la designazione dei componenti di rispettiva elezione hanno semplicemente manifestato l’impegno di cercare di comporre la controversia di comune accordo, seppur su proposta della Commissione stessa ([62]).
Ciò a meno che le parti stesse, avvalendosi della facoltà prevista dal comma 1-ter dell’art. 31-bis, abbiano conferito “alla commissione il potere di assumere decisioni vincolanti, perfezionando, per conto delle stesse, l'accordo bonario risolutivo delle riserve”.
Non pare dubbio che, in tal caso, la funzione di “assumere decisioni vincolanti” per le parti ai fini della risoluzione della controversia, attribuita alla commissione in argomento, vale a mutarne radicalmente la natura in collegio arbitrale, con qualificazione dell'arbitrato in questione come "arbitrato irrituale" .
Al riguardo si rileva che, in generale, per l'interpretazione
di una clausola compromissoria, il carattere rituale o irrituale dell'arbitrato
in essa previsto va desunto con riguardo alla volontà delle parti ricostruita
secondo le ordinarie regole di ermeneutica contrattuale, ricorrendo la
fattispecie dell'arbitrato rituale quando sia stata demandata agli arbitri una
funzione sostitutiva di quella del giudice ed integrandosi, per converso,
l'ipotesi dell'arbitrato libero quando il collegio arbitrale sia stato
investito della soluzione di determinate controversie in via negoziale,
mediante un negozio di accertamento, ovvero con strumenti conciliativi o
transattivi;
dovendosi optare - è stato precisato ([63])
- ove residuino dubbi sulla effettiva
volontà dei contraenti, per l'irritualità dell'arbitrato, tenuto conto che l'arbitrato
rituale (poiché introduce una deroga alla competenza del giudice ordinario)
deve ritenersi abbia natura eccezionale.
Nella specie, la natura irrituale della procedura prevista dal comma 1-ter
della legge - con il conferimento agli arbitri di decidere la controversia in
via transattiva attraverso una manifestazione di volontà negoziale – specie ove
si tenga conto che la legge medesima prevede poi, per le stesse controversie,
una forma di arbitrato rituale, appare evidente.
Sì che varranno poi, allora, i noti limiti alla deducibilità dei vizii come cause di annullamento della determinazione degli arbitri, in quanto, si ricordi, il lodo arbitrale irrituale è impugnabile soltanto per i vizii che possono vulnerare ogni manifestazione di volontà negoziale, come l'errore, la violenza, il dolo e l'incapacità delle parti che hanno conferito l'incarico, o dell'arbitro stesso.
L’accordo bonario, avente lo scopo scopo di porre fine alle controversie amministrative relative alle riserve inserite dall'appaltatore nel registro di contabilità, ha natura contrattuale e si forma, pertanto, a norma dell’art. 1326 del codice civile, con l’incontro della volontà delle parti.
Tale “incontro” si realizza, per espressa volontà del legislatore, con il ricevimento reciproco della comunicazione della controparte delle sue determinazioni positive in ordine alla proposta formulata dalla commissione.
Sì che, sulla base del nuovo testo del comma 1 dell’art. 31-bis, non è più necessaria, ai fini dell’insorgenza del vincolo, la convocazione delle parti ai fini della sottoscrizione del c.d. verbale di accordo bonario, come prevista dal comma 4 dell’art. 149 del regolamento; e, ove una tale fase sia comunque espletata, la successiva stipula non sarà altro che la riproduzione del contratto già formatosi, che nulla viene ad aggiungere alla esistenza ed alla perfezione del vincolo negoziale, nel quale si concretizza l’accordo bonario.
Dal fatto che, in tale ipotesi, l'eventuale successiva stipulazione del verbale di accordo bonario configura una mera formalità ulteriore, avente carattere normalmente riproduttivo, consegue che è proprio la regolamentazione del rapporto risultante dalla reciproca accettazione della proposta formulata dalla commissione a costituire la fonte delle obbligazioni assunte dalle parti e che alla stessa l'interprete deve attribuire, avvalendosi dei criteri ermeneutici posti dagli art. 1362 e segg. cod. civ., valenza decisiva per ricavarne la disciplina
Invero, se pacifico è l’insegnamento dottrinale e giurisprudenziale circa la necessità che i contratti dello Stato e degli enti pubblici rivestano ad substantiam la forma scritta ( anche quando l’Amministrazione agisca "iure privatorum" ), ex artt. 16 e 17 r.d. n. 2440 del 1923, con conseguente nullità di ogni eventuale intesa verbale ([64]), si osserva che, per soddisfare il requisito della forma scritta, è sufficiente che la volontà negoziale sia contenuta in un atto scritto e tale requisito è soddisfatto non solo in presenza di un atto integrativo del contratto di appalto redatto per iscritto e sottoscritto da entrambe le parti, ma in ogni caso in cui, a séguito di una proposta o controproposta ( in forma scritta ) di una delle parti, l’altra vi abbia con la stessa forma prestato adesione ( secondo lo schema civilistico della accettazione della proposta ) e sussista così l’accordo delle parti sugli elementi essenziali del contratto; sì che il contratto deve considerarsi perfezionato, senza che dunque necessariamente occorra che le due manifestazioni di volontà risultino espresse in unico contesto temporale e documentale.
Sebbene né la norma legislativa né quella regolamentare ne facciano menzione, deve poi ritenersi certamente possibile che all’accordo si giunga a séguito di successivi aggiustamenti della proposta inizialmente formulata dalla commissione, che resta un impegno in itinere fino al perfezionamento del vero e proprio regolamento definitivo dell’accordo per iscritto; che si realizza seguendo lo schema succitato della proposta e controproposta ( anche di più di una proposta e controproposta ), fino al raggiungimento del definitivo accordo delle parti su un testo conclusivo, pur diverso da quello dalla commissione sottoposto alle parti, che valga a risolvere bonariamente la controversia sulle riserve.
Le determinazioni di entrambe le parti, per poter essere considerate utili al raggiungimento dell’accordo, devono risultare comunque da un documento, che contenga in modo diretto la rispettiva volontà negoziale, essendo stato redatto al fine specifico di manifestare la stessa.
E' noto, peraltro, che i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalle pubbliche amministrazioni, anche iure privatorum, attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà, che deve provenire dall'organo all'uopo competente.
Varranno dunque, anche in materia di accordo bonario ex art. 31-bis della legge n. 109/94, i principii affermati in materia dalla giurisprudenza consolidata.
L’accordo, dunque, ai fini del perfezionarsi di un valido rapporto contrattuale, deve essere stipulato ( essendo gli atti negoziali della p.a. manifestazioni formali di volontà, non surrogabili con comportamenti concludenti ) da parte di un soggetto o di un organo fornito del potere di concluderlo e recare la sottoscrizione del rappresentante dell'ente pubblico ([65]), a garanzia del regolare svolgimento dell'attività negoziale della p.a. nell'interesse sia del soggetto privato sia della stessa amministrazione.
Qualora non sopravvenga la formale dichiarazione di volontà negoziale, il privato non potrà far valere alcuna responsabilità per colpa della controparte, derivando l'invalidità del negozio da disposizioni generali da presumere note agli interessati, che escludono l'affidamento incolpevole della parte adempiente ([66]).
Quanto alla latitudine dell’anzidetto potere, si è ritenuto che il contratto stipulato dall'organo investito della rappresentanza di un ente pubblico deve ritenersi valido soltanto in presenza dell'atto deliberativo dell'organo competente ([67]) e nei limiti della sua corrispondenza alla volontà manifestata da quest’ultimo.
Tale corrispondenza dovrà però essere negata ( e
conseguentemente accolta la domanda dell'ente pubblico rivolta
all'annullabilità del contratto ) soltanto quando il contenuto del contratto
stipulato risulti, globalmente considerato per lo scopo pratico che persegue e
per le modalità con cui lo persegue, incompatibile o anche semplicemente
diverso da quello voluto dall'organo deliberante; non invece quando tale contenuto,
pur non essendo stato specificato nella deliberazione presa da tale organo,
risulti uno dei possibili sviluppi logici necessari sul piano operativo di tale
delibera e, quindi, coerente allo spirito che storicamente l'ha informata, se
non alla lettera con cui è stata espressa ([68]).
L’attuale corretto riparto delle competenze nell’àmbito delle pubbliche amministrazioni, comporta poi, anche nella materia de qua, l’applicazione del principio della distinzione della sfera dell’indirizzo politico dalla sfera della gestione amministrativa, introdotta, com’è noto, prima per i soli enti locali dall’art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142 ( v. ora le disposizioni del Capo I del Titolo IV della Parte prima del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ) e poi in via generalizzata per tutte le altre pubbliche amministrazioni dal D. Lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni (le cui disposizioni risultano oggi trasfuse nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”).
Alla luce di tale imprescindibile principio, non v’è pertanto dubbio che la competenza alla stipulazione degli accordi bonarii de quibus rientri oggi nell’area dei poteri proprii dei dirigenti ([69]) e comunque, negli enti nei quali non siano previste qualifiche dirigenziali, tra le funzioni dei responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale ( v. comma 2 dell’art. 109 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ), essendo ad essi devoluti tutti i còmpiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo dall’organo politico ([70]).
Problemi interpretativi di non facile soluzione pone invece il disposto del quarto periodo del comma 1 dell’art. 31-bis, laddove dispone che “la procedura per la definizione dell'accordo bonario può essere reiterata per una sola volta”.
La disposizione, in particolare, mal si coordina con la
facoltà, attribuita dal precedente terzo periodo all’appaltatore, di deferire
la controversia ad arbitri ( o, in via alternativa, come s’è visto, alla
autorità giudiziaria ) una volta che sia trascorso il termine di 120 giorni
dall’apposizione dell’ultima delle riserve delle quali si controverta senza che
sia intervenuta una pronuncia dell’Amministrazione; così come mal si coordina
con il disposto dell’art. 33 del capitolato generale, laddove stabilisce un
termine di decadenza per far valere dette pretese “decorrente dal ricevimento
della comunicazione di cui all'articolo 149, comma 3, del regolamento, o della
determinazione prevista dai commi 1 e 2 dell'articolo 32 del capitolato, oppure
dalla scadenza dei termini previsti dagli stessi commi 1 e
L’unico coordinamento possibile si rivela quello secondo cui la reiterazione della procedura di accordo sia nella disponibilità dell’appaltatore e che questi sia tenuto a dichiarare la sua volontà in tal senso entro il termine di decadenza a lui concesso per proporre azione avverso l’ésito negativo del precedente tentativo di accordo.
Dichiarazione di volontà, con valore negoziale, che ha, poi, da un lato, lo stesso effetto propulsivo dell’attività deferita al responsabile del procedimento, che nel procedimento originario hanno l’iscrizione di riserve in misura superiore ad un determinato valore, oppure il ricevimento, da parte dello stesso, del certificato di regolare esecuzione o di quello di collaudo; dall’altro, quello di interrompere il predetto termine di decadenza, che decorrerà nuovamente, in caso di infruttuoso esperimento della reiterazione della procedura e con riferimento agli atti della stessa, dagli accadimenti previsti ed indicati dal citato art. 33.
“L'accordo bonario, definito con le modalità di cui ai commi 1 e 1-bis ed accettato dall'appaltatore”, recita il primo periodo del comma 1-ter dell’art. 31-bis, “ha natura transattiva”.
La norma non fa altro che esplicitare le conclusioni, cui la dottrina era già pervenuta con riguardo al precedente testo del comma 1 del medesimo articolo.
Era stata già sottolineata, infatti, la ricorrenza, nella figura all’esame, dell’elemento delle reciproche concessioni tipico della transazione civilistica; e invero, è stato notato, “l’amministrazione, allo scopo di evitare un prevedibile lungo contenzioso giurisdizionale con l’appaltatore, può eventualmente valutare anche di concedere alla controparte importi che non ritenga pienamente provati” ([71]).
Valga sottolineare
che la transazione, com’è noto, presuppone la sussistenza della res
litigiosa, ma a tal fine non occorre che le rispettive tesi delle parti
abbiano assunto la determinatezza propria della pretesa ( anche se, in materia
di accordo bonario, tale determinatezza scaturisce di per sé dal suo stesso
presupposto, rappresentato, come s’è visto, dalla apposizione di riserve in una
determinata misura ), essendo sufficiente
l’esistenza di un dissenso potenziale, anche se ancora da definire nei più
precisi términi di una lite e non esteriorizzata in una rigorosa formulazione
( Cass. Civ., III, 16 luglio 2003, n.
11142 ); le reciproche concessioni, nelle quali si sostanzia l’accordo
transattivo, a loro volta debbono riguardare la posizione assunta dalle parti
in riferimento a reciproche pretese o contestazioni e non già in relazione ai
diritti effettivamente spettanti ( Cass. Civ., II, 11 giugno 2003, n. 9348 ) e
pertanto non è necessaria l’esistenza di un equilibrio economico tra le
concessioni medesime ( Cass. Civ., III, 15 maggio 2003, n. 7548 ).
Nell’ipotesi di
accordo transattivo tra le parti di una controversia, il nuovo assetto pattizio
voluto dalle parti in relazione al rapporto controverso si sostituisce ad ogni
precedente regolamentazione del rapporto stesso; la transazione, ch’è contratto
del tutto autonomo rispetto a quello dal quale sorga la controversia, comporta,
peraltro, una rinunzia, in quanto le parti, facendosi reciproche concessioni (
e perciò non configura transazione, bensì remissione parziale di debito
l'abbuono fatto dal creditore al debitore di una parte del prezzo della cosa
venduta, mancando, in tal caso, l'incertezza del rapporto giuridico, e quindi
la res litigiosa, nonché la reciprocità delle concessioni per la
corrispondenza al sacrificio del creditore, non già di un sacrificio, ma di un
vantaggio del debitore: Cassazione civile, sez. II, 5 agosto 1983, n. 5260 ),
pongono fine ad una lite già cominciata o prevengono una lite che tra loro
possa insorgere .
Per verificare se
sia configurabile tale negozio, occorrerà indagare se le parti, mediante
l’accordo, abbiano perseguito la finalità di porre fine all’incertus litis
eventus ( non ogni accordo, che valga a comporre un conflitto giuridico tra
le parti, costituisce transazione, ma solo quello che abbia ad oggetto una
"res dubia" e cioè cada sopra un rapporto giuridico avente, almeno
nell'opinione delle parti, carattere d'incertezza e sia altresì caratterizzato,
al fine di soddisfare l'intento delle parti di far cessare la situazione di
dubbio venutasi a creare tra loro, dal fatto che i contraenti si facciano delle
concessioni reciproche, il cui contenuto può essere il più vario: Cass. civ.,
II, 5 agosto 1983, n. 5260 ([72]) ), senza tuttavia che sia perciò
necessario ch’esse esteriorizzino il dissenso sulle contrapposte pretese, né
che siano usate espressioni direttamente rivelatrici del negozio transattivo,
la cui esistenza può anche essere desunta, ad esempio, dalla corresponsione di
una somma di denaro da parte del debitore, accettata dal creditore dichiarando
di essere pienamente soddisfatto e di null’altro avere a pretendere, se possa
ritenersi ch’essa esprima la volontà di porre fine ad ogni ulteriore contesa (
Cass. Civ., III, 15 maggio 2003, n. 7548 ).
L'oggetto della
transazione, peraltro, non è il rapporto o la situazione giuridica cui si
riferisce la discorde valutazione delle parti, ma la lite cui questa ha dato
luogo o può dar luogo, e che le parti stesse intendono eliminare mediante
reciproche concessioni, che possono consistere anche in una bilaterale e
congrua riduzione delle opposte pretese, in modo da realizzare un regolamento
di interessi sulla base di un "quid medium" tra le prospettazioni
iniziali.
In riferimento al
contratto di transazione, va poi distinta la cosiddetta “transazione generale”
dalla “transazione speciale”: con la prima le parti chiudono definitivamente
ogni contestazione su tutti i loro pregressi rapporti, costituendo tra loro una
situazione, nella quale non è necessario individuare una concessione in
relazione ad ogni singola vicenda implicata nel contratto, potendo la
concessione di ciascuna parte tradursi anche nel totale sacrificio di una
determinata posizione, relativa ad uno dei varii affari coinvolti nel negozio
di componimento dei reciproci interessi; si ha invece transazione speciale
quando l’accordo ha ad oggetto un affare determinato, rimanendo fermi il
precedente rapporto e la relativa fonte, sì da produrre l’effetto preclusivo
della lite solo limitatamente all’affare transatto, il cui mutato assetto
sostanziale si configura come fatto modificativo, impeditivo od estintivo del
diritto azionato ( Cass. Civ., III: 3
aprile 2003, n. 5139 e 10 febbraio 2003, n. 1950 ).
Sia l’una che
l’altra forma di transazione eliminano comunque la posizione di contrasto fra
le parti e fanno venir meno l’interesse delle stesse ad una pronuncia sulla
domanda giudiziale.
Per quanto attiene, poi, all’assoggettamento
della transazione alla prova per iscritto, a norma dell'art. 1967 c.c. ( che
comporta che devono risultare documentalmente tutti gli elementi essenziali di
tale negozio, ivi compreso quello della reciprocità delle concessioni ([73]) ), valga notare come tale régola viene a
coincidere, quando della transazione sia parte una pubblica amministrazione,
con quell’obbligatorietà della forma scritta, ch’è elemento essenziale per
tutti i contratti della pubblica amministrazione ([74]).
Se, come s’è detto, la transazione speciale riguarda un “affare determinato” ( art. 1975, comma 2, cod. civ. ), in cui le reciproche concessioni sono relative alla singola lite, rispetto alla quale essa produce effetti preclusivi ([75]), l’accordo bonario di cui all’art. 31-bis della legge n. 109 del 1994 si configura certamente come transazione speciale, avente ad oggetto la lite, cui la discorde valutazione delle parti ha dato luogo o può dar luogo, riguardante le domande e pretese dell’appaltatore iscritte in contabilità ( quando l’importo di queste abbia raggiunto il valore minimo determinato dalla legge ), ovvero quelle che, non essendo state oggetto di procedura di accordo bonario in corso d’opera in ragione del valore o del tempo di insorgenza, risultano dal conto finale.
Tale lite, avente carattere speciale ed unitario, non può che essere unitariamente intesa ed eliminata mediante le reciproche concessioni che contraddistinguono l’accordo transattivo; sì che pare sicuramente inammissibile, in quanto in contrasto con i caratteri proprii dell’istituto transattivo, un accordo tra stazione appaltante ed appaltatore, che intervenga solo su una parte del contenzioso che ha dato luogo alla procedura di cui all’art. 31-bis, non assicurando un tale accordo, da una parte, la certezza dell’eliminazione della lite e, dall’altro, con riguardo ai profili più strettamente amministrativistici di valutazione dell’attività dell’Amministrazione, il rispetto concreto di quei criterii di efficacia, efficienza, tempestività ed efficacia, ai quali sempre deve improntarsi l’attività tecnico-amministrativa in materia di lavori pubblici.
Nell’ambito della procedura di accordo bonario non è quindi consentito rinviare ad una fase successiva dell’appalto il tentativo di composizione delle riserve ([76]).
Quindi, tutte le circostanze, che hanno dato luogo all’iscrizione di riserve sui documenti contabili in misura superiore ai limiti indicati dall’art. 31-bis della Legge, devono essere considerate alla stregua di fatti oggettivi ed oramai definiti, in ordine ai quali la competente commissione ( ovvero il responsabile del procedimento in caso di procedura c.d. semplificata ) – acquisite le relazioni del caso e sentito l’appaltatore - è tenuta a formulare una proposta, riferita a quelle circostanze ed a quell’ambito temporale, da intendersi come risolutiva in toto.
Resta ferma la possibilità di dare luogo alla procedura di accordo bonario tutte le volte che le riserve iscritte dall’appaltatore, “ulteriori e diverse rispetto a quelle precedentemente esaminate”, raggiungano nuovamente l’importo fissato dalla legge, così come espressamente disposto dall’art. 149, comma 7, del D.P.R. n. 554/99.
L’anzidetta natura transattiva attribuita dal legislatore all’accordo de quo non rende comunque del tutto tranquille le scelte da compiersi dalle imprese appaltatrici in sede di accettazione della proposta transattiva formulata dalla commissione o dal responsabile del procedimento.
Ciò perché il contratto di transazione è soggetto alla revocatoria fallimentare.
Infatti la sua natura non aleatoria ma commutativa fa sì che ciascun contraente subisca un sacrificio patrimoniale determinato, onde procurarsi un vantaggio corrispondente, e rende possibile al giudice valutare, ex art. 67, n. 1, della legge fall., se la prestazione assunta dal fallito sorpassi notevolmente la controprestazione.
E la valutazione del giudice va effettuata con riferimento alle sole prestazioni dedotte in contratto, e non anche con riferimento alle reciproche concessioni, ossia alle pretese originarie dei contraenti, poiché le valutazioni delle parti circa la situazione preesistente restano assorbite nel regolamento contrattuale, vale a dire nelle reciproche attribuzioni patrimoniali ([77]).
D’altra parte nemmeno le pubbliche amministrazioni possono permettersi “leggerezze” nelle valutazioni sottese ad un tale accordo.
Invero, un bonario
componimento del conflitto insorto tra privato e P.A., attraverso un equo
contemperamento degli interessi in gioco ( non ultimo quello di ridurre il
rischio per l’Amministrazione di dover affrontare un procedimento contenzioso
“tradizionale”, in termini di tempi e costi ), richiede, peraltro, che non ci
si possa avvalere del rimedio convenzionale in questione ad evidente detrimento
dell’interesse pubblico comunque sotteso anche alla attività “privatistica”
della P.A.; sì che ogni violazione, con dolo o colpa grave, del cànone di
ragionevolezza dell’attività amministrativa, che possa arrecare danno erariale,
non si sottrarrà alla consueta assoggettabilità al giudizio di responsabilità
della Corte dei conti.
In materia di
responsabilita’ amministrativa conseguente ad atto di transazione intercorso
tra amministrazione e terzo
danneggiato, ha precisato la Corte dei conti ( sez. riun., 15 gennaio 2003, n.
3/Q e sez. I, 15 novembre 1991, n. 333 ), la prescrizione dell’azione - trattandosi di danno
amministrativo contabile c.d. indiretto - inizia a decorrere dalla definizione,
o meglio dalla esecutività, dell’atto di transazione e non dall’evento dannoso.
Lo stesso giudice
contabile ha sottolineato comunque come la stipula di una transazione
costituisca espressione di un giudizio di discrezionalità di mérito, che va
esente da colpa grave ( e quindi da responsabilità ) allorché sia preceduto da
conforme parere dell’Avvocatura dello Stato ( Corte conti, sez., II, 26 giugno
2002, n. 212/A ).
[1] Relazione al Convegno IGI
del 27 ottobre
[2] R. Garofoli, Ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, in La nuova legge quadro sui lavori pubblici, a cura di F. Caringella, Milano, 1999, 25 e ss. “Si è in presenza”, continua l’A., “di una nozione del tutto convenzionale, non fondata su di una ontologica e connaturata connotazione pubblicistica dell’attività o dei soggetti chiamati ad affidarne l’esecuzione, ma al contrario, sulla sola statuizione del legislatore, mosso dall’evidente intento di estendere la copertura pubblicistica ai lavori che – ancorché non aggiudicati da soggetti riconducibili nel novero delle amministrazioni qualificabili pubbliche alla stregua dei tradizionali criteri di riconoscimento utilizzati nel nostro ordinamento – o di quelli di sapore spiccatamente sostanziale coniati dal diritto comunitario – implichino, oltre certi limiti, oneri finanziari a carico della collettività” ( p. 30 ).
[3] R. Garofoli, Ambito oggettivo …, cit., 28. La giurisprudenza,
dal canto suo, ha sottolineato che se il legislatore, con la legge n. 109 del
[4] L'appalto è il contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di una opera o di un servizio verso un corrispettivo in danaro ( art. 1655 c. c. ).
[5] Art. 19, comma 2, della legge n. 109/1994, in linea con le più ampie formule ( “l’esecuzione con ogni mezzo”, “il far eseguire” ) contenute nell’art. 1 della dir. Cee n. 93/37.
[6] V. Cassazione civile, sez.
un., 21 maggio 2002, n. 7447 ( in Guida enti locali,
[7] V. Cass., sentt. n.
11132-97 e n. 366-00; da ultimo, Cassazione
civile, sez. un., 10 dicembre 2001, n. 15608 ( in Giust. civ. Mass.,
2001, 2125 ). Tale indirizzo si è invero affermato dopo che
[8] Il quarto comma dell'art. 31 bis cit. ha
dunque attribuito al giudice ordinario, in materia di lavori pubblici e di
concessione, una giurisdizione che prima non aveva, anche se le sezioni unite hanno affermato che la
disposizione richiamata non ha innovato nell'ordinamento, ma si è limitata ad
imporre la qualificazione giuridica di appalto di lavori pubblici alla
concessione di sola costruzione, qualificazione già propria di tale istituto
secondo l'ordinamento; v. sentenza 18 maggio 2000, n. 366 e, da ultimo, Cassazione
civile, sez. un., 19 febbraio 2002, n. 2415 ( in Giust. civ., 2002,
I,1869, con nota di RUSSO
). La legge n. 109 del
[9] Con la decisione n. 15608/2001 cit., in fattispecie di controversia relativa a concessione di costruzione e gestione, la S.C. ha tuttavia individuato la norma regolatrice del riparto di giurisdizione non nell'art. 5 della legge n. 1034 del 1971, ma nell'art. 11 della legge n. 241 del 1990, rilevando come, nella fattispecie concreta sottoposta al suo esame, non fosse stata introdotta una controversia relativa al rapporto di concessione, bensì fosse dedotto l'inadempimento, da parte della P.A., di un accordo integrativo del rapporto medesimo, volto a determinare il contenuto discrezionale dì provvedimenti amministrativi (durata della concessione; affidamento della gestione delle soste in superficie; disciplina del traffico nel bacino di influenza; determinazione del sistema tariffario).
[10] Per il fatto che al concessionario sono attribuiti il compito di realizzare la costruzione con ogni mezzo ( secondo l'espressione contenuta nell'art. 4.1. del D. Lgs. 406 del 1991) ed anche, perciò, con l'affidamento delle opere in appalto mediante procedure di evidenza pubblica, nonché, connesso al precedente, il compito della direzione dei lavori.
[11] Cfr., in tema,
[12] V. Consiglio Stato, sez. VI, 10 luglio 2002, n. 3847 ( in Foro amm. CDS, 2002, 1802 ).
[13] Così T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 14 febbraio 2002, n. 571 ( in Foro amm. TAR, 2002, 381 ).
[14] V. T.A.R. Emilia Romagna , Parma, 16 aprile 2004, n. 173 ( in Juris Data - Redazione Giuffrè, 2004 ).
[15] V. Consiglio Stato, sez. V, 24 aprile 2002, n. 2209 ( in Foro amm. CDS, 2002, 941 ), in fattispecie relativa ancora una volta a lavori di manutenzione degli impianti elevatori.
[16] V. anche l’art. 174 del Regolamento stesso.
[17] V. Cassazione civile, sez. I, 19 maggio 1989, n. 2395 ( in Giust. civ. Mass., 1989, fasc. 5 ).
[18] V. Cass., n. 6911/82; n. 2395/89; n.
13399/99; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 21 luglio 2004, n. 13500 ( in Giust. civ. Mass.,
[19] V. Consiglio Stato, sez. IV, 17 aprile 2003, n. 2007 ( in Foro amm. CDS, 2003, 1279 ).
[20] V. Cass., 2 ottobre 2001,
n. 12203; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 12 settembre 2003, n. 13440 ( in Giust. civ. Mass.,
[21] La previsione si deve ritenere infatti
appartenente a materia di diritti patrimoniali disponibili, quali non possono
che essere quelli che disciplinano il momento contrattuale dal rapporto e la
convenienza di un recesso con riguardo ai maggiori costi prospettati ( v. Cass.
n. 13399-99; n. 1697-87; n. 2934-91 e n. 14361-01; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 14 marzo 2003, n. 3824, in Giust. civ. Mass., 2003,
527 ). Resta isolato l’orientamento sotteso alla pronunzia Cass. n. 8014-
[22] V. Cass., n. 4285-1981; n. 162-1979; n. 1355-1972; da ultimo, Cassazione civile, sez. I, 22 luglio 1996, n. 6569 ( in Giust. civ. Mass., 1996, 1025).
[23] La giurisprudenza ha peraltro ritenuto
che, nell'ipotesi di irregolare tenuta del registro di contabilità,
l'iscrizione della riserva può essere efettuata con comunicazione scritta indirizzata
all'Amministrazione; v. Cassazione
civile, sez. I, 19 marzo 2004, n. 5540 ( in Giust. civ. Mass.,
[24] V. Cassazione civile, sez. I, 6 dicembre 2000, n. 15485 ( in Giust. civ. Mass., 2000, 2551 ).
[25] E’ stato ritenuto sussistente l'onere
della specifica e tempestiva riserva nel caso di inadempimento
dell'amministrazione agli obblighi previsti dalla legge (pagamento del prezzo;
fornitura dei materiali, se a suo carico), o specificamente promessi (rimozione
degli ostacoli che impediscano l'esecuzione dell'opera), inadempimento che
l'appaltatore faccia valere al fine di ottenere dalla controparte un aumento
del compenso complessivo a lui spettante, in quanto di tal guisa egli non fa
che dedurre un fatto idoneo ad incidere sul costo generale dell'opera, a
salvaguardia del quale è appunto imposto l'onere della specifica riserva; v.
Cass., 15 dicembre 1982, n. 6911; 17 marzo 1982, n. 1728; 13 luglio 1983, n.
4760; da ultimo, n. 2395/1989, cit. L'inadempimento contrattuale riferibile a
colpa della amministrazione committente, è stato in particolare precisato in
tale ultima pronuncia, quando non sia dedotto dall'appaltatore al fine di
ottenere una pronuncia di risoluzione del contratto e dia luogo così alla
"perpetuatio obligationis" per l'interesse manifestato
dall'appaltatore all'esecuzione tardiva salvo risarcimento del danno, dà luogo
ad una situazione ininterrottamente continuata, cioè permanente, di produzione
del danno, in corrispondenza di un comportamento contrattuale di inadempienza
che, una volta divenuto, obiettivamente e univocamente, definitivo (nel senso
che, avuto riguardo all'interesse della controparte, appaia di non scarsa
importanza: art.
[26] V. Cass. , 15 dicembre 1982, n. 6911.
[27] V. Cassazione civile, sez. I, 13 luglio 1983, n. 4759 ( in Giust. civ. Mass., 1983, fasc. 7 ).
[28] V. Cass., n. 13589-2000; n. 13399-1999; n. 9854-1991.
[29] V. Cass., n. 6911-1982 e n. 2599-1986.
[30] V. Cass., n. 15485-2000;
n. 1515-2000; n. 746-1997; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 18 settembre 2003, n. 13734 ( in Giust. civ. Mass.,
[31] Ha negato validità alla tesi dell'equazione tra irregolarità contabile ed esonero dell'appaltatore dal termine per la formulazione delle riserve, riconducendo tale esonero alla sola fattispecie di contabilità a tale punto informe e mancante da non consentire il riscontro dei titoli di spesa e la conseguente formulazione di riserve, Cass., n. 6569/1996, cit.
[32] V. Cass., n. 10261-2000.
[33] V. Cassazione civile, sez. II, 28 dicembre 1993, n. 12863 ( in Giust. civ. Mass., 1993, fasc. 12 ).
[34] V. Cassazione civile, sez. I, 17 marzo 1982, n. 1726 ( in Giust. civ. Mass., 1982, fasc. 3 ). La disciplina dell'art. 16 del r.d. 25 maggio 1895 n. 350 è oggi stata soppiantata, dopo l'avvento del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, dall’art. 133 dello stesso D.P.R. e l’art. 24 del D.M. 19 aprile 2000, n. 145. E’ evidente come l’istituto della sospensione dei lavori, specie ove reiterato nel corso di un contratto d’appalto e soprattutto quando raggiunga un a significativa durata, urti in maniera netta con l’esigenza di rispetto dei principi di efficienza, efficacia, tempestività ed economicità dell’azione amministrativa in materia di appalti. Le procedure d’appalto per le quali si concretizza l’evenienza in questione possono invero comportare impegni economici imprevisti e ben più significativi, in conseguenza delle richieste delle imprese esecutrici dei lavori, che si estrinsecano principalmente sotto forma di riserve iscritte, nei modi di legge, sugli atti contabili ed incentrate sul calcolo degli oneri derivanti dalla protratta gestione delle attività lavorative di cantiere. L’insorgenza di un simile contenzioso è sempre e comunque legata ad una circostanza di oggettivo gravame per l’appaltatore, cui viene precluso il dispiegamento compiuto di quella capacità organizzativa che deve contraddistinguere ogni realtà imprenditoriale e che si esprime – nell’esecuzione delle opere aggiudicate – con un’accurata programmazione temporale delle singole fasi di lavoro e delle relative sovrapposizioni, delle forniture, dei noli e via dicendo, al fine di ottimizzare i risultati economici della gestione dell’appalto. L’elevata probabilità che ad una sospensione dei lavori, disposta a seguito di circostanze speciali ed eccezionali, che vengono di solito qualificate come “impreviste ed imprevedibili” e spesso protratta per un tempo non breve, faccia seguito la rappresentazione formale di una doglianza dell’impresa, induce quindi a rilevare che il verificarsi della fattispecie in questione si accompagna quasi sempre ad un significativo aumento dei costi, che la stazione appaltante dovrà sopportare in dipendenza della controversia avviata, con le possibili conseguenze che ciò può comportare in termini di giudizio da parte dell’organo di magistratura contabile. Vedansi, sul tema, le determinazioni n. 9/2004 del 19 maggio 2004 e n. 9/2003 del 9 aprile 2003 della Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, riguardanti, rispettivamente, il “Contenzioso in fase di appalto conseguente ad una o più sospensioni dei lavori, disposte - in esito a prescrizioni degli organi preposti alla tutela dei beni culturali - per l’esecuzione di campagne di indagini archeologiche nel sottosuolo” e “Approfondimento del tema generale relativo alla prevedibilità e previsione delle cause di sospensione dei lavori”.
[35] V. l’art. 10 del d.P.R.
16 luglio 1962, n. 1063 e, oggi, l’art. 9 del D.M. 19 aprile 2000, n.
[36] V. Cass., n. 6911/82; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 21 luglio 2004, n. 13500 ( in Giust. civ. Mass.,
[37]
Ciò sempre che ricorra la ulteriore
triplice condizione che tali lavori:
a) siano qualificati come "indispensabili in sede di collaudo”; b) siano
riconosciuti per tali anche dall'amministrazione committente; c) comportino un
costo che, addizionato a quello dei lavori commissionati in contratto, rientri,
comunque, "entro i limiti delle spese approvate" ( cfr. Cass.,
sent.ze nn. 3263-90; 10726-92; 11365-96; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 12 settembre 2003, n. 13432, in Giust. civ. Mass.,
[38] Secondo
[40] V. T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 12 dicembre 2001, n. 2442 ( in Foro amm., 2001).
[41] In particolare, sono stati ritenuti soggetti al diritto di accesso prima proprio la relazione riservata del direttore dei lavori di cui all'art. 63, comma 4, lett. i), del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 ( Consiglio Stato, sez. VI, 11 dicembre 1996, n. 1744 ), poi la relazione riservata del collaudatore dei lavori pubblici appaltati dall'amministrazione, prevista dall'art. 100 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 ( Cons. St., sez. IV, 27 aprile 1999, n. 743; id., 15 maggio 2000, n. 2734), nonché il carteggio interno fra stazione appaltante e direttore dei lavori, nella fase di esecuzione del contratto (Cons. St., sez. V, 20 dicembre 1999, n. 2128); v. anche, da ultimo, T.A.R. Umbria, 15 gennaio 2001, n. 122 (in Comuni Italia, 2001, 608) e T.A.R. Liguria, sez. II, 4 febbraio 2004, n. 123 ( in Foro amm. TAR, 2004, 401 ), che ha ritenuto non sottratto all'accesso il giornale dei lavori, per il quale in primo luogo non sussistono divieti espressi, ed in secondo luogo non emergono caratteristiche di riservatezza, stante la sua natura di documento atto a raccogliere anche elementi frutto di contraddittorio tra la stazione appaltante ed appaltatore.
[42] V. Consiglio Stato, sez. V, 15 aprile 2004, n. 2163 ( in Juris Data - Redazione Giuffrè, 2004 ).
[43] V. Cons. Stato, Sez. V, 10 dicembre 1999, n. 814; id., 20 dicembre 1999 n. 2128; da ultimo, Consiglio Stato, sez. V, 10 luglio 2002, n. 3842 ( in Foro amm. CDS, 2002, 1720 ).
[44] Questo attributo, ha osservato la giurisprudenza, denota, senza di che la qualificazione sarebbe priva di qualsiasi significato, che il legislatore ha voluto impedire la diffusione della relazione al di fuori dell'amministrazione cui è indirizzata; Consiglio Stato, sez. V, 20 dicembre 1999, n. 2128 ( in Foro amm., 1999, 2523 ).
[45] Consiglio
Stato, sez. IV, 10 dicembre 1998, n. 1771 ( in Foro amm.,
[46] V., in tal senso, la Determinazione della l'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici n. 22 del 05/12/2001, recante “Indicazioni relative alla soluzione bonaria di controversie (art. 31 bis comma 1 legge 109)”.
[47] V. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 25 novembre 2002, n. 1783 ( in Foro amm. TAR, 2002, 3794 ).
[48] Consiglio
Stato, sez. V, 1 aprile 2004, n. 1812 ( in D&G - Dir. e Giust.,
[49] V. Consiglio Stato, sez. V, 14 aprile 2000, n. 2241 ( in Foro amm., 2000, 1311 ).
[50] Così’ T.A.R. Lazio, sez. II, 28 febbraio 2002, n. 1553 ( in Foro amm. TAR, 2002, 549 ), con riferimento al testo dell'art. 33, secondo comma, lett. e, del D.L.vo 31.3.1998 n. 80, novellato dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, che devolve alla giurisdizione esclusiva del T.A.R. "le procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture" ( tale giurisdizione si dispiega, quindi, ha rilevato il T.A.R., nella fase prodromica alla conclusione del contratto di appalto, mentre le obbligazioni contrattuali continuano a ricadere nell'ambito della giurisdizione ordinaria ).
[51] V. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 17 aprile 2003, n. 661 ( in Foro amm. TAR, 2003, 1395 ).
[52] E’ noto come, secondo un
pacifico e risalente orientamento del
[53] CARBONE, La disciplina delle controversie nella legge 109/94 e successive modifiche ( d. legge n. 101/95 e legge di conversione n. 216/95 ), in Riv. Trim. app., 1996, 159.
[54] V. R. Garofoli, R. De Nictolis e Marco Lipari, L’accordo bonario compositivo delle controversie in tema di riserve, in La nuova legge quadro sui lavori pubblici, a cura di F. Caringella, Milano, 1999, 970 e ss.
[55] Invero, una volta entrati nella fase della gestione del contratto, è pur vero che il soddisfacimento e l’adempimento delle rispettive situazioni soggettive a contenuto attivo e passivo sinallagmaticamente collegate al vincolo obbligatorio nascente dal contratto sono assoggettate essenzialmente alla disciplina di tipo paritario contenuta nel codice civile, ma è altrettanto noto come le relazioni negoziali scaturenti da accordi e convenzioni ( e finanche da contratti ) con la p.a. siano poi solo in linea di principio improntate alla "parità delle armi", in quanto esse difficilmente si lasciano ricondurre ad una completa pariteticità delle posizioni soggettive contrapposte, che si esplicano nel corso dell'attività negoziale.
[56] Del resto la norma dell’art. 32 della legge n. 109 del 1994, come risultante dalle modifiche ad essa apportate dall'art. 10 della legge 18 novembre 1998, n. 415, secondo cui tutte le controversie derivanti dall'esecuzione del contratto di appalto "possono" essere deferite ad arbitri, individua un'ipotesi di arbitrato certamente non obbligatorio; v. Corte costituzionale, 10 maggio 2000, n. 134 ( in Giust. civ., 2000, I, 3093 ).
[57] "Facente parte di un procedimento negoziale": così Cons. Stato, sez. V, n. 1559/1996. V. anche T.A.R. Abruzzo L'Aquila, 2 ottobre 2001, n. 583 ( in Foro amm., 2001 ), che, con riguardo a controversia instaurata a seguito di dichiarazione di non collaudabilità di opera pubblica da parte della P.A. per inadempimento degli obblighi nascenti dal rapporto contrattuale, ha dichiarato che tali controversie ( nascenti dall'esecuzione di contratti di appalto di opere pubbliche, successive cioè alla fase di aggiudicazione ), in quanto aventi ad oggetto posizioni di diritto soggettivo inerenti a rapporti contrattuali di natura privatistica ( essendo le parti tenute ad eseguire il contratto nel rispetto delle norme dettate dagli artt. 1374 e 1375 Cod. Civ.), rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ( v. anche T.A.R. Piemonte, II Sez., 22 maggio 1997, n. 258 e T.A.R. Valle D'Aosta, 17 ottobre 1998, n. 130).
[58] V. Cassazione civile, sez. I, 16 aprile 2002, n. 5468 ( in Giust. civ. Mass., 2002, 656 ).
[59] V. Cass., n. 11959/2003;
n. 8705/2001; n. 13261/2000; n.13075/2000; da ultimo, Cassazione
civile, sez. I, 12 maggio 2004, n. 8969 ( in Giust. civ. Mass.,
[60] E’ noto come, per
giurisprudenza pacifica, il Capitolato Generale approvato con D.P R. n. 1063
del
[61] V. Tribunale Vercelli, 29
gennaio 2002 ( in Riv. giur. Edilizia, 2002, I, 652, con nota di
MONTEVERDE ). V. anche Cassazione
civile, sez. I, 22 ottobre 2003, n. 15783 ( in Giust. civ. Mass.,
[62] V., per un’analoga ipotesi di una “proposta per la bonaria definizione della controversia” formulata da un collegio di conciliazione, l’art. 66 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 ( Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ).
[63] Cfr. Cass., n. 8788-2000; da ultimo, Cassazione civile, sez. lav., 4 aprile 2002, n. 4841 ( in Giust. civ. Mass., 2002, 587 ).
[64] V., per tutte, Cons.
[65] Pertanto, il contratto
medesimo è invalido, per vizio del soggetto, quando alla sua formazione rimanga
estraneo l'agente competente ( v. Corte Conti, sez. contr., 22 novembre 1991,
n.
[66] V. Cass. civ., II, 2 dicembre 2001, n. 15325 ( in Giust. civ. Mass., 2001, 2085 ) e T.A.R. Abruzzo Pescara, 9 gennaio 2003, n. 131 ( in Foro amm. TAR, 2003, 206 ).
[67] In difetto del quale il
contratto di natura privatistica, stipulato dal legale rappresentante di un
ente pubblico, è assimilabile al negozio concluso dal "falsus
procurator", con conseguente possibilità di convalida, in assenza della
quale il negozio non è idoneo a produrre effetti nella sfera dello pseudo rappresentato,
ed il terzo contraente non può agire nei confronti dell'ente ( Tribunale
Chieti, 15 novembre
[68] V. Cassazione civile, sez. I, 24 novembre 1988, n. 6314 ( in Rass. avv. Stato, 1988, I, 322 ).
[69] Vedasi, con specifico riguardo alle autonomie locali, l’espressa previsione, di cui alla lett. c) del comma 3 dell’art. 107 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 ( Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali ).
[70] E' sufficiente richiamare
in proposito la giurisprudenza, secondo la quale "l'art. 6, 2º comma, l.
15 maggio 1997 n.
[71] R. Garofoli, R. De Nictolis e Marco Lipari, L’accordo bonario compositivo delle controversie in tema di riserve, in La nuova legge quadro sui lavori pubblici, a cura di F. Caringella, Milano, 1999, 970 e ss.
[72] Non rileva né il grado di incertezza, nel quale abbiano versato le parti, né tanto meno il fatto che "ex post" risulti l'infondatezza di una delle tesi contrapposte, sicché, intervenuta la transazione, l'indagine sulla situazione giuridica preesistente rimane preclusa, salvo che non si faccia valere l'invalidità della transazione; cfr. Cass., 27 aprile 1982, n. 2633 e, da ultimo, Cassazione civile, sez. III, 6 maggio 2003, n. 6861 ( in Giust. civ. Mass., 2003, f. 5 ).
[73] La disposizione contenuta
nell'art. 1967 c.c., per cui la transazione deve essere provata per iscritto,
non consente che elementi costitutivi del contratto di transazione (fra i quali
la reciprocità delle concessioni), siano desunti per presunzione, dovendo essi
risultare tutti documentalmente; v. Tribunale Milano, 21 febbraio 2002 ( in
Giur. Milanese, 2002, 320 ) e Cassazione civile: sez. I, 15 maggio 2001, n.
6662 ( in Dir. e prat. soc.,
[74] E’ invero pacifico il principio, secondo cui la volontà di obbligarsi della p.a. non può desumersi per implicito da fatti od atti più o memo indicativi di una sua aspirazione od inclinazione intenzionale, ma deve essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l'atto scritto "ad substantiam"; cfr., Cass., S.U., n. 12769 del 1991 e, da ultimo, Cassazione civile, sez. III, 18 novembre 1994, n. 9762 ( in Giust. civ. Mass., 1994, fasc. 11 ).
[75] V. Cassazione
civile, sez. III, 3 aprile 2003, n. 5138 ( in Giust. civ. Mass.,
[76] V., in tal senso, DETERMINAZIONE N. 26/2002 del 9 ottobre 2002 dell’l'Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, concernente “Norme acceleratorie del contenzioso - Accordo bonario sottoscritto ai sensi dell’art.31 bis della legge n.109/94 – Ipotesi di una risoluzione ‘parziale’ del contenzioso correlato all’iscrizione di riserve sui documenti contabili”.
[77] V. Cass., 20 marzo 1976, n. 1016; da ultimo, Cassazione civile, sez. III, 27 giugno 2001, n. 8808 ( in Giust. civ. Mass., 2001, 1282 ) e Tribunale Catania, 3 ottobre 2001 ( in Fallimento, 2002, 709, con nota di FEDERICO ).