Giovanni Vacirca

Presidente del TAR Toscana

Relazione sull'attività svolta dal TAR Toscana

1. Premessa di metodo.

La cerimonia di oggi si svolge con le forme di un'udienza, secondo quanto disposto dal Consiglio di presidenza, organo di autogoverno della giustizia amministrativa, ma sarà nella sostanza una esposizione di dati statistici e un'occasione per una riflessione sugli strumenti disponibili al fine di migliorare la giustizia amministrativa, riflessione intesa più a sollecitare contributi degli altri operatori della giustizia che a indicare soluzioni certe.

Per quanto concerne i dati statistici non ci si limiterà alla redazione di tabelle sull'anno 2002, ma si cercherà di cogliere e interpretare linee di tendenza mediante grafici relativi anche ai cinque anni precedenti.

Ciò dovrebbe consentire di valutare numeri che, autonomamente considerati, potrebbero non risultare chiari o significativi.

2. L’andamento dei nuovi ricorsi.

Il primo dato che emerge dalla curva dei nuovi ricorsi è una tendenza alla riduzione, particolarmente marcata nel 1999, anno di prima applicazione del nuovo riparto di giurisdizione in materia di pubblico impiego, con l'attribuzione all'Autorità giudiziaria ordinaria delle controversie relative al periodo successivo al 30 giugno 1998.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ricorsi: 4517 4257 3327 3192 2833 2634

Il dato sulla riduzione del contenzioso può spiegarsi in molti modi.

E’ probabile che in una certa misura esso sia dovuto al miglioramento dell’attività amministrativa e, in particolare, all’introduzione ormai generalizzata del principio del contraddittorio preventivo con il privato. Questi, avvertito dell’avvio del procedimento amministrativo, può far valere le proprie ragioni prima dell’adozione del provvedimento finale e ciò in molti casi previene ed evita il contenzioso in sede giurisdizionale.

La diminuzione del contenzioso è anche da attribuirsi in notevole misura alle innovazioni legislative conseguenti alla privatizzazione del pubblico impiego. Ciò è confermato dall'esame del grafico relativo all'andamento dei nuovi ricorsi in tale materia (esclusi i ricorsi in materia di concorsi, che rientrano statisticamente in una categoria distinta). La quantità degli ultimi anni, sostanzialmente dimezzata rispetto al passato, si riferisce alle controversie aventi ad oggetto i rapporti non privatizzati, prevalentemente personale militare e delle Forze di Polizia di Stato, a cui vanno aggiunti i ricorsi in materia di concorsi per l'assunzione in tutta l'area del lavoro pubblico, che in considerazione dell'attinenza ai poteri discrezionali dell'amministrazione, sono rimasti nell'ambito della giurisdizione amministrativa.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ricorsi in materia di pubblico impiego:

904 1048 657 721 420 460

Il picco del 2000 coincide con la scadenza del termine per la proposizione dinanzi ai TAR di ricorsi riguardanti questioni anteriori al 30 giugno 1998.

Nel 2002 il numero di ricorsi in materia di pubblico impiego è lievemente aumentato, ma tale incremento non è significativo, in quanto è dovuto alla presentazione di gruppi di ricorsi per decreto ingiuntivo, conseguenti a ritardi nel pagamento di alcune spettanze.

In sostanza il flusso di nuovi ricorsi in materia sembra stabilizzato.

Una notevole contrazione si nota anche in materia edilizia (considerata autonomamente rispetto ai ricorsi avverso gli strumenti urbanistici), ma sembra che essa sia ascrivibile in buona parte alle nuove norme processuali che consentono di proporre, nella forma dei motivi aggiunti, molte impugnazioni di atti successivi fra le stesse parti, che in passato avrebbero assunto la forma (e la numerazione) di ricorsi autonomi.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ricorsi in materia edilizia:

1671 1416 1052 845 859 669

La stessa contrazione, infatti, non si riscontra nella materia urbanistica (piani regolatori e relative varianti), in cui è meno diffusa l'estensione del giudizio mediante la proposizione di motivi aggiunti nell'ambito del medesimo ricorso.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ricorsi in materia urbanistica:

174 289 260 179 189 221

3. La funzione della giustizia amministrativa.

Nel complesso le misure deflattive del contenzioso e il riordino delle competenze giurisdizionali (in particolare la notevole riduzione del contenzioso del pubblico impiego, in molti casi avente ad oggetto questioni di mero diritto del lavoro o semplici ritardi nel pagamento di alcune spettanze) hanno prodotto un risultato utile, perché hanno ricondotto gli organi di giustizia amministrativa alla loro originaria funzione di giudici delle controversie sull'esercizio del potere delle pubbliche amministrazioni, quale era stata configurata dal legislatore del 1889 con l'istituzione della Quarta Sezione del Consiglio di Stato: una funzione, che, indipendentemente dalla questione sulla natura giuridica dell'organo, era stata pensata come un correttivo destinato ad assicurare giustizia nell’amministrazione operando al suo interno con uno strumento che soddisfa l'interesse del privato colpendo l'atto e non il suo autore, ossia con la rimozione dell’atto illegittimo.

La tutela del cittadino nei confronti delle pubbliche amministrazioni trova così la sua sede naturale senza gravare su altri tipi di processo.

Tale funzione, arricchitasi in più di un secolo di evoluzione giurisprudenziale, risulta oggi sostanzialmente confermata e non snaturata dalle recenti innovazioni prima giurisprudenziali e poi legislative, che hanno esteso la cognizione del T.A.R. e del Consiglio di Stato alle c.d. questioni consequenziali, ossia alle controversie sul risarcimento del danno, ammesse anche in materia di interessi legittimi e attratte per connessione nell'ambito del giudizio sulla legittimità degli atti, con conseguente semplificazione dell’iter processuale, che in precedenza si svolgeva prima dinanzi al giudice amministrativo e successivamente dinanzi al giudice civile.

Neppure la previsione di nuovi blocchi di competenze con poteri di giurisdizione esclusiva, dettata dall’esigenza di prevenire complesse questioni sull’individuazione del giudice, sembra aver mutato sostanzialmente la fisionomia della giustizia amministrativa.

Un processo destinato prevalentemente a risolvere controversie sull'esercizio del potere amministrativo incidendo direttamente sui relativi atti deve avere alcune caratteristiche particolari, in conseguenza dello stretto rapporto che lega a fil doppio e con effetti reciproci il buon andamento della giustizia amministrativa e il buon andamento dell'amministrazione.

In primo luogo la rapidità del giudizio è, ancor più che in altri processi, essenziale, perché i ritardi nella decisione possono riflettersi sull'attività amministrativa, ostacolandola e in certi casi paralizzandola. Occorre riconoscere che, specie in materia di esecuzione di opere pubbliche e di aggiudicazione di contratti, una giustizia amministrativa lenta è più dannosa che utile. Se la struttura dovesse rivelarsi incapace di far fronte tempestivamente ai propri compiti, verrebbe meno la stessa ragione della sua esistenza.

In secondo luogo il giudizio amministrativo non si contrappone al procedimento amministrativo né ha una funzione sanzionatoria, ma tende a rimuovere illegittimità che possono derivare anche da obiettive incertezze sull’interpretazione delle norme, da errori commessi in buona fede dall’amministrazione, da semplici vizi del procedimento. La sentenza scioglie in molti casi nodi interpretativi, chiarisce dubbi, svolgendo una funzione che contribuisce al buon andamento dell'amministrazione, rispettandone l'ambito di discrezionalità. Non a caso il Consiglio di Stato svolge, in diverse sezioni, sia funzioni giurisdizionali di giudice d’appello, sia funzioni consultive nell’interesse obiettivo dell’ordinamento, funzioni che sono state ricondotte entrambe a una comune finalità istituzionale, che è quella di assicurare la giustizia nell’amministrazione.

E' significativo, poi, che, sia ai fini dell'istruzione del giudizio, sia ai fini dell'esecuzione delle sentenze, il giudice possa avvalersi anche della stessa amministrazione, in un clima di leale collaborazione.

A questo proposito è utile esaminare la tabella, che descrive il rapporto fra il numero dei nuovi giudizi di ottemperanza e il numero complessivo dei nuovi ricorsi. Si rileva la scarsa incidenza di tali giudizi, generalmente inferiore all'1%, nella circoscrizione regionale della Toscana.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

giudizi ottemp.42 34 19 18 33 26

rapporto fra giudizi di ottemperanza e totale dei ricorsi:

0,92 0,79 0,57 0,56 1,16 0,98

Ciò è un segno del buon funzionamento del sistema, giacché la spontanea ottemperanza alla sentenza deve nel giudizio amministrativo, più che in altri rami del diritto, essere la regola.

L'organizzazione della giustizia amministrativa non ha, infatti, propri uffici destinati all'esecuzione. Per le sentenze di condanna le parti possono avvalersi del processo civile di esecuzione, facendo valere il titolo esecutivo. Per queste e per le altre sentenze, quando occorra, si nomina un commissario ad acta, ma generalmente il ritardo nell’esecuzione deriva da dubbi sulla portata della sentenza e sui doveri conseguenti, sicché è spesso sufficiente una puntualizzazione di tali doveri.

Altra caratteristica di un giudizio che ha ad oggetto l'esercizio del potere è la necessità di rispettare rigorosamente i limiti del sindacato di legittimità.

Non è, infatti, compito degli organi di giustizia amministrativa sostituirsi alle scelte discrezionali delle autorità amministrative. Ciò comporterebbe una rottura degli equilibri istituzionali con l'esercizio di poteri politici da parte di organi giurisdizionali, che nel nostro ordinamento, non essendo elettivi, non hanno investitura popolare né assumono alcuna responsabilità politica.

In relazione a ciò è opportuna la scelta legislativa di mantenere con la legge n. 205 del 2000 la regola della collegialità, che assicura ponderazione della decisione e riduzione del rischio di protagonismi. Anche l'attribuzione di poteri (cautelari e decisori) a organi monocratici è temperata dalla possibilità di opposizione al collegio.

E', altresì, importante che il reclutamento dei magistrati continui ad avvenire mediante una selezione accurata, attraverso un concorso di secondo grado, in modo da garantire il corretto esercizio del sindacato di legittimità, che presenta non poche difficoltà tecniche, in quanto costituisce il punto di equilibrio fra l’esigenza di una verifica di conformità al diritto che non si fermi alle sole forme e l’esigenza di non sostituire una valutazione di opportunità a quella espressa dagli organi esponenziali delle varie comunità.

4. Gli strumenti per assicurare una tutela rapida.

Passando all’esame degli strumenti idonei ad assicurare una tutela rapida, va considerata preliminarmente l'istanza cautelare.

Risulta dai dati statistici, confermati anche nel 2002, che circa la metà dei ricorsi contiene un'istanza cautelare.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ist. cautelari:2504 2023 1528 1524 1521 1354

rapporto fra istanze cautelari e ricorsi:

58% 47% 45% 47% 53% 51%

Di conseguenza circa la metà dei ricorsi viene esaminata dal collegio nella prima camera di consiglio successiva alla scadenza del termine dieci giorni (a volte ridotto a cinque giorni) dalla notifica, incidendo in misura decisiva sul carico di lavoro dei magistrati e delle strutture di segreteria.

Se l'esame si conclude con la concessione di una misura cautelare, si assicura alla parte ricorrente una tutela (a volte insufficiente), ma correlativamente si introduce nell'attività amministrativa un fattore di incertezza a causa della provvisorietà della pronuncia: si tratta, infatti, non di una sentenza, ma di un'ordinanza, revocabile e sostituibile da una sentenza di segno opposto.

In certi casi avviene che l'accoglimento della c.d. sospensiva sia considerato dal ricorrente alla stregua di una pronuncia definitiva e invocato ai fini dell'attività ulteriore dell'amministrazione.

Può accadere, inoltre, che alcuni indirizzi giurisprudenziali in materia cautelare, tendenzialmente seguiti dal giudice in un numero considerevole di controversie per la forza del precedente, si affianchino alla disciplina legislativa, giungendo a costituire una normativa provvisoria ispirata più alle esigenze di tutela dell'interesse del ricorrente che all'interesse pubblico.

Accade, infine, che l'amministrazione, pur animata dall'intento di adeguarsi all'ordinanza, venga a trovarsi in serio imbarazzo quando vi sia un soggetto controinteressato rispetto all'accoglimento del ricorso, che si opponga all'esecuzione.

La legislazione, pur riconoscendo l’insopprimibilità della tutela cautelare più volte affermata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, tende, quindi, a limitare il ricorso alla misura cautelare, subordinandola in certi casi a una motivazione particolarmente diffusa.

Significativa al riguardo è stata nell’anno 2002 l’emanazione del d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190 in materia di realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici e di interesse nazionale, il cui art. 14 richiede che la valutazione del provvedimento cautelare debba tener conto delle probabili conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell'opera e che nel concedere la misura cautelare il giudice non possa prescindere dal motivare anche sulla gravità ed irreparabilità del pregiudizio all'impresa del ricorrente, il cui interesse dovrà comunque essere comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure. Tali requisiti della motivazione delle ordinanze di accoglimento si aggiungono a quelli già previsti dall’art. 4 della legge n. 205 del 2000 per le materie soggette a rito speciale.

In definitiva, in molti casi la semplice sospensiva, pur essendo un indispensabile strumento di tutela dell'interesse individuale del ricorrente, si rivela, nell'ottica dell'interesse pubblico, un mezzo eccessivo e causa di incertezze. Nelle controversie sull'aggiudicazione di appalti o forniture, ad esempio, l'interesse dell'amministrazione è quello di stipulare il contratto alle migliori condizioni e ottenerne in tempi rapidi l'esecuzione. La controversia fra imprese che hanno presentato offerte, spesso non molto diverse, è in realtà un processo fra privati, rispetto al quale l'amministrazione è sostanzialmente indifferente.

E', quindi, essenziale e rispondente all'interesse pubblico una definizione estremamente rapida del giudizio.

In questo come in molti altri casi è opportuno utilizzare l'occasione della camera di consiglio sull'istanza cautelare per esaminare approfonditamente e, se possibile, definire il giudizio con sentenza semplificata.

Si tratta di uno strumento, introdotto in via generale dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, che ha consentito di risolvere talune controversie in tempi brevissimi da parte del TAR della Toscana e che, se opportunamente utilizzato, assicura certezza del diritto ed economia processuale.

Va, infatti, ricordato che la fissazione dell'udienza implica ulteriori attività di segreteria e duplicazioni di adempimenti, che possono vantaggiosamente evitarsi con il procedimento in camera di consiglio.

Anche per quanto concerne l'impegno del collegio, in molti casi la pronuncia in apposita udienza di merito comporta l'inconveniente di un secondo esame degli stessi elementi, da parte degli stessi magistrati o da un collegio parzialmente o totalmente diverso, a seguito degli ordinari avvicendamenti annuali. E' chiaro che ciò determina uno spreco di energie, vantaggiosamente utilizzabili per altri giudizi.

La previsione legislativa di una sentenza a motivazione semplificata ha anche il significato di richiamo dei magistrati a uno stile sobrio che già nel regolamento di procedura del 1907 era implicitamente richiesto con l'espressione "succinta esposizione dei motivi di fatto e di diritto".

Il peso della tradizione ha, invece, orientato la prassi nel senso di una narrazione dettagliata dei fatti e di una esposizione completa delle doglianze proposte dal ricorrente e delle difese ed eccezioni delle altre parti, col risultato di un appesantimento del testo, che non lo rende sempre più comprensibile e che certamente implica, ove occorra procedere alla copiatura di una minuta manoscritta, un impegno gravoso per le strutture di segreteria.

La legge prevede espressamente che la motivazione della sentenza semplificata possa consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero a un precedente conforme.

Tale stile, che richiama la c.d. frase unica delle sentenze del Consiglio di Stato francese, può essere utilmente adottato per quelle sentenze, che, indipendentemente dal rito seguito (in camera di consiglio o in pubblica udienza), non comportino la necessità di una ricostruzione dettagliata dei fatti e delle doglianze. Sicuramente ciò avviene nelle ipotesi evidenti di difetto di giurisdizione o di tardività del ricorso o quando la questione è stata risolta da giurisprudenza consolidata. In questa direzione ha cominciato ad avviarsi, nel corso del 2002, questo Tribunale.

Un altro strumento prezioso introdotto dalla legge n. 205 del 2000 per assicurare la rapidità dei giudizi è il decreto decisorio presidenziale, che ha consentito di alleggerire le camere di consiglio del peso di numerosi giudizi, in cui deve soltanto dichiararsi la cessazione della materia del contendere, la rinuncia o l'improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.

Occorre rilevare a questo riguardo che il giudizio amministrativo continua a essere essenzialmente un processo che si inserisce nell'attività delle pubbliche amministrazioni e, più di ogni altro processo, può essere superato dall'evoluzione di tale attività. Mentre, ad esempio, un credito è sempre un credito nonostante il trascorrere del tempo e il giudizio promosso dal creditore di regola non perde interesse, accade con notevole frequenza che l'interesse alla decisione del giudice amministrativo venga meno per effetto di una attività sopravvenuta, come una sanatoria, o una nuova previsione di carattere urbanistico o una innovazione legislativa o semplicemente l’esito dell’iter procedimentale: ad esempio, il soggetto, che abbia impugnato l’esclusione da un concorso a pubblico impiego o da una gara per l’aggiudicazione di un contratto e che sia stato ammesso con riserva in sede cautelare, non ha interesse a coltivare il giudizio allorché non sia comunque riuscito vincitore.

Anche per numerosissime questioni di pubblico impiego concernenti il trattamento economico, e quindi un diritto di credito, l'interesse può di fatto cessare alla luce di pronunce giurisprudenziali costanti, che risolvano in un senso o nell'altro la questione interpretativa di carattere generale posta dai ricorrenti. Va rilevato, infatti, che molte di queste controversie dipendono dall'oggettiva ambiguità di norme o accordi, sicché il superamento del dubbio interpretativo finisce col risolvere anche i giudizi.

Tali situazioni, se non vengono tempestivamente segnalate dalle parti, emergono solo il giorno dell'udienza e determinano una pendenza fittizia, comportando un inutile dispendio di energie da parte della segreteria e del collegio. Di fatto impediscono l'esame di altri giudizi, ai quali corrisponde un interesse attuale, e sono causa di ritardo nella loro definizione.

E', quindi, di estrema utilità la collaborazione delle pubbliche amministrazioni ai fini dell'individuazione dei ricorsi improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, come sta avvenendo ad esempio nelle materie connesse al fenomeno dell'immigrazione, dove spesso il ricorso contro un'espulsione o un diniego di permesso di soggiorno è superato da un provvedimento generale di regolarizzazione. La trasmissione alle Questure degli elenchi dei ricorsi pendenti ai fini del riscontro con strumenti informatici di eventuali nuovi provvedimenti favorevoli ha consentito negli ultimi mesi di accertare cessazioni della materia del contendere, delle quali lo stesso avvocato del ricorrente non era a conoscenza.

Ha dato i suoi frutti, nonostante la sua macchinosità, anche l'istituto della perenzione dei ricorsi pendenti da più di dieci anni, introdotto dalla legge n. 205 del 2000. Per le ragioni già esposte la legge presume che un ricorso non ancora deciso non corrisponda a un effettivo e attuale interesse del ricorrente, tranne che l'interesse sia manifestato con un'istanza sottoscritta personalmente dalla parte entro sei mesi dalla notificazione di un apposito avviso. La necessità della sottoscrizione personale si giustifica col rilievo che in molti casi l'avvocato non sarebbe in grado di rintracciare il cliente e, per evitare responsabilità professionali, tenderebbe comunque a rinnovare l'istanza di fissazione di udienza.

5. Giudizi definiti nel 2002.

Grazie agli strumenti di cui si è detto, il T.A.R. della Toscana è riuscito nell'anno 2002 a invertire la tendenza all’accumulo di arretrato e a definire un numero di giudizi nettamente superiore a quello dei ricorsi pervenuti.

anno 1997 1998 1999 2000 2001 2002

pervenuti 4517 4257 3327 3192 2833 2634

definiti 1942 3055 3361 2884 1972 3460

Anche grazie alla diminuzione del flusso di nuovi ricorsi, il rapporto fra ricorsi definiti e ricorsi pervenuti ha superato nell’anno 2002 il 100%.

anno: 1997 1998 1999 2000 2001 2002

rapporto 42% 71% 100% 90% 69% 131%

E’, di conseguenza, diminuito il totale delle controversie pendenti, passato da 45.470 (all’inizio dell’anno) a 44.514. Il numero delle pendenze, apparentemente assai consistente, va, comunque, valutato alla luce di quanto osservato sulla natura delle controversie sull'attività amministrativa e sulla presumibile quota di giudizi superati da atti successivi.

Vero è che una considerevole parte dei ricorsi è stata definita con decreti presidenziali decisori (1362), ossia con pronunce non di merito. Ma occorre tener presente che anche negli anni precedenti, prima dell'adozione del decreto monocratico decisorio, una quota rilevante delle sentenze complessive era formata da sentenze dichiarative di perenzione, di rinuncia o di cessazione della materia del contendere, non distinguibili statisticamente dalle altre pronunce c.d. dichiarative, comprensive delle dichiarazioni di inammissibilità per le quali anche oggi è necessario emettere una sentenza.

Risultati migliori potranno, certo, ottenersi con un aumento della dotazione di magistrati e di personale di segreteria, insufficiente perché determinata con riguardo a un contenzioso numericamente assai inferiore a quello attuale. Gli aumenti di organico disposti dalla legge n. 205 del 2000 non hanno, d'altra parte, avuto ancora effetti concreti, dato l'andamento dei concorsi per la nomina di nuovi magistrati.

Ma anche nelle condizioni attuali, rese ancor più difficili dal generale taglio delle risorse finanziarie, è stato possibile ottenere risultati notevoli grazie all’impegno di coloro che operano nella piccola comunità degli operatori della giustizia amministrativa.

Un ringraziamento particolare va a quei magistrati, che, in base a una propria valutazione, hanno cominciato ad avvalersi delle sentenze semplificate emesse in camera di consiglio, superando spontaneamente i carichi di lavoro fissati dal Consiglio di presidenza, e, utilizzando al meglio le dotazioni informatiche, hanno depositato i testi delle sentenze e delle ordinanze in forma digitale. Ciò consente non solo la rapida pubblicazione, ma anche la contemporanea immissione dei testi nel sito istituzionale su internet.

Un ringraziamento sentito va anche a quel personale di segreteria che, con spirito di servizio e senza eccessiva attenzione al mansionario, ha fatto fronte all'aumentato carico di lavoro e ha collaborato all'individuazione di ricorsi connessi ai fini della contestuale trattazione, nonché alla laboriosa ricerca di dati, aggiornati fino al 31 dicembre 2002, utilizzati per questa relazione.

Un ringraziamento, infine, va agli avvocati dell'Avvocatura dello Stato, delle altre avvocature pubbliche e del libero Foro. Il loro contributo individuale non è soltanto indispensabile al corretto svolgimento dei singoli giudizi per la tutela delle situazioni soggettive delle parti, ma è anche prezioso ai fini del buon andamento complessivo della giustizia e dei relativi servizi.

In particolare coloro che frequentano abitualmente quest’aula ci aiutano proponendo in forma di unico ricorso collettivo le domande identiche di numerosi pubblici impiegati, indicando i ricorsi connessi suscettibili di riunione o di trattazione congiunta, dichiarando appena possibile e comunque con largo anticipo rispetto all'udienza la cessazione della materia del contendere o la rinuncia al ricorso o le cause di interruzione del giudizio, limitandosi nella trattazione orale a interventi di chiarimento, sintetici e non ripetitivi rispetto alle difese scritte.

Oltre a questi contributi di tutti i giorni, sono estremamente graditi anche i suggerimenti di carattere generale intesi a migliorare il funzionamento dell'intera struttura.

Questa occasione sarà, quindi, particolarmente utile, se consentirà di acquisire elementi che possano giovare a un miglioramento dell’organizzazione.

Giovanni Vacirca